SECTIA A II - A CIVILA, DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV SI FISCAL.
Materie: RECURS CONTENCIOS ADMINISTRATIV SI FISCAL. DREPTURI SALARIALE ALTELE DECAT CELE PREVAZUTE EXPRES DE LEGE, ACORDATE PERSONALULUI BUGETAR PRIN CONTRACT COLECTIV DE MUNCA/ ACORD COLECTIV DE MUNCA. NELEGALITATE. MENTINEREA ACTELOR ADMINISTRATIVE INCHEIATE DE CURTEA DE CONTURI CA FIIND TEMEINICE SI LEGALE.
- art.12 Legea nr.130/1996;
- art.31, art.38, art.72 din Legea nr.188/1999;
- art.1, art.13, art.47 din Legea nr.138/1999;
- Legea nr.9/2006;
- art.137 din Constitutie.
Decizia nr.31/CA/11.01.2012 a Curtii de Apel Oradea - Sectia a II - a civila, de contencios administrativ si fiscal. Prin sentinta nr.905/CA/2011 pronuntata la 13 aprilie 2011, Tribunalul S. M. a admis actiunea in contencios administrativ inaintata de reclamantii C. L. A. si P. C. A. impotriva paratei C. C. A R. in nume propriu si pentru C. C. S. M., in sensul ca a anulat Incheierea nr. VI. 286/13.10.2010 emisa de parata, a admis contestatia inregistrata sub nr. 1202/06.09.2010 si a anulat Decizia nr. 23/16.08.2010 emisa de C. de C. S. M. in baza procesului verbal de constatare nr. 1716/23.07.2010.
Pentru a pronunta astfel, analizand actele si lucrarile dosarului, instanta a retinut urmatoarele :
Cu ocazia efectuarii auditului financiar al contului de executie bugetara pe anul 2009 la Primaria Comunei A., C. de C. S. M. a constat ca, in cursul anului 2009, entitatea auditata a acordat salariatilor sai functionari publici personal contractual drepturi salariale reprezentand spor de dispozitiv in cuantum de 25% din salariul de baza. Acordarea acestor drepturi a fost apreciata de catre organul de auditare ca fiind abatere de la legalitate si regularitate, astfel ca pentru valorificarea procesului verbal de constatare a abaterilor nr. 1716/23.07.2010, a fost emisa Decizia nr. 23/2010 prin care s-au stabilit masuri de remediere a deficientelor constatate.
Impotriva acestei decizii entitatea auditata, reclamanta in prezenta cauza, a formulat contestatie in conditiile art. 92 din Regulamentul privind organizarea si desfasurarea activitatilor specifice Curtii de Conturi, precum si valorificarea actelor rezultate din aceste activitati, aprobat prin Hotararea nr. 1/04.02.2009 a Plenului Curtii de Conturi a Romaniei, contestatie prin care a solicitat revocarea masurilor dispuse prin decizie.
Contestatia entitatii auditate a fost respinsa de catre Comisia de Solutionare a Contestatiilor a Curtii de Conturi a Romaniei prin Incheierea nr. VI. 286/13.10.2010, pentru argumentele de fapt si de drept invocate si prin intampinarea formulata in prezenta cauza.
Sporul de dispozitiv de 25% din salariul de baza cu privire la care se solicita anularea Decizie nr. 23/2010, respectiv a incheierii de solutionare a contestatiei formulata impotriva acesteia, au fost stabilite in favoarea salariatilor din aparatul de specialitate al Primarului Comunei A. prin Hotararea nr. 30/2005 a Consiliului Local A. Intrucat organul de auditare a apreciat ca aceste acte administrative sunt nelegale sub aspectul drepturilor salariale de mai sus fiind incheiate contrar legilor de salarizare a personalului din sectorul bugetar, a inlaturat prevederile din actele juridice apreciate de aceasta ca nelegale si a constat ca plata acestor drepturi salariale s-a facut fara o baza legala si a obligat conducerea autoritatii publice auditate sa recupereze sumele de bani acordate cu acest titlu de la persoanele vinovate.
Atat prin contestatia formulata cu ocazia indeplinirii procedurii prealabile sesizarii instantei cat si prin prezenta actiune in contencios administrativ, reclamanta a invocat nelegalitatea masurilor adoptate de catre parata, principalul argument juridic al acesteia fiind reprezentat de valabilitatea hotararii de consiliu local, organ deliberativ al autoritatii publice locale si a dispozitiilor primarului emise in executarea acestuia, respectiv a actelor juridice in baza carora s-au angajat cheltuielile bugetare a caror recuperare a fost dispusa, nulitatea acestor acte juridice nefiind constatata de catre o instanta judecatoreasca.
Avand in vedere argumentele de drept invocate de catre parti, pe de o parte invocarea legalitatii actelor juridice care au stat la baza angajarii cheltuielilor bugetare urmare a nedeclararii ca nelegale a acestora de catre o instanta de judecata competenta, iar pe de alta parte apararile invocate de catre parata in sensul nelegalitatii clauzelor actelor juridice care au stat la baza cheltuielilor, pentru asigurarea dreptului la aparare al ambelor parti din litigiu, al dreptului tuturor partilor la un proces echitabil, pentru lamurirea limitelor sesizarii sale, instanta in conditiile art. 129 alin. 4 Cod procedura civila, a solicitat paratei sa-si exprime pozitia procesuala in cauza.
Astfel, instanta a solicitat paratei sa precizeze daca prin argumentele de drept invocate prin intampinare solicita instantei de judecata sa se pronunte aceasta asupra legalitatii actelor juridice in discutie sau aceste argumente sunt formulate doar pentru sustinerea legalitatii actelor administrative intocmite de catre parata prin care in mod unilateral a apreciat aceleasi acte juridice ca fiind nelegale. De asemenea, instanta apus in vedere paratei ca, in situatia in care apararile sale tind la constatarea si de catre instanta de judecata a nelegalitatii invocate sa-si exprime pozitia procesuala sub forma unui act de procedura sau a unei exceptii care sa indeplineasca conditiile unui act de sesizare al instantei.
Prin raspunsul formulat la solicitarea instantei, Curtea de Conturi a R. declara ca prin intampinarea formulata in cauza a sustinut si a dezvoltat argumentele care in opinia sa sustin legalitatea actelor administrative pe care le-a emis, apararile formulate fiind doar aparari personale, aparari de fond in sustinerea legalitatii actelor administrative contestate (fila nr. 88).
Fata de aceasta pozitie procesuala exprimata de catre parata, instanta de contencios administrativ a constatat ca, in prezenta cauza nu a fost chemata, legal sesizata, pentru a se pronunta asupra legalitatii actelor administrative care au stat la baza angajarii cheltuielilor bugetare reprezentand drepturi salariale acordate personalului bugetare din cadrul reclamantei intrucat, pentru verificarea legalitatii acestor acte administrative este necesara sesizarea instantei de contencios administrativ fie pe cale directa, fie prin invocarea exceptiei de nelegalitate al acestuia, in conditiile art. 4 din Legea nr. 554/2004.
In conditiile in care,
- potrivit art. 125 alin. 1 si art. 130 alin. 1 din Constitutia Romaniei raportat la art. 2 alin. 1 si 2 din Legea nr. 304/2004 privind organizarea judiciara, instantele judecatoresti sunt chemate sa infaptuiasca Justitia in numele legii care este unica, impartiala si egala pentru toti, reprezentarea intereselor generale ale societatii si apararea ordinii de drept, precum si a drepturilor si libertatilor cetatenilor fiind atributul Ministerului Public,
- actele juridice invocate de partile unui litigiu pentru justificarea drepturilor conferite partilor prin acestea nu sunt vadit nelegale (in sensul ca prin acestea s-ar incalca in mod evident si fara putinta de tagada ordinea de drept, ar avea o cauza imorala sau un scop ilicit), pentru ca o instanta de judecata sa poata fi indreptatita a invoca din oficiu nulitatea unui act juridic,
- recursul in interesul legii privind categoriile de personal care beneficiaza de dispozitiile art. Dispozitiile art. 13 raportat la art. 47 din Legea nr. 139/1999 privind salarizarea si alte drepturi ale personalului militar din institutiile publice de aparare nationala, precum si acordarea unor drepturi salariale personalului civil din aceste institutii, solutionat de catre Inalta Curte de Casatie si Justitie prin Decizia nr. 37/14.12.2009 avand efecte doar pentru viitor de la data publicarii, a fost publicat in M.O. nr. 217 la data de 07.04.2010,
- pentru verificarea unor aparari de fond cum sunt cele invocate in prezenta cauza de catre parata este necesara o dezbatere argumentata din partea ambelor parti asupra motivelor de nulitate/nelegalitate invocate, intr-un cadru procesual corect stabilit in fata unei instante competente din punct de vedere material,
- a existentei unei pozitii exprese din partea partii prin care aceasta declara ca nu intelege sa invoce vreo exceptie de nulitate sau de nelegalitate in cauza.
Retinand si cele de mai sus, instanta de contencios administrativ a constatat ca, apararile de fond privind nelegalitatea cheltuielilor bugetare angajate de catre reclamanta, invocate de catre Curtea de Conturi prin rapoartele de audit pot fi retinute ca argumente de legalitate a actelor administrative intocmite de aceasta doar in cazul in care acestea nu sunt contestate de catre entitatea auditata in fata unei instantei judecatoresti si ca, enumerarea unor argumente de drept pentru nelegalitatea unui act juridic nu poate fi retinuta ca suficienta pentru inlaturarea unor acte juridice, declararea nulitatii/nelegalitatii unui act juridic fiind atributul exclusiv al instantei judecatoresti sau al unui organ cu activitate jurisdictionala si nu al unei autoritati publice, indiferent de atributiile legale ale acesteia.
Cu alte cuvinte, organele de auditare nu pot declara in mod unilateral ca nelegale acte juridice incheiate de catre terte persoane, ci, in masura in care actele sale administrative in care s-au retinut aceste motive de nelegalitate sunt contestate si doreste constatarea legalitatii acestora trebuie sa solicite constatarea nelegalitatii de catre instanta.
In concluzia celor de mai sus, instanta a constatat ca verificarea temeiniciei apararilor de fond invocate de catre parata pentru justificarea legalitatii actelor administrative contestate de catre reclamanta excede prezentul cadru procesual, motiv pentru care, instanta a solutionat prezentul litigiu retinand ca valabile si necontestate legal actele juridice invocate de catre reclamanta.
Potrivit art. 4 din Legea nr. 273/2006 privind finantele publice locale, "prin aprobarea bugetelor prevazute la art. 1 alin. (2) se autorizeaza, pentru anul bugetar, veniturile si cheltuielile bugetare, dupa caz.
Sumele aprobate, la partea de cheltuieli, prin bugetele prevazute la art. 1 alin. (2), in cadrul carora se angajeaza, se ordonanteaza si se efectueaza plati, reprezinta limite maxime, care nu pot fi depasite.
Angajarea cheltuielilor din aceste bugete se face numai in limita creditelor bugetare aprobate.
Angajarea si utilizarea creditelor bugetare in alte scopuri decat cele aprobate atrag raspunderea celor vinovati, in conditiile legii", iar potrivit art. 14 alin. 3 din acelasi act normativ, reguli bugetare, " nici o cheltuiala nu poate fi inscrisa in bugetele prevazute la art. 1 alin. (2) si nici nu poate fi angajata si efectuata din aceste bugete, daca nu exista baza legala pentru respectiva cheltuiala."
Prin probele administrate in cauza, reclamantii au facut dovada ca efectuarea cheltuielilor privind drepturile salariale catre personalul bugetar din cadrul acesteia s-a realizat in baza unor acte administrative, acte juridice care prin necontestarea acestora au dobandit putere de lege pentru cei carora li se adreseaza.
Prin urmare, instanta a constatat ca actele administrative emise de catre autoritatea publica parata prin care au constatat ca angajarea cheltuielilor bugetare de catre reclamanta reprezentand drepturi salariale catre personalul contractual din cadrul acesteia sunt partial nelegale, in limitele contestarii acesteia, angajarea acestor cheltuieli avand ca baza acte justificative legal incheiate.
In consecinta, in temeiul art. 1,4, 8,10,18, din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, raportat la art. 12 din Legea nr. 94/1992 privind organizarea si functionarea Curtii de Conturi si a textelor de lege anterior amintite, instanta a admis actiunea in contencios administrativ inaintata de reclamanti, a anulat Incheierea nr. VI. 286/13.10.2010 emisa de parata, a admis contestatia reclamantilor si sa anuleze Decizia nr. 8/2010 emisa de Camera de Conturi S. M. in baza procesului verbal de constatare nr. 1716/23.07.2010 cu privire la stabilirea ca prejudiciu a drepturilor banesti constand in "indemnizatia de dispozitiv" acordata in procent de 25% din salariul de baza, cu obligarea paratei, fara obligarea paratei in temeiul art. 274 Cod procedura civila la plata cheltuielilor de judecata reprezentand taxe judiciare, cheltuielile privind onorariul de avocat acestea nefiind solicitate si nici dovedite.
Impotriva acestei sentinte a declarat recurs, in termen si scutit de plata taxei de timbru, parata Curtea de Conturi a R., solicitand admiterea recursului formulat, modificarea in tot a sentintei recurate, in sensul mentinerii ca fiind temeinica si legala Incheierea nr.VI 286/13 octombrie 2010, emisa de Comisia de solutionare a contestatiilor din cadrul Curtii de Conturi a R., precum si Decizia nr.23/16 august 2010, emisa de C. de C. a judetului S. M.
In dezvoltarea motivelor de recurs, arata ca efectele actelor juridice emise de catre recurenta sunt cele prevazute de lege, Curtea de Conturi avand in mod neechivoc drept competente si atributii exercitarea functiei de control asupra modului de formare, de administrare si de intrebuintare a resurselor financiare ale statului si ale sectorului public, in conformitate cu principiile legalitatii, regularitatii, economicitatii, eficientei si eficacitatii.
Formarea si utilizarea resurselor bugetului de stat, ale bugetului asigurarilor sociale de stat si ale bugetelor unitatilor administrativ - teritoriale, precum si miscarea fondurilor intre aceste bugete prin misiuni de audit public extern competenta exclusiva a Curtii de Conturi, iar functia de control a recurentei se realizeaza prin proceduri de audit public extern prevazute in standardele proprii de audit, elaborate in conformitate cu standardele de audit internationale general acceptate, asa dupa cum rezulta din dispozitiilor art. 1, 2, 3, si de la 21 la 37 inclusiv din Legea nr. 94/1992 privind organizare si functionarea Curtii de Conturi, republicata.
Rolul si competentele ce revin Curtii de Conturi sunt prevazute si in art. 140 din Constitutia Romaniei, revizuita in anul 2003.
Arata recurenta ca, potrivit dispozitiilor art. 21 alin. 1 din Legea privind organizarea si functionarea Curtii de Conturi, "exercita functia de control asupra modului de formare, de administrare si de intrebuintare a resurselor financiare ale statului si ale sectorului public, furnizand Parlamentului si, respectiv, unitatilor administrativ-teritoriale rapoarte privind utilizarea si administrarea acestora, in conformitate cu principiile legalitatii, regularitatii, economicitatii, eficientei si eficacitatii."
In cadrul competentelor prevazute in art. 21, Curtea isi desfasoara atributiile specifice asupra mai multor domenii, din care enumara:
- formarea si utilizarea resurselor bugetului de stat, ale bugetului asigurarilor sociale de stat si ale bugetelor unitatilor administrativ -teritoriale, precum si miscarea fondurilor intre aceste bugete;
- situatia, evolutia si modul de administrare a patrimoniului public si privat al statului si al unitatilor administrativ-teritoriale de catre institutiile publice, regiile autonome, companiile si societatile nationale, precum si concesionarea sau inchirierea de bunuri care fac parte din proprietatea publica.
In cadrul competentelor conferite prin lege, Curtea de Conturi isi desfasoara activitatile specifice asupra mai multor categorii de entitati publice, din care aminteste aici statul si unitatile administrativ-teritoriale, in calitate de persoane juridice de drept public, cu serviciile si institutiile lor publice, autonome sau neautonome.
De asemenea, Curtea de Conturi efectueaza, in conformitate cu prevederile art. 26 din Legea nr. 94/1992, auditul financiar asupra conturilor anuale de executie a bugetelor locale, ale municipiului Bucuresti, ale judetelor, ale sectoarelor municipiului Bucuresti, ale municipiilor, ale oraselor si comunelor, precum si asupra conturilor anuale de executie a bugetelor institutiilor publice finantate integral sau partial de la bugetul de stat, de la bugetul asigurarilor sociale de stat, de la bugetele locale si de la bugetele fondurilor speciale, dupa caz.
Totodata, arata recurenta ca, asa cum rezulta din dispozitiile art. 28 din Legea privind organizarea si functionarea Curtii de Conturi, efectueaza o evaluare independenta asupra economicitatii, eficientei si eficacitatii cu care o entitate publica, un program, un proiect, un proces sau o activitate utilizeaza resursele publice alocate pentru indeplinirea obiectivelor stabilite.
S-a mai aratat ca prin verificarile pe care le realizeaza, Curtea de Conturi controleaza, printre altele utilizarea fondurilor alocate de la buget sau din alte fonduri speciale, conform destinatiei stabilite; exactitatea si realitatea situatiilor financiare, asa cum sunt stabilite in reglementarile contabile in vigoare; economicitatea, eficacitatea si eficienta utilizarii fondurilor publice.
Curtea de Conturi certifica acuratetea si veridicitatea datelor din conturile de executie verificate.
In situatia in care se constata regularitatea conturilor, se emite certificatul de conformitate si se comunica entitatii auditate. In situatiile in care se constata existenta unor abateri de la legalitate si regularitate, care au determinat producerea unor prejudicii, cum este cazul prezentei spete, se comunica conducerii entitatii publice auditate aceasta stare de fapt. Stabilirea intinderii prejudiciului si dispunerea masurilor pentru recuperarea acestuia devin obligatie a conducerii entitatii auditate.
Avand in vedere textele de lege anterior invocate, sustine faptul ca nu era necesar sa se adreseze instantei de judecata si sa ceara, in temeiul art. 24 din Legea nr. 130/1996 privind contractul colectiv de munca, cu modificarile si completarile ulterioare, constatarea nulitatii unora dintre clauzele contractului colectiv de munca, intrucat Curtea de Conturi se poate pronunta asupra legalitatii operatiunilor patrimoniale derulate de entitatile pe care le verifica.
Totodata, arata ca auditul efectuat de Curtea de Conturi s-a desfasurat in mod corect si legal. Acesta a constatat existenta mai multor abateri de la legalitate si regularitate si a dispus, asa cum prevede legea, conducerii entitatii auditate stabilirea intinderii prejudiciului cauzat recuperarea acestuia de la persoanele responsabile.
Ramanand irevocabila o astfel de hotarare judecatoreasca, inseamna ca se da girul abuzului in administratia publica romaneasca, al incalcarii legilor ce reglementeaza cheltuirea banului public si a denaturarii ideii de legalitate a acestui foarte important segment al statului de drept, care este legalitatea in general si egalitatea cheltuirii banului public in particular, consecinta pe care nici Curtea de Conturi nu si-o poate asuma.
La pronuntarea sentintei recurate, prima instanta nu a avut in vedere nici Decizia nr. 838/27 mai 2009 a Curtii Constitutionale, referitoare la sesizarea formulata de Presedintele Romaniei, privind existenta unui conflict juridic de natura constitutionala intre autoritatea judecatoreasca, prezentata de Inalta Curte de Casatie si Justitie, pe de-o parte, si Parlamentul Romaniei si Guvernul Romaniei, pe de alta parte, prin care s-a statuat ca: "In exercitarea atributiei prevazute de art.126 alin. 3 din Constitutie, Inalta Curte de Casatie si Justitie are obligatia de a asigura interpretarea si aplicarea unitara a de catre toate instantele judecatoresti, cu respectarea principiului fundamental al separatiei si echilibrului puterilor consacrat de art. 1 alin. 4 din Constitutia Romaniei. Inalta Curte de Casatie si Justitie nu are competenta institutionala sa instituie, sa modifice sau sa abroge norme juridice cu putere de lege ori sa efectueze controlul de constitutionalitate al acestora".
Instanta de fond nu a avut in vedere nici Deciziile nr. 818, 819, 820 si 821 ale Curtii Constitutionale pronuntate la data de 03 iulie 2008 si publicate in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 537/16 iulie 2008, prin care au fost admise exceptii de neconstitutionalitate si in care s-au retinut urmatoarele: "Un asemenea inteles al dispozitiilor ordonantei, prin care se confera instantelor judecatoresti competenta de a desfiinta norme juridice instituite prin lege si de a crea in locul acestora alte norme sau de a le substitui cu norme cuprinse in alte acte normative, este evident neconstitutional, intrucat incalca principiul separatiei puterilor, consacrat in art. 1 alin. 4 din Constitutie, precum si prevederile art. 61 alin. 1, in conformitate cu care Parlamentul este unica autoritate legiuitoare a tarii".
In virtutea textelor constitutionale mentionate, Parlamentul si, prin delegare legislativa, in conditiile art. 115 din Constitutie, Guvernul au competenta de a institui, modifica si abroga norme juridice de aplicare generala. Instantele judecatoresti nu au o asemenea competenta, misiunea lor constitutionala fiind aceea de a realiza justitia - art. 126 alin. 1 din Legea fundamentala - adica de a solutiona, aplicand legea, litigiile dintre subiectele de drept cu privire la existenta, intinderea si exercitarea drepturilor lor subiective.
Drepturile banesti suplimentare de care "se bucura" angajatii reclamantei au fost obtinute cu incalcarea neindoielnica a legii.
Actele administrative a caror anulare se solicita in prezentul litigiu, indeplinesc toate conditiile de forma si de fond cerute de lege pentru validitatea acestora.
In drept, au fost invocate de recurenta dispozitiile art. 299 si urmatoarele Cod procedura civila, art. 304 alin.l pct.9 si art.304 indice 1 Cod procedura civila, dispozitiile art. 1 alin. 4, art. 61 alin. 1, art. 126 alin. 1 si art. 140 din Constitutia Romaniei, revizuita in anul 2003, pe art. 1, 8 10, 11, 12, 14, 15, 17, si 8 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificarile si completarile ulterioare, art. 1, 2, 3, 21, 22, 23, 24, de la art. 26 la art. 45, de la "2 la 65 din Legea nr. 94/1992, republicata cu modificarile si completarile ulterioare, privind organizarea si functionarea Curtii de Conturi, prevederile Regulamentului privind organizarea si desfasurarea activitatilor specifice Curtii de Conturi, precum si valorificarea actelor rezultate din aceste activitati, aprobat prin Hotararea nr. 1/04 februarie 2009 a Plenului Curtii de Conturi a Romaniei.
Prin intampinarea depusa la dosar, intimatul a solicitat respingerea recursului si mentinerea in totalitate a hotararii recurate, ca fiind legala si temeinica.
In motivare s-a aratat ca, in esenta, sporul de dispozitiv si drepturile pentru mentinerea sanatatii si securitatii in munca au fost acordate in baza contractului colectiv de munca pentru personalul contractual si a acordului colectiv pentru functionarii publici, aprobate prin HCL nr. 30/30.11.2005, acte care nu pot fi lipsite de efecte juridice, in lipsa unei hotarari judecatoresti prin care sa se fi constatat in prealabil nulitatea lor. De asemenea s-a aratat ca la momentul efectuarii controlului Curtii de Conturi, nu au fost avute in vedere prevederile art. 55 din Legea nr. 571/2003 care fac distinctie intre drepturi salariale si sume incluse in venituri salariale.
In drept, au fost invocate prevederile art. 115 Cod procedura civila.
Examinand sentinta recurata, raportat la motivele de recurs invocate, precum si sub toate aspectele, potrivit art. 304/1 Cod procedura civila, instanta a retinut ca recursul este fondat, urmand a fi admis si modificata in totalitate sentinta, in sensul respingerii actiunii, pentru urmatoarele considerente:
Prin sentinta recurata, instanta a retinut ca nelegalitatea clauzelor cuprinse in contractul colectiv de munca si acordul colectiv de munca ce au stat la baza cheltuielilor de personal sunt aparari de fond ale paratei in sustinerea legalitatii actelor administrative contestate prin prezenta actiune, si nu o sesizare formulata de parata, in conditiile art.24 din Legea nr.130/1996 privind contractul colectiv de munca sau o exceptie de nelegalitate. In consecinta, in conditiile in care parata nu a inteles sa solicite constatarea de catre instanta a nelegalitatii clauzelor contractului colectiv de munca, apararile de fond ale acesteia au fost inlaturate.
Din aceasta perspectiva, instanta de recurs a observat ca, intr-adevar, plata indemnizatiei de dispozitiv si a drepturilor speciale pentru mentinerea sanatatii si securitatii in munca s-a facut in baza contractului colectiv de munca pentru personalul contractual si a acordului colectiv pentru functionarii publici, aprobate prin HCL nr. 30/30.11.2005, precum si in baza Dispozitiei nr. 750/31.05.2007 emisa de primarul Comunei A. (pentru indemnizatia de dispozitiv).
Este adevarat ca, potrivit art. 24 alin. 1 si 2 din Legea 130/1996, clauzele cuprinse in contractele colective de munca negociate cu incalcarea prevederilor art. 8 sunt lovite de nulitate; nulitatea clauzelor contractuale se constata de catre instanta judecatoreasca competenta, la cererea partii interesate.
Nu trebuie omis, insa, ca, in speta concreta dedusa judecatii, nelegalitatea unor clauze din contractul colectiv de munca/acordul colectiv a fost retinuta da organele Curtii de Conturi tocmai in exercitarea prerogativelor conferite de lege acestei institutii. Astfel, potrivit art.16 alin. 1 din Legea 94/1992 privind organizarea si functionarea Curtii de Conturi, Curtea de Conturi exercita functia de control asupra modului de formare, de administrare si de intrebuintare a resurselor financiare ale statului si ale sectorului public, furnizand Parlamentului si, respectiv, unitatilor administrativ-teritoriale rapoarte privind utilizarea si administrarea acestora, in conformitate cu principiile legalitatii, regularitatii, economicitatii, eficientei si eficacitatii.
In cadrul verificarilor pe care le realizeaza, Curtea de Conturi controleaza, printre altele, utilizarea fondurilor alocate de la buget conform destinatiei stabilite, respectiv acuratetea si veridicitatea datelor din conturile de executie verificate. In conditiile in care se constata existenta unor abateri de la legalitate si regularitate, care au determinat producerea unor prejudicii, se comunica entitatii publice auditate aceasta stare de fapt, care urmeaza sa stabileasca intinderea prejudiciului si sa dispuna masurile pentru recuperarea acestuia.
Raportat la aceste obligatii stabilite de lege in sarcina organelor Curtii de Conturi, instanta de recurs a apreciat ca nu i se poate solicita si impune acestui organ, cu titlu prealabil, sa solicite in instanta constatarea nulitatii absolute a clauzelor din contractul colectiv de munca/acordul de munca pe care le-a considerat a fi nelegale, cata vreme tocmai in temeiul competentelor fixate de lege, aceasta este obligatia de a verifica conformitate cu legea a operatiunilor derulate de entitatile pe care le verifica, constatarile concretizandu-se in deciziile emise.
De asemenea, in sprijinul solutiei pronuntate de instanta de fond, nu pot fi invocate nici prevederile art. 7 alin. 2 din Legea 130/1996, in conformitate cu care, contractele colective de munca, incheiate cu respectarea dispozitiilor legale, constituie legea partilor. Dupa cum s-a retinut anterior, contractul colectiv de munca/acordul colectiv nu este opozabil si autoritatii de control, ci din contra aceasta are obligatia de a verifica utilizarea resurselor bugetului unitatii administrativ-teritoriale, in conformitate cu principiul legalitatii, regularitatii, economicitatii, eficientei si eficacitatii.
Prin urmare, curtea de apel a apreciat ca, in examinarea legalitatii deciziei emise de Curtea de Conturi prin care s-a constatat nelegalitatea acordarii unor drepturi banesti, instanta de judecata, fiind obligata sa se pronunte asupra celor retinute, trebuie sa se pronunte implicit si asupra temeiului invocat de reclamanta in sustinerea legalitatii acordarii drepturilor respective, respectiv acordul de munca si contractul colectiv de munca.
Iar raportat la acest aspect, instanta a retinut ca problema juridica ridicata in speta este daca, in cazul personalului bugetar, prin contract colectiv de munca/acord de munca, pot fi acordate drepturi salariale altele decat cele prevazute expres de lege.
In examinarea acestei probleme, instanta a pornit de la prevederile art. 12 alin. 1 din Legea 130/1996, conform caruia contracte colective de munca se pot incheia si pentru salariatii institutiilor bugetare. Prin aceste contracte nu se pot negocia clauze referitoare la drepturile ale caror acordare si cuantum sunt stabilite prin dispozitii legale.
Prevederi similare sunt cuprinse si in art. 72 alin. 1 din Legea 188/1999, care prevede ca: autoritatile si institutiile publice pot incheia anual, in conditiile legii, acorduri cu sindicatele reprezentative ale functionarilor publici sau cu reprezentantii functionarilor publici, care sa cuprinda numai masuri referitoare la:
a) constituirea si folosirea fondurilor destinate imbunatatirii conditiilor la locul de munca;
b) sanatatea si securitatea in munca;
c) programul zilnic de lucru;
d) perfectionarea profesionala;
e) alte masuri decat cele prevazute de lege, referitoare la protectia celor alesi in organele de conducere ale organizatiilor sindicale.
Totodata, potrivit art. 31 alin. 2 si 3 din Legea 188/1999, functionarii publici beneficiaza de prime si alte drepturi salariale, in conditiile legii. Salarizarea functionarilor publici se face in conformitate cu prevederile legii privind stabilirea sistemului unitar de salarizare pentru functionarii publici.
Din examinarea acestor prevederi legale, rezulta sfera limitata a problemelor care pot face obiectul negocierii, care include mai mult aspecte de ordin social, ale conditiilor de munca, sanatatii si perfectionarii profesionale. Se va remarca faptul ca, in privinta functionarilor publici, legea face referire la "masuri" care pot face obiectul acordurilor incheiate cu sindicatele.
De asemenea, art. 12 alin. 1 paragraful II din Legea 130/1996 nu poate fi interpretat in sensul dorit de reclamanta intimata, respectiv ca este permisa acordarea unor drepturi banesti a caror acordare si cuantum nu sunt stabilite expres prin dispozitii legale. Dimpotriva, prin acest text de lege se confirma caracterul legal al salariilor ce se cuvin personalului bugetar, atat sub aspectul acordarii, cat si al cuantumului acestora.
Prevederile art. 236 alin. 1 din Legea 53/2003 care definesc contractul colectiv de munca, trebuie interpretate in stransa legatura cu prevederile art. 12 alin. 1 din Legea 130/1996, caci contractul colectiv de munca, incheiat intre reprezentantul salariatilor bugetari si angajatorul acestora are un regim juridic special, determinat atat de situatia personalului bugetar, cat si de situatia speciala a veniturilor din care se face plata drepturilor salariale sau asimilate acestora. Astfel, cheltuielile necesare pentru personalul bugetar sunt suportate de la bugetul de stat ori de la bugetele locale. In acest sens sunt si dispozitiile art. 137 alin. 1 din Constitutie, care prevad ca formarea, administrarea, intrebuintarea si controlul resurselor financiare ale statului, ale unitatilor administrativ teritoriale si ale institutiilor publice sunt reglementate prin lege.
Ca atare, se impune ca si drepturile salariale sau drepturile asimilate acestora sa fie stabilite prin lege, in limite precise, drepturi ce nu pot constitui obiect de negociere si care nu pot fi acordate/modificate prin conventii colective.
In ceea ce priveste stabilirea in lege a drepturilor banesti acordate personalului contractual si functionarilor publici din Primaria Comunei A., instanta a retinut ca nici unul dintre aceste drepturi nu este prevazut in lege a se acorda in favoarea acestora.
Astfel, in ceea ce priveste indemnizatia de dispozitiv, potrivit art. 1 din Legea 138/1999, dispozitiile prezentei legi se aplica personalului militar si civil din cadrul Ministerului Apararii Nationale, Ministerului de Interne, Serviciului Roman de Informatii, Serviciului de Informatii Externe, Serviciului de Protectie si Paza, Serviciului de Telecomunicatii Speciale si Ministerului Justitiei.
De asemenea, prin Decizia nr. 37/14.12.2009 pronuntata de Inalta Curte de Casatie si Justitie, in judecarea recursului in interesul legii, s-a stabilit ca dispozitiile art. 13 raportat la art. 47 din Legea nr. 138/1999 privind salarizarea si alte drepturi ale personalului militar din institutiile publice de aparare nationala, ordine publica si siguranta nationala, precum si acordarea unor drepturi salariale personalului civil din aceste institutii se interpreteaza in sensul ca indemnizatia de dispozitiv lunara in cuantum de 25% din salariul de baza, prevazuta de art. 13 din acest act normativ, se acorda functionarilor publici si personalului contractual care isi desfasoara activitatea in cadrul Ministerului Administratiei si Internelor si in institutiile publice din subordinea ministerului, precum si personalului care isi desfasoara activitatea in serviciile comunitare din subordinea consiliilor locale si a prefecturilor care au beneficiat de acest drept salarial si inainte de transfer sau detasare din cadrul fostului Minister de Interne.
Or, cata vreme institutia publica reclamanta nu se incadreaza in enumerarea amintita, indemnizatia de dispozitiv a fost acordata in mod nelegal.
De asemenea, s-a retinut si caracterul nelegal al acordarii drepturilor banesti constand in drepturi speciale pentru mentinerea sanatatii si integritatii muncii. Potrivit art. 38 din Legea 188/1999, functionarii publici beneficiaza de asistenta medicala, proteze si medicamente, in conditiile legii. Pentru functionarii publici, dreptul la asistenta medicala, proteze si medicamente este reglementat de Legea 9/2006. In ceea ce priveste personalul contractual, acordarea acestor drepturi nu are reglementare legala.
Fata de aceste aspecte, s-a retinut ca actele administrative emise de catre organele Curtii de Conturi sunt legale si temeinice.
Fata de considerentele expuse, in baza art. 312 alin. 3 Cod procedura civila, a fost admis recursul si modificata in totalitate sentinta, in sensul respingerii actiunii formulate.
S-a luat act de faptul ca recurenta nu a solicitat cheltuieli de judecata in recurs.