DECIZIE nr. 396/2025

Elena-Simina Tănăsescu - președinte

Asztalos Csaba-Ferenc - judecător

Mihai Busuioc - judecător

Mihaela Ciochină - judecător

Cristian Deliorga - judecător

Dimitrie-Bogdan Licu - judecător

Gheorghe Stan - judecător

Ionița Cochințu - magistrat-asistent

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Ioan Laurențiu Sorescu.

1. Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 51 alin. (3) din Legea concurenței nr. 21/1996, excepție ridicată de Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei în Dosarul nr. 1.593/2/2020 al Curții de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal și care formează obiectul Dosarului Curții Constituționale nr. 89D/2021.

2. La apelul nominal se prezintă, pentru partea Consiliul Concurenței, inspectorul de concurență Ionuț-Andrei Costache, cu delegație depusă la dosar. Lipsește autoarea excepției de neconstituționalitate. Procedura de înștiințare este legal îndeplinită.

3. Cauza fiind în stare de judecată, președintele Curții acordă cuvântul reprezentantului Consiliului Concurenței, care solicită respingerea excepției de neconstituționalitate, pe de o parte, ca inadmisibilă, deoarece nu întrunește condițiile de admisibilitate prevăzute de art. 29 alin. (1) din Legea nr. 47/1992. În acest sens arată că excepția de neconstituționalitate, astfel cum s-a arătat și în fața instanței judecătorești, vizează însuși obiectul acțiunii pe fond a cauzei deduse judecății, respectiv anularea ordinului de declanșare a investigației, care nu urmărea o finalitate practică, ci se dorea a fi doar un instrument pentru promovarea excepției de neconstituționalitate, aspect ce reiese și din parcurgerea ulterioară a investigației. Astfel, investigația sa finalizat cu adoptarea unei decizii în anul 2024, fiind comunicată în anul 2025, și, deși prin decizia respectivă s-a constatat încălcarea normelor de concurență, până în prezent, aceasta nu a fost contestată în căile de atac. Or, litigiul principal rămâne lipsit de obiect și finalitate practică, din moment ce partea nu a contestat însuși actul final al investigației, respectiv decizia Consiliului Concurenței, și chiar dacă s-ar admite excepția, aceasta nu ar mai produce niciun efect în cauză.

4. Pe de altă parte, susține că excepția de neconstituționalitate este neîntemeiată, având în vedere normele specifice atât în materia contenciosului administrativ, cât și în materia concurenței, precum și jurisprudența Curții Constituționale în materie, care se aplică mutatis mutandis și în cauză și prin care s-a constatat constituționalitatea soluției legislative criticate (spre exemplu, Decizia nr. 1.488 din 15 noiembrie 2011, Decizia nr. 568 din 15 septembrie 2015 și Decizia nr. 535 din 14 iulie 2015 ). De asemenea, învederează că legiuitorul trebuia să țină seama și de normele contenciosului administrativ, având în vedere că ordinul Consiliului Concurenței de declanșare a investigației este un act incipient prin care președintele Consiliului Concurenței, în baza hotărârii Plenului Consiliului Concurenței, ca organism decizional, dispune la nivel administrativ începerea investigației și indică persoana care este raportor al acestei investigații. Or, potrivit jurisprudenței instanțelor naționale și a instanței de contencios constituțional, un astfel de act nu este un act administrativ per se reglementat de legea contenciosului administrativ, ci este o operațiune administrativă care stă la baza actului final - decizia Consiliului Concurenței. Într-o astfel de situație, prin propunerea autoarei excepției de neconstituționalitate de a se ataca separat acest ordin, s-ar aduce o încălcare înseși ordinii de drept, din perspectiva contenciosului administrativ și a normelor generale, cu precădere a art. 18 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, potrivit căruia, operațiunile administrative ce stau la baza actului administrativ se atacă numai odată cu acel act administrativ, aspecte statuate, de asemenea, în jurisprudența Curții Constituționale. De asemenea, învederează că legislația concurenței oferă numeroase garanții pentru protejarea intereselor și drepturilor părților, de exemplu, dreptul la apărare, întrucât chiar ordinul de declanșare a investigației, prin elementele obligatorii pe care le conține, asigură părții dreptul la apărare prin cunoașterea coordonatelor în care se începe investigația, a persoanelor care au dreptul să efectueze aceste acte în fața Consiliului Concurenței, iar, ulterior, pe parcursul procedurii de investigație, există numeroase garanții procedurale ale asigurării dreptului la apărare (punct de vedere față de raportul de investigație, participarea la audieri, formularea de puncte de vedere scrise și alte asemenea cu privire la diferite acte procedurale). Prin urmare, arată că nu sunt încălcate drepturile și libertățile fundamentale ale părților menționate în susținerea excepției și solicită respingerea acesteia ca neîntemeiată. Depune concluzii scrise.

5. Având cuvântul, reprezentantul Ministerului Public pune concluzii de respingere a excepției de neconstituționalitate ca neîntemeiată, menționând în acest sens jurisprudența Curții Constituționale în materie ( Decizia nr. 1.488 din 15 noiembrie 2011 ), și arată că persoana interesată are dreptul să conteste legalitatea ordinului de declanșare a investigației la finalizarea procedurii de către Consiliul Concurenței, în virtutea art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004. Așadar, nu sunt încălcate prevederile constituționale menționate în susținerea excepției de neconstituționalitate, iar accesul liber la justiție nu este afectat, acesta fiind adaptat la specificul activității Consiliului Concurenței. În măsura în care există nelegalități pe parcursul investigației, acestea pot afecta rezultatul final al investigației.

CURTEA,

având în vedere actele și lucrările dosarului, constată următoarele:

6. Prin Sentința civilă nr. 1.052 din 28 octombrie 2020, pronunțată în Dosarul nr. 1.593/2/2020, Curtea de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 51 alin. (3) din Legea concurenței nr. 21/1996, excepție ridicată de Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei într-o cauză întemeiată pe dispozițiile Legii nr. 21/1996.

7. În motivarea excepției de neconstituționalitate se susține, în esență, că dispozițiile art. 51 alin. (3) din Legea nr. 21/1996 sunt neconstituționale, deoarece stabilesc faptul că entitatea investigată nu poate ataca ordinul de începere a investigației la momentul emiterii acestuia, așa cum este situația oricărui alt act administrativ, fiind astfel suprimat dreptul entității investigate de a se adresa justiției pentru apărarea drepturilor și a intereselor sale legitime; împiedică o entitate supusă investigației să se apere încă de la început împotriva presupuselor „suspiciuni“ care stau la baza declanșării investigației; îngrădesc dreptul de a utiliza procedurile judiciare pentru a înlătura o acuzație nejustificată; creează o situație absurdă, în detrimentul entității supuse investigației, respectiv aceea de a-și dovedi nevinovăția abia la finalul investigației. Prin urmare, în speță, sunt restrânse dreptul unei entități (de stat - Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei) și posibilitatea de a contracara un vădit abuz al unei alte instituții a statului (Consiliul Concurenței). În contextul criticilor de neconstituționalitate este menționată jurisprudența Curții Constituționale și a Curții Europene a Drepturilor Omului în materia principiilor invocate în susținerea excepției de neconstituționalitate.

8. Curtea de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal opinează că excepția de neconstituționalitate este neîntemeiată, dispozițiile criticate fiind constituționale, având în vedere jurisprudența Curții Constituționale în materie ( Decizia nr. 1.488 din 15 noiembrie 2011 ).

9. Potrivit dispozițiilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, actul de sesizare a fost comunicat președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

10. Președinții celor două Camere ale Parlamentului, Guvernul și Avocatul Poporului nu au comunicat punctele lor de vedere cu privire la excepția de neconstituționalitate.

CURTEA,

examinând actul de sesizare, notele scrise depuse, raportul întocmit de judecătorul-raportor, susținerile părții prezente, concluziile procurorului, dispozițiile legale criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, reține următoarele:

11. Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze excepția de neconstituționalitate.

12. Obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie dispozițiile art. 51 alin. (3) din Legea concurenței nr. 21/1996, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 153 din 29 februarie 2016, care au următorul cuprins: „(3) Ordinul privind declanșarea unei investigații, prevăzută de lege, se poate ataca numai odată cu decizia prin care se finalizează investigația.“

13. În susținerea neconstituționalității acestor dispoziții legale sunt invocate prevederile constituționale ale art. 20 - Tratatele internaționale privind drepturile omului, ale art. 21 - Accesul liber la justiție, ale art. 24 - Dreptul la apărare și ale art. 53 - Restrângerea exercițiului unor drepturi sau al unor libertăți.

14. Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea reține că dispozițiile criticate fac parte din capitolul V - Procedura de examinare preliminară, de investigare și de luare a deciziilor, iar art. 51 din Legea nr. 21/1996 prevede că deciziile adoptate de Consiliul Concurenței, printre altele, în aplicarea prevederilor referitoare la practicile anticoncurențiale, la concentrarea economică, la instituirea măsurilor necesare, adecvate și proporționale pentru remedierea disfuncționalităților pieței, precum și cu privire la notificările unor operațiuni de concentrare economică, respectiv decizii de neobiecțiune atunci când constată că operațiunea de concentrare economică notificată cade sub incidența acestei legi, se motivează și se comunică părților în termenele prevăzute de lege. În cazul contestării deciziilor respective, instanța judecătorească poate dispune, la cerere, suspendarea executării deciziei atacate, iar în cazul amenzilor, suspendarea se va dispune doar cu condiția plății unei cauțiuni stabilite conform prevederilor Legii nr. 207/2015 privind Codul de procedură fiscală, cu modificările și completările ulterioare, cu privire la creanțele bugetare. În acest context, potrivit art. 51 alin. (3) din Legea nr. 21/1996, ordinul privind declanșarea unei investigații, prevăzută de lege, se poate ataca numai odată cu decizia prin care se finalizează investigația.

15. Față de acest conținut legislativ, autoarea excepției de neconstituționalitate este nemulțumită că acest ordin privind declanșarea unei investigații nu se poate ataca și separat, la momentul emiterii, ceea ce ar restrânge accesul liber la justiție și dreptul la apărare.

16. Cu privire la aceste aspecte, Curtea observă că instanța de contencios constituțional s-a mai pronunțat, sens în care sunt, spre exemplu, Decizia nr. 835 din 8 decembrie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 120 din 16 februarie 2016, și Decizia nr. 1.488 din 15 noiembrie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 43 din 18 ianuarie 2012. Cu acele prilejuri, Curtea a arătat că dispozițiile de lege criticate stabilesc tocmai dreptul întreprinderilor sau al asociațiilor de întreprinderi - persoane fizice sau juridice și al autorităților și instituțiilor administrației publice de a se adresa instanței de judecată, desigur, în măsura în care aceste autorități și instituții ale administrației publice se încadrează în prevederile art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea concurenței nr. 21/1996 [„b) autoritățile și instituțiile administrației publice centrale sau locale, în măsura în care acestea, prin deciziile emise sau prin reglementările adoptate, intervin în operațiuni de piață, influențând direct sau indirect concurența, cu excepția situațiilor când asemenea măsuri sunt luate în aplicarea altor legi sau pentru apărarea unui interes public major“]. Totodată, Curtea a constatat că, în toate cazurile, decizia adoptată de Consiliul Concurenței, prin care se finalizează investigația, poate fi atacată la instanța de contencios administrativ competentă. Cu aceeași ocazie, potrivit dispozițiilor de lege criticate, persoana interesată poate ataca și ordinul privind declanșarea investigației. Faptul că persoana interesată nu poate ataca separat acest ordin nu este de natură să aducă atingere prevederilor constituționale invocate, ci, în soluționarea cererii, instanța de contencios administrativ este competentă, potrivit prevederilor Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, să se pronunțe și asupra legalității ordinului care a stat la baza emiterii actului supus judecății. De asemenea, Curtea a arătat că reglementarea atacării odată cu fondul sau separat de fond a unui act administrativ este la latitudinea legiuitorului, acesta putând alege aplicarea uneia sau a alteia din cele două soluții legislative care sunt, deopotrivă, constituționale, în ipoteza dată, și, prin urmare, nu a reținut pretinsa încălcare, printre altele, a dispozițiilor art. 21 și art. 24 din Constituție ( Decizia nr. 835 din 8 decembrie 2015, precitată, paragraful 30).

17. Astfel, pe de o parte, ordinul de declanșare a investigației reprezintă un act premergător emiterii unor acte administrative, care se încadrează în definiția prevăzută la art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1154 din 7 decembrie 2004. Pe de altă parte, prin acest ordin nu se instituie drepturi și obligații față de întreprinderile vizate, ci doar se stabilesc limitele desfășurării investigației. Ca atare, soluția adoptată de legiuitor nu afectează caracterul efectiv al exercitării accesului liber la justiție, coroborat cu dreptul la apărare.

18. Considerentele mai sus menționate sunt aplicabile mutatis mutandis și în prezenta cauză, dispozițiile de lege criticate nefiind de natură să îngrădească dreptul părților interesate de a se adresa justiției pentru apărarea drepturilor și intereselor legitime, iar legiuitorul poate institui, în considerarea unor situații deosebite și în virtutea art. 126 alin. (2) din Constituție, reguli speciale de procedură, precum și modalitățile de exercitare a drepturilor procedurale, principiul liberului acces la justiție și dreptul la apărare, inclusiv privite prin prisma art. 20 din Constituție cu privire la tratatele internaționale privind drepturile omului, presupunând posibilitatea neîngrădită a celor interesați de a utiliza aceste proceduri, în formele și modalitățile instituite de lege. Prin urmare, excepția de neconstituționalitate, în raport cu prevederile constituționale antereferite și menționate în susținerea acesteia, urmează să fie respinsă ca neîntemeiată.

19. În ceea ce privește dispozițiile art. 53 din Legea fundamentală, menționate în susținerea excepției de neconstituționalitate, Curtea observă că, potrivit jurisprudenței Curții Constituționale, acestea nu au incidență în cauză, nefiind aplicabilă ipoteza prevăzută de normele constituționale invocate, deoarece dispozițiile criticate nu reglementează cu privire la restrângerea exercițiului vreunui drept sau al vreunei libertăți fundamentale în sensul prevăzut de textul constituțional ( Decizia nr. 267 din 4 iunie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 774 din 25 august 2020, paragraful 26), ci vizează aspecte ce țin de posibilitatea contestării ordinului privind declanșarea unei investigații în materie de concurență.

20. Distinct de acestea, pe de o parte, Curtea reține că unele dintre aspectele învederate de către autoarea excepției de neconstituționalitate se circumscriu noțiunii de omisiune legislativă, aceasta dorind ca instanța de contencios constituțional să instituie posibilitatea contestării ordinului privind declanșarea unei investigații în materie de concurență și separat și, eventual, la momentul emiterii acestuia. Or, aceste chestiuni excedează competenței Curții Constituționale, care, potrivit dispozițiilor art. 2 alin. (3) din Legea nr. 47/1992, se pronunță numai asupra constituționalității actelor cu privire la care a fost sesizată, fără a putea modifica sau completa prevederile supuse controlului de constituționalitate, întrucât, în virtutea art. 61 alin. (1) din Legea fundamentală, Parlamentul este unica autoritate legiuitoare. Astfel, Curtea Constituțională nu are competența să creeze noi norme legale prin completarea unui text legal deja existent, ci doar să verifice conformitatea normelor existente cu exigențele constituționale și să constate conformitatea sau contrarietatea acestora cu Constituția.

21. Pe de altă parte, cu privire la faptul că autoarea excepției de neconstituționalitate este sau nu supusă verificărilor efectuate de către Consiliul Concurenței și dacă aceasta se încadrează sau nu în dispozițiile art. 2 din Legea nr. 21/1996, care, în esență, stabilesc că dispozițiile acestei legi se aplică actelor și faptelor care restrâng, împiedică sau denaturează concurența, săvârșite de (i) întreprinderi sau asocieri de întreprinderi - persoane fizice sau juridice - de cetățenie, respectiv de naționalitate română sau străină, denumite întreprinderi, (ii) autoritățile și instituțiile administrației publice centrale sau locale, în măsura în care acestea, prin deciziile emise sau prin reglementările adoptate, intervin în operațiuni de piață, influențând direct sau indirect concurența, cu excepția situațiilor când asemenea măsuri sunt luate în aplicarea altor legi sau pentru apărarea unui interes public major, și care sunt săvârșite pe teritoriul României, precum și celor săvârșite în afara teritoriului țării, atunci când produc efecte pe teritoriul României, Curtea arată că acestea sunt chestiuni ce țin de interpretarea și aplicarea legii, în sensul stabilirii naturii juridice a autoarei excepției de neconstituționalitate și în ce măsură prevederile Legii nr. 21/1996 sunt incidente în situația sa.

22. Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 146 lit. d) și al art. 147 alin. (4) din Constituție, precum și al art. 1 - 3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) și al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi,

Respinge, ca neîntemeiată, excepția de neconstituționalitate ridicată de Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei în Dosarul nr. 1.593/2/2020 al Curții de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal și constată că dispozițiile art. 51 alin. (3) din Legea concurenței nr. 21/1996 sunt constituționale în raport cu criticile formulate.

Definitivă și general obligatorie.

Decizia se comunică Curții de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal și se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Pronunțată în ședința din data de 18 septembrie 2025.

PREȘEDINTELE CURȚII CONSTITUȚIONALE

ELENA-SIMINA TĂNĂSESCU

Magistrat-asistent,

Ionița Cochințu