DECIZIE nr. 512/2025

Elena-Simina Tănăsescu - președinte

Asztalos Csaba-Ferenc - judecător

Mihai Busuioc - judecător

Mihaela Ciochină - judecător

Cristian Deliorga - judecător

Dacian-Cosmin Dragoș - judecător

Dimitrie-Bogdan Licu - judecător

Laura-Iuliana Scântei - judecător

Bianca Drăghici - magistrat-asistent

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Ioan Laurențiu Sorescu.

1. Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 11 alin. (1) și (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, excepție ridicată, din oficiu, de Curtea de Apel Timișoara - Secția contencios administrativ și fiscal în Dosarul nr. 3.548/30/2019 și care formează obiectul Dosarului Curții Constituționale nr. 866D/2021.

2. La apelul nominal se constată lipsa părților. Procedura de înștiințare este legal îndeplinită.

3. Cauza fiind în stare de judecată, președintele Curții acordă cuvântul reprezentantului Ministerului Public, care pune concluzii de respingere, ca neîntemeiată, a excepției de neconstituționalitate, având în vedere Decizia Curții Constituționale nr. 404 din 10 aprilie 2008. Se arată că există instrumentul procedural al excepției de nelegalitate a actului administrativ individual, prevăzut de art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, care se poate invoca oricând. De asemenea, legiuitorul are opțiunea de a stabili termenul și condițiile în care poate fi exercitată acțiunea în anularea unui act administrativ, fără a aduce atingere art. 21 din Constituție, așa încât accesul liber la justiție este asigurat prin intermediul excepției de nelegalitate.

CURTEA,

având în vedere actele și lucrările dosarului, reține următoarele:

4. Prin Încheierea din 4 martie 2021, pronunțată în Dosarul nr. 3.548/30/2019, Curtea de Apel Timișoara - Secția de contencios administrativ și fiscal a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 11 alin. (1) și (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004. Excepția a fost ridicată din oficiu de instanța judecătorească în calea de atac a recursului formulat într-o cauză având ca obiect anularea unui act administrativ emis de o autoritate publică locală.

5. În motivarea excepției de neconstituționalitate, instanța judecătorească arată că se află în situația de a stabili dacă legalitatea unui act administrativ prin care un bun a fost trecut din domeniul public al statului în domeniul public al unei unități administrativ-teritoriale, cu pretinsa încălcare a dispozițiilor art. 9 alin. (1) din Legea nr. 213/1998 privind bunurile proprietate publică și a celor care consacră caracterul inalienabil și imprescriptibil al dreptului de proprietate publică, poate fi cercetată doar în limitele temporale impuse de art. 11 alin. (1) și (2) din Legea nr. 554/2004, astfel cum a reținut instanța de fond, ori o atare acțiune este imprescriptibilă, în condițiile art. 1.249 alin. (1) din noul Cod civil, respectiv art. 1.844 din Codul civil din 1864, astfel cum susțin recurenții din cauză. Ca atare, consideră că este necesară soluționarea excepției de neconstituționalitate, pentru a avea posibilitatea de a statua asupra susținerilor recurenților potrivit cărora acțiunea promovată ar fi imprescriptibilă, iar prevederile art. 11 alin. (1) și (2) din Legea nr. 554/2004 nu ar fi incidente în cauză.

6. Astfel, instanța arată că dispozițiile de lege criticate nu au fost constatate ca neconstituționale printr-o decizie anterioară a Curții Constituționale, de vreme ce, prin Decizia nr. 12 din 14 ianuarie 2020, excepția de neconstituționalitate a fost admisă doar cu referire la o posibilă interpretare conform căreia li s-ar impune și autorităților contractante obligația parcurgerii procedurii prealabile sesizării instanței, respectiv doar cu privire la sintagme care desemnau momentul de început al termenului de prescripție extinctivă ori de decădere reglementat de art. 11 alin. (1) și (2) din Legea nr. 554/2004. În schimb, excepția de față privește caracterul neconstituțional chiar al dispozițiilor de instituire a termenelor de prescripție ori de decădere, în măsura în care s-ar considera că acestea se aplică acțiunilor în anularea unor acte administrative, prin care se pretinde a fi fost încălcat caracterul inalienabil al bunurilor proprietate publică.

7. Se susține că, în reglementarea actuală, prevederile art. 11 alin. (1) și (2) din Legea nr. 554/2004, aplicabile în materia contenciosului administrativ, derogatorii de la reglementarea de drept comun din Codul civil, instituie termene de prescripție extinctivă sau de decădere pentru promovarea acțiunii în anularea unui act administrativ individual, fără a distinge după obiectul ori efectele acestuia, putând fi interpretate, astfel cum a procedat în speță instanța de fond, în sensul că atrag respingerea acțiunii în anulare indiferent care ar fi cauza de nelegalitate ori de nulitate a acelui act.

8. Or, în măsura în care printr-un astfel de act administrativ individual este încălcat regimul juridic al unor bunuri proprietate publică, respectiv acestea sunt extrase din domeniul public în care se aflau potrivit legii, astfel de dispoziții contravin prevederilor art. 136 alin. (4) teza întâi din Constituție. Așadar, caracterul inalienabil al bunurilor proprietate publică nu poate fi prezervat, obligația de protejare a acestor bunuri, stabilită în art. 865 din Codul civil devenind iluzorie. Concluzia contrară nu ar putea fi susținută pornind de la observația că dreptul de proprietate publică poate fi protejat prin promovarea unor acțiuni în revendicare, imprescriptibile extinctiv, în condițiile impuse de art. 865 alin. (3) coroborat cu art. 563 alin. (1) și (2) din Codul civil, de vreme ce, în împrejurări similare speței de față, în care pretinsul titular al dreptului de proprietate publică ori titularul unor drepturi corespunzătoare proprietății publice nu a pierdut posesia ori detenția acelui bun, acțiunea în revendicare nu îndeplinește condițiile legale pentru a fi admisă.

9. În plus, arată că acțiunea în rectificare de carte funciară ar putea fi admisă dacă actul în temeiul căruia a fost efectuată înscrierea a fost desființat, în condițiile legii, pentru cauze sau motive anterioare sau concomitente încheierii ori, după caz, emiterii lui.

10. Se impune astfel concluzia că, în măsura în care este considerată prescriptibilă acțiunea în anularea actului prin care bunul a fost scos din domeniul public în care se afla, nici acțiunea în rectificare de carte funciară nu ar putea fi utilizată pentru protejarea cu succes a proprietății publice, prevederile constituționale referitoare la caracterul inalienabil al unor astfel de bunuri rămânând fără eficiență practică.

11. În final, instanța opinează, pentru motivele arătate, că dispozițiile art. 11 alin. (1) și (2) din Legea nr. 554/2004 sunt neconstituționale, în măsura în care s-ar considera că acestea se aplică acțiunilor în anularea unor acte administrative, prin care se pretinde a fi fost încălcat caracterul inalienabil al bunurilor proprietate publică.

12. Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

13. Președinții celor două Camere ale Parlamentului, Guvernul și Avocatul Poporului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

CURTEA,

examinând încheierea de sesizare, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile procurorului, prevederile legale criticate, raportate la dispozițiile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, reține următoarele:

14. Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze excepția de neconstituționalitate.

15. Obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie dispozițiile art. 11 alin. (1) și (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1154 din 7 decembrie 2004, cu modificările și completările ulterioare, care la data sesizării Curții Constituționale prevedeau:

(1) Cererile prin care se solicită anularea unui act administrativ individual, a unui contract administrativ, recunoașterea dreptului pretins și repararea pagubei cauzate se pot introduce în termen de 6 luni de la:

a) data comunicării răspunsului la plângerea prealabilă;

b) data comunicării refuzului nejustificat de soluționare a cererii;

c) data expirării termenului de soluționare a plângerii prealabile, respectiv data expirării termenului legal de soluționare a cererii;

d) data expirării termenului prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. h), calculat de la comunicarea actului administrativ emis în soluționarea favorabilă a cererii sau, după caz, a plângerii prealabile.

(2) Pentru motive temeinice, în cazul actului administrativ individual, cererea poate fi introdusă și peste termenul prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de un an de la data comunicării actului, data luării la cunoștință, data introducerii cererii sau data încheierii procesului-verbal de conciliere, după caz.

16. Instanța judecătorească - autoare a excepției de neconstituționalitate - apreciază că dispozițiile de lege criticate contravin prevederilor art. 136 alin. (2) și (4) din Constituție, potrivit cărora proprietatea publică este garantată și ocrotită prin lege și aparține statului sau unităților administrativ-teritoriale, iar bunurile proprietate publică sunt inalienabile. În condițiile legii organice, ele pot fi date în administrare regiilor autonome ori instituțiilor publice sau pot fi concesionate ori închiriate și pot fi date în folosință gratuită instituțiilor de utilitate publică.

17. Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea reține că dispozițiile de lege criticate instituie un termen de prescripție extinctivă de 6 luni și, respectiv, de decădere, de 1 an de la comunicarea unui act administrativ ori, după caz, data la care s-a luat cunoștință despre existența acestuia, în interiorul cărora se impune a fi promovată acțiunea în anularea unui act administrativ individual.

18. Din analiza înscrisurilor aflate la dosar, Curtea observă că prin cererea de chemare în judecată, reclamantul Inspectoratul Teritorial al Poliției de Frontieră Timișoara, în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Local al Comunei Dumbrăvița, a solicitat să se constate nulitatea absolută a Hotărârii nr. 66 din 29 octombrie 2009 emise de acesta, prin care s-a aprobat intabularea în proprietatea comunei a terenului în suprafață de 68.503 mp, întrucât terenul se află în proprietatea publică a statului și în administrarea Ministerului Afacerilor Interne, prin Inspectoratul Teritorial al Poliției de Frontieră Timișoara, fiind inclus în inventarul centralizat al bunurilor din domeniul public al statului prin Hotărârea Guvernului nr. 1.705/2006 (Poligon Dumbrăvița). Prin întâmpinarea formulată, pârâtul a invocat o serie de excepții, printre care și cea a prescripției dreptului material la acțiune. Prin Sentința civilă nr. 218 din 24 martie 2020, instanța de fond - Tribunalul Timiș - Secția de contencios administrativ și fiscal a apreciat că actul administrativ contestat este un act administrativ cu caracter individual și a admis excepția prescripției dreptului material la acțiune, deoarece reclamantul a mai solicitat o dată anularea hotărârii consiliului local, cunoscând încă din anul 2014 existența și conținutul acestui act administrativ. Împotriva sentinței au declarat recurs reclamantul și intervenientul forțat statul român prin Ministerul Finanțelor Publice, susținând, în esență, că instanța de fond a interpretat și a aplicat greșit normele de drept material referitoare la prescripția extinctivă a dreptului material la acțiune, în condițiile în care acțiunea promovată are caracter imprescriptibil, nulitatea invocată derivând din natura juridică specifică dreptului de proprietate publică, respectiv din faptul că acesta este inalienabil, insesizabil și imprescriptibil, potrivit art. 1.844 din Codul civil din 1864, precum și art. 136 alin. (4) din Constituție. Curtea de Apel Timișoara, învestită cu soluționarea recursului, pentru a stabili natura juridică a actului ce face obiectul acțiunii, a solicitat să fie depusă la dosar hotărârea consiliului local prin care terenul în litigiu a fost cuprins în inventarul bunurilor din domeniul public al comunei Dumbrăvița. Însă înscrisurile depuse la dosar de către pârât nu au relevat existența unei hotărâri de consiliu local emise anterior Hotărârii nr. 66 din 29 octombrie 2009, astfel încât în soluționarea cauzei instanța de recurs arată că este obligată să ia în considerare și ipoteza înfățișată de reclamant, conform căreia prin actul atacat în speță a operat, în fapt, trecerea bunului din domeniul public al statului în cel al comunei. În acest cadru procesual, instanța de recurs a invocat din oficiu excepția de neconstituționalitate.

19. Analizând criticile de neconstituționalitate formulate, Curtea reține că instanța judecătorească susține, pe de o parte, că se află în situația de a stabili dacă legalitatea unui act administrativ prin care un bun a fost trecut din domeniul public al statului în domeniul public al unei unități administrativ-teritoriale, cu pretinsa încălcare a dispozițiilor art. 9 alin. (1) din Legea nr. 213/1998 privind bunurile proprietate publică, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 448 din 24 noiembrie 1998, și a celor care consacră caracterul inalienabil și imprescriptibil al dreptului de proprietate publică, poate fi cercetată doar în limitele temporale impuse de art. 11 alin. (1) și (2) din Legea nr. 554/2004, astfel cum a reținut instanța de fond, ori o atare acțiune este imprescriptibilă, în condițiile art. 1.249 alin. (1) din Codul civil, respectiv art. 1.844 din Codul civil din 1864, astfel cum susțin recurenții. Pe de altă parte, instanța consideră că este necesară soluționarea excepției de neconstituționalitate pentru a avea posibilitatea de a statua asupra susținerilor recurenților potrivit cărora acțiunea promovată ar fi imprescriptibilă, iar prevederile art. 11 alin. (1) și (2) din Legea nr. 554/2004 nu ar fi incidente în cauză.

20. Având în vedere cele susținute în motivarea excepției de neconstituționalitate, Curtea reține că autoarea acesteia nu formulează veritabile critici de neconstituționalitate, ci solicită, în realitate, Curții Constituționale să constate că dispozițiile criticate nu se aplică litigiului dedus judecății.

21. Or, acest aspect vizează modul de interpretare și de aplicare a legii la situația individualizată a fiecărei spețe, iar clarificarea împrejurărilor cauzei și determinarea prevederilor de lege incidente revin competenței exclusive a instanței judecătorești învestite cu soluționarea litigiului, nefiind de resortul contenciosului constituțional.

22. Curtea Constituțională, în jurisprudența sa, a reținut că interpretarea și aplicarea legii vizează identificarea normei aplicabile, analiza conținutului său și o necesară adaptare a acesteia la faptele juridice pe care le-a stabilit, iar instanța de judecată este cea care poate dispune de instrumentele necesare pentru a decide cu privire la aceste aspecte (a se vedea Decizia nr. 838 din 27 mai 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 461 din 3 iulie 2009). Printr-o jurisprudență constantă, Curtea s-a pronunțat cu privire la competența exclusivă a instanțelor judecătorești de a soluționa probleme care țin de interpretarea și/sau aplicarea legii. Astfel, prin Decizia nr. 504 din 7 octombrie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 941 din 22 decembrie 2014, paragraful 14, Curtea s-a pronunțat în sensul că, în conformitate cu prevederile art. 2 alin. (1) și (2) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, aceasta asigură controlul de constituționalitate a legilor, a ordonanțelor Guvernului, a tratatelor internaționale și a regulamentelor Parlamentului, prin raportare la dispozițiile și principiile Constituției. Așadar, aplicarea și interpretarea legii nu intră sub incidența controlului de constituționalitate exercitat de Curtea Constituțională, acestea fiind de resortul exclusiv al instanței de judecată care judecă fondul cauzei, precum și, eventual, al instanțelor de control judiciar, astfel cum rezultă din prevederile coroborate ale art. 126 alin. (1) și (3) din Constituție (a se vedea Decizia nr. 34 din 4 februarie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 546 din 25 iunie 2020, paragraful 27, și Decizia nr. 218 din 9 aprilie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 609 din 24 iulie 2019, paragraful 25).

23. Având în vedere că în prezenta cauză critica formulată vizează modul de interpretare și aplicare a legii, soluționarea acesteia excedează competenței instanței de contencios constituțional. Potrivit art. 2 alin. (3) din Legea nr. 47/1992, Curtea „se pronunță numai asupra constituționalității actelor cu privire la care a fost sesizată“, iar nu cu privire la modul de interpretare și aplicare a legii în concret într-o cauză.

24. În aceste condiții, excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 11 alin. (1) și (2) din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost formulată, este inadmisibilă.

25. Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) și al art. 147 alin. (4) din Constituție, al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) și al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi,

Respinge, ca inadmisibilă, excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 11 alin. (1) și (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, excepție ridicată, din oficiu, de Curtea de Apel Timișoara - Secția contencios administrativ și fiscal în Dosarul nr. 3.548/30/2019.

Definitivă și general obligatorie.

Decizia se comunică Curții de Apel Timișoara - Secția contencios administrativ și fiscal și se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Pronunțată în ședința din data de 23 octombrie 2025.

PREȘEDINTELE CURȚII CONSTITUȚIONALE

ELENA-SIMINA TĂNĂSESCU

Magistrat-asistent,

Bianca Drăghici