SECTIA COMERCIALA, DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV SI FISCAL.
Materie : RECURS CONTENCIOS ADMINISTRATIV. EXCEPTIE DE NELEGALITATE ACT ADMINISTRATIV.
- art.4 din Legea 544/2004;
- art.137 Cod procedura civila;
- art.20 al.2, 148 al.2 din Constitutie;
- art.6 CEDO;
- art.47 din Carta Drepturilor fundamentale a UE.
In cadrul solutionarii exceptiei de nelegalitate a unui act administrativ unilateral individual nu se poate invoca exceptia de nelegalitate a unui alt act administrativ ce are legatura cu fondul cauzei deduse judecatii in care s-a invocat pe cale de exceptie nelegalitatea actului cu care a fost sesizata instanta de contencios administrativ ; dispozitiile cuprinse in art.4 din Legea 554/2004 care permit cenzurarea legalitatii actelor administrative emise anterior intrarii in vigoare a legii incalca prevederile comunitare si principiul securitatii juridice.
Prin sentinta nr. 787 din 26 noiembrie 2009, pronuntata de Tribunalul Bihor, a fost respinsa, ca nefondata exceptia inadmisibilitatii exceptiei de nelegalitate, invocata de paratul Consiliul local C. si s-au respins ca neintemeiate exceptiile nelegalitatii HCL 15/2003 si respectiv a HCL 21/2007 ale Consiliului Local C. invocate in dos. nr.1004/255/2007 al Judecatoriei Marghita, avand ca parti pe reclamanta SC A.I.SRL si paratii COMUNA C., CONSILIUL LOCAL C. si SC A.SA prin lichidator SC C.V.A.SRL.
Pentru a pronunta aceasta sentinta, instanta de fond a retinut ca, in conformitate cu disp.art.4 al.1 din L 554/2004, ,, Legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetata oricand in cadrul unui proces, pe cale de exceptie, din oficiu sau la cererea partii interesate,, .
Din perspectiva acestor dispozitii legale, instanta a retinut ca prin exceptia invocata din oficiu de instanta in dosar nr.1004/255/2007 al Judecatoriei Marghita si, totodata de reclamanta, este chemata sa verifice legalitatea actelor administrative contestate pe aceasta cale - HCL 15/2003 si HCL 21/2007 ale Consiliului Local C. - , ceea ce presupune cenzurarea acestora, prin raportarea la dispozitiile legii.
Referitor la exceptia inadmisibilitatii exceptiilor, invocata de catre parat, s-a retinut ca aceasta nu este fondata, intrucat, pe de o parte, textul art.4 al. 1 a fost modificat expres prin L.262/2007 in mod clar si univoc, in sensul ca legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, poate fi cercetata oricand, indiferent de data emiterii acestuia, iar pe de alta parte, potrivit solutiei de unificare a practicii judiciare adoptata in plenul judecatorilor Sectiei de contencios administrativ ai I.C.C.J pot fi cenzurate pe calea exceptiei de nelegalitate actele administrative unilaterale , fara a distinge dupa cum acestea au caracter normativ sau individual.
Revenind la exceptia de nelegalitate a celor doua hotarari ale consiliului local, s-a retinut ca prin HCL nr.15/30.05.2003 Consiliul Local C. a aprobat si si-a insusit modificarile survenite in inventarul domeniului public al comunei C. conform anexei 1 care face parte din aceasta hotarare. Bunurile imobile cuprinsa in aceasta anexa sunt : teren cu destinatie piata agroalimentara, lac (luciu de apa) situat in sat V., lac(luciu de apa) si stufaris in C., pasune comunala. In acest sens a fost adoptata HG nr. 1973/2004 unde in anexa 15 s-a completat lista domeniului public al comunei C.la poz. 58-63 cu bunurile imobile mai sus identificate .
Ulterior, prin HCL 21/25.04.2007, Consiliul local C. a aprobat modificarile survenite in inventarul public al comunei C. in sensul ca suprafata initiala a lacului V.
Respectiv 330000 mp intrata in domeniul public al comunei C. prin HCL 15/2003 si atestata prin HG nr. 1973/2004 se modifica la 426.929 mp dupa cum rezulta din masuratori si Tabelul de miscare parcelara anexat, care face parte din hotarare.
Verificand legalitatea acestor acte administrative cu dispozitiile cuprinse in acte normative cu forta superioara (Constitutia Romaniei, Codul Civil, Legea nr. 18/1999 privind fondul funciar, Legea 215/2001 privind administratia publica, legea 213/1998 privind proprietatea publica, Legea nr.33/1994 privind exproprierea pentru cauza de utilitate publica si, respectiv, HG 548/1999 privind aprobarea Normelor tehnice pentru inventarierea bunurilor care alcatuiesc domeniul public al comunelor, municipiilor si judetelor) instanta a retinut ca la adoptarea celor doua hotarari nu au fost eludate dispozitiile legale enumerate, lacurile, reprezentand in acceptiunea dispozitiilor art.135 al. 4 din Constitutie, art.3 al.4 din L.213/1998 fac parte din domeniul public al comunei lacurile si plajele care nu sunt declarate de interes public national sau judetean.
Cat priveste sustinerea reclamantei in sensul ca prin HCL 15/2003 ar fi fost expropriata de bunul sau constand in barajul de pamant aferent lacului situat in V., instanta a retinut inexactitatea acestor sustineri, din doua perspective.
Astfel, pe de o parte, din CF 1770 C., unde este inscris acest imobil, s-a retinut ca intabularea dreptului de proprietate al comunei C. nu s-a operat in temeiul HCL 15/2003 si nici a HCL 21/2007; pe de alta parte, s-a retinut, cu putere de lucru judecat, in considerentele sentintei nr.153/CA/2006 a Tribunalului Bihor irevocabila prin Decizia nr.253/CA/2006-R a Curtii de Apel Oradea, ca reclamanta nu a avut nicicand calitatea de proprietar al acestui imobil, titlul sau provenind de la un non dominus , anume parata SC A. SA.
Fata de cele retinute, instanta a respins, ca neintemeiata, exceptia nelegalitatii HCL 15/2003 si respectiv 21/2007 ale Consiliului Local C.
Impotriva hotararii pronuntate de prima instanta a declarat recurs in termen recurenta SC A.I.SRL solicitand instantei admiterea recursului si modificarea in totalitate a sentintei atacate in sensul admiterii cererii si constatarii nelegalitatii HCL nr. 15/2003 si 21/20007.
In dezvoltarea motivelor de recurs s-a invederat instantei ca hotararea atacata este netemeinica si nelegala fiind gresit respinse exceptiile de nelegalitate invocate. A aratat ca prin HCL nr.15/2003 imobilul format din lac-luciu de apa si stufaris din satul Vasad cu 330000mp a fost inventariat in domeniul public de interes local ,iar prin HCL nr. 21/2007 s-au aprobat si insusit modificarile intervenite in acest inventar. La prima vedere s-ar parea ca HCL nu o afecteaza decat in privinta lacului cum a retinut si instanta de fond , insa din pozitia Consiliului rezulta ca acesta considera ca ii apartine nu doar lacul ci si barajul de pamant care in opinia sa ar apartine de lac. Considera ca nu poate fi retinuta opinia instantei de fond ca ar opera o autoritate de lucru judecat prin prisma deciziei nr. 253/2006 CAO in privinta barajului de pamant deoarece in considerentele decizie nu se retine acest aspect si nu exista tripla identitare prev de art. 1200- 1201 C. Civil. A apreciat ca cele doua hotarari sunt nelegale prin prisma prevederilor art. 480,481 Cod Civil, art. 1 din Legea nr. 33/1994 si art. 3 alin.4 pct. III din Anexa la Legea nr. 213/1998. se afla in situatia de a fi deposedat de un bun proprietatea sa fara o dreapta si prealabila despagubire in conditiile in care nu face parte din domeniul public al comunei. Barajul de pamant a fost achizitionat de la SC A. in baza unui proces verbal de licitatie in data de 02.19. 1996. solicita a se avea in vedere adresa nr. 983/2009 emisa de Directia Apelor Crisuri care arata modalitatea in care barajul a devenit proprietatea sa. Acesta a fost realizat in anii 1970-1971 iar beneficiarul lui a fost CAP V., ulterior el trecand in proprietatea SC A. Potrivit prev. art.3 alin 4 si pct. III 3 din anexa la Legea nr. 213/1998 lacurile fac parte din domeniul public insa in aceste prevederi nu se face referire la barajele de pamant. Barajele sunt incluse in lista bunurilor care apartin domeniului public al statului doar daca ele sunt utilizate pentru producerea de energie electrica, insa barajul din litigiu este folosit pentru irigatii.
In sedinta publica din data de 08. 04. 2010 instanta a pus in discutia partilor exceptia inadmisibilitatii invocarii in cadrul solutionarii exceptiei de nelegalitate a HCL nr15/2003 a exceptiei de nelegalitate a HCL nr. 21/2007.
Intimatii Comuna C. si Consiliul Local C. au solicitat admiterea exceptiei invocate, iar pe fond respingerea ca nefondat a recursului declarat in cauza.
Instanta de recurs analizand recursul declarat prin prisma exceptiei invocate, a motivelor invocate cat si din oficiu a retinut ca, instanta de contencios administrativ a fost sesizata prin incheierea data in sedinta publica din data de 21 martie 2008 in dosar nr. 1004/255/2007 de catre Judecatoria Oradea cu solutionarea exceptiei de nelegalitate a HCL nr. 15/2003 emisa de intimatul Consiliul Local C. Prin aceasta incheiere de sesizare care este actul potrivit caruia se investeste instanta competenta de drept administrativ nu s-a investit instanta si cu solutionarea exceptiei de nelegalitate a HCL nr. 21/2007.
Aceasta exceptie a fost invocata direct in fata instantei de contencios administrativ de catre SC A.I.SRL parte care nu a inteles sa invoce aceasta exceptie in fata instantei civile, instanta care daca constata ca de solutionarea exceptiei depinde solutionarea cauzei pe fond proceda la sesizarea instantei competente a solutiona exceptia cum s-a procedat in privinta primei exceptii invocate.
Neprocedandu-se in acest fel, instanta de contencios in fata careia s-a invocat pentru prima data exceptia de nelegalitate nu a fost sesizata in conformitate cu dispozitiile art. 4 din Legea nr. 554/2004.
Invocarea acestei exceptii direct in fata instantei care a fost sesizata cu solutionarea altei exceptii de nelegalitate nu este admisibila cata vreme aceasta instanta nu solutioneaza fondul cauzei si nu poate analiza indeplinirea conditiilor de admisibilitate a exceptiei prin prisma prevederilor legale vizand legatura ei cu fondul cauzei.
Drept urmare instanta a retinut ca invocarea direct in fata instantei de contencios administrativ investita cu solutionarea unei exceptii de nelegalitate a unei alte exceptii de nelegalitate este inadmisibila astfel ca in temeiul prevederilor art. 137 Cod Procedura Civila va dispune admiterea exceptiei inadmisibilitatii invocarii exceptiei de nelegalitate a HCL nr. 21/2007 de catre recurenta SC Ag.I.SRL.
Cu privire la exceptia nelegalitatii HCL nr. 15/2003 emisa de intimatul Consiliul local al comunei C. instanta a retinut ca actul administrativ a carui nelegalitate s-a invocat a fost emis anterior intrarii in vigoare a Legii nr. 554/2004.
Potrivit art.4 alin.(l) din Legea contenciosului administrativ nr.554/2004 astfel cum a fost modificata prin Legea nr.262/2007 (text de lege care constituie temeiul de drept al exceptiei invocate): "Legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetata oricand in cadrul unui proces, pe cale de exceptie, din oficiu sau la cererea partii interesate", iar potrivit art.II alin.(2) teza finala din Legea nr.262/2007, "exceptia de nelegalitate poate fi invocata si pentru actele administrative unilaterale emise anterior intrarii in vigoare a Legii nr.554/2004 in forma sa initiala, cauzele de nelegalitate urmand a fi analizate prin raportare la dispozitiile legale in vigoare la momentul emiterii actului administrativ".
Curtea Constitutionala prin Deciziile nr.425 din 10 martie 2008 si nr.426 din 10 aprilie 2008 a retinut ca dispozitiile sus - mentionate sunt constitutionale in raport de prevederile art.1 alin.(5), art.15 alin.(2), art.16 alin.(l), art.20 alin.(2), art.21, art.23 si art.44 din Legea fundamentala.
Insa, in ceea ce priveste aceste dispozitii legale, respectiv art.4 alin.(l) din Legea nr.554/2004, cu modificarile ulterioare, respectiv a dispozitiilor art. II alin. (2) teza finala din Legea nr.262/2007, ce reprezinta temeiul de drept al invocarii exceptiei de nelegalitate, trebuie precizat ca judecatorului national ii revine rolul de a aprecia, pe de o parte in sensul art.20 alin.(2) din Constitutie republicata, cu privire la eventuala prioritate a tratatelor referitoare la drepturile fundamentale ale omului la care Romania este parte (cum este cazul Conventiei europene) si pe de alta parte, in sensul art.148 alin.(2) din Constitutie, republicata cu privire la compatibilitatea si concordanta normelor din dreptul intern cu reglementarile si jurisprudenta comunitare.
In acest sens, judecatorul national in calitate de prim judecator al Conventiei europene a drepturilor omului, are obligatia de a "asigura efectul deplin al normelor acesteia (Conventiei), asigurandu-i preeminenta fata de orice alta prevedere contrara din legislatia nationala fara sa fie nevoie sa astepte abrogarea acesteia de catre legiuitor [C.E.D.O., Hotararea din 26 aprilie 2007, cauza Dumitru Popescu c. Romaniei (nr.2) (Cererea nr. 71525/01, § 103, M.Of. nr.830 din 5 decembrie 2007].
Curtea de Justitie de la Luxembourg, cu privire la rolul ce revine judecatorului national in calitate de prim judecator comunitar a retinut si ea ca "este de competenta instantei nationale sa asigure pe deplin aplicarea dreptului comunitar, indepartand sau interpretand, in masura necesara, un act normativ national precum legea generala, privind dreptul administrativ, care i s-ar putea opune. Instanta nationala poate pune in aplicare principiile comunitare ale securitatii juridice si protectiei increderii legitime in aprecierea comportamentului atat al beneficiarului fondurilor pierdute, cat si al autoritatilor administrative, cu conditia ca interesul Comunitatii sa fie pe deplin luat in considerare" (Hotararea din 13 martie 2008, cauzele conexe C - 383/06 si C -385/06).
Raportandu-se asadar la Conventia europeana a drepturilor omului, la practica C.E.D.O. ( blocul de conventionalitate), precum si la reglementarile comunitare si jurisprudenta Curtii de Justitie de la Luxembourg, instanta urmeaza a inlatura dispozitiile din Legea contenciosului administrativ cu modificarile si completarile ulterioare, care permit cenzurarea fara limita in timp, pe calea incidentala a exceptiei de nelegalitate, a actelor administrative unilaterale cu caracter individual emise anterior intrarii in vigoare a Legii nr.554/2004, retinand ca aceste dispozitii contravin unor principii fundamentale conventionale si comunitare a caror respectare asigura exercitiul real al drepturilor fundamentale ale omului.
In masura in care permit cenzurarea legalitatii actelor administrative cu caracter individual emise anterior intrarii in vigoare a Legii nr.554/2004, dispozitiile sus-mentionate din Legea contenciosului administrativ incalca astfel dreptul la un proces echitabil consacrat de art.6 din Conventia europeana a drepturilor omului si in practica C.E.D.O., precum si art.47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, prin prisma atingerii aduse "principiul securitatii juridice, care se regaseste in totalitatea articolelor Conventiei, constituind unul din elementele fundamentale ale statului de drept".
Este de retinut si faptul ca sub aspectul posibilitatii de cenzurare a legalitatii unui act juridic C.E.D.O. a retinut ca posibilitatea de a anula fara limita in timp o hotarare judecatoreasca irevocabila reprezinta o incalcare a principiului securitatii juridice (C.E.D.O., Hotararea din 28 octombrie 1999, cauza Brumarescu c. Romania, § 62), in opinia separata la aceasta hotarare precizandu-se ca "posibilitatea de a se anula, fara limita in timp, o hotarare definitiva, obligatorie si executata (...) trebuie considerata ca o infrangere a dreptului la justitie", garantat de art.6 din Conventie,
Argumentele C.E.D.O. expuse in speta citata sunt perfect valabile si in speta de fata, validitatea lor fiind sustinuta de similitudinea de efecte juridice existente intre hotararea judecatoreasca definitiva si irevocabila si actul administrativ irevocabil emis de catre autoritatea emitenta si definitivat prin neutilizarea mijloacelor prevazute de legislatia anterioara intrarii in vigoare a Legii nr. 554/2004.
Jurisprudenta Curtii de Justitie de la Luxembourg este constanta si unitara in ceea ce priveste posibilitatea de invocare a exceptiei de nelegalitate cu privire la actele institutiilor comunitare, in sensul ca atunci cand partea indreptatita sa formuleze o actiune in anulare impotriva unui act comunitar depaseste termenul limita pentru introducerea acestei actiuni, trebuie sa accepte faptul ca i se va opune caracterul definitiv al actului respectiv si nu va mai putea solicita in instanta controlul de legalitate al acelui act, nici chiar pe calea incidentala a exceptiei de nelegalitate (Hotararea din 30 ianuarie 1997, Wiljo, C- 178/1995, pct. 15 si urm., Hotararea din 15 februarie 2001, Nechi Europe, C- 239/1999, pct. 28 si urm., Hotararea din 23 februarie 2006, Artzeni si altii, C- 346/03 si C-529/03, pct. 30, si urm., etc).
Ca o consecinta a celor expuse mai sus, in aplicarea prevederilor art.4 din Legea 554/2004 cu raportare la prevederile art.20 alin.2 si art.148 alin.2 din Constitutie, republicata, la Conventia Europeana a drepturilor Omului si la Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene precum si la jurisprudenta CEDO si a Curtii de Justitie de la Luxembourg, Curtea de Apel Oradea retine ca exceptia nelegalitatii HCL nr. 15/2003 este neintemeiata .
De asemenea avand in vedere cele expuse mai sus instanta a apreciat ca superflua analizarea motivelor de recurs privind fondul exceptiei de nelegalitate a acestei hotararii.
Pentru aceste considerente instanta de recurs in temeiul prevederilor art.137, art.312 cod procedura civila a admis exceptia inadmisibilitatii invocarii exceptiei de nelegalitate a HCL nr. 21/2007 si a respins ca nefondat recursul declarat de recurenta SC A.I.SRL si a mentinut hotararea recurata in totalitate.
(Decizia nr.264/CA/8.04.2010 a Curtii de Apel Oradea - Sectia comerciala si de contencios administrativ si fiscal).