Exceptia de nelegalitate. Act emis anterior intrarii in vigoare a Legii nr. 554/2004. Dispozitii legale aplicabile pentru exercitarea dreptului de a supune actul controlului de legalitate exercitat de instanta de contencios administrativ. Decizie nr. 216 din data de 11.02.2011
pronunțată de Curtea de Apel Bacau

In cadrul dosarului nr.2746/2006 inregistrat pe rolul Tribunalului Bacau - Sectia civila, avand ca obiect contestatia formulata de reclamanta F. A. impotriva dispozitiei nr. 799/07.04.2006 emisa de P. mun. B., prin care a fost respinsa cererea de restituirea in natura a imobilului-constructie si teren in suprafata de 864 mp, situat in B., reclamanta F. A. a invocat exceptia de nelegalitate a hotararii Consiliului local al municipiului B. nr.200/20.12.2000, prin care i-a fost restituita dl.G.V. o suprafata de 1032 mp teren situat in B., in baza sentintei civile nr.3424/03.05.2000 a Judecatoriei Bacau.
Prin incheierea din 11.10.2006 Tribunalul Bacau, in temeiul art.4 alin.4 din Legea nr.554/2004, a sesizat instanta de contencios administrativ cu solutionarea exceptiei de nelegalitate.
Reclamanta a aratat in motivarea exceptiei de nelegalitate ca suprafata de 1032 mp, restituita dl. G. V. prin hotararea Consiliului local al mun. B. nr.200/20.12.2000 nu facea parte din rezerva Comisiei locale de aplicare a Legii nr.18/1991, astfel cum este definita in art.18 din Legea nr.18/1991. Terenul in discutie a trecut in proprietatea statului si pentru acest teren reclamanta a formulat numeroase cereri de restituire.
In concluziile scrise reclamanta a aratat ca prin sentinta civila nr.3424/2009 Judecatoria Bacau obliga Consiliul local sa restituie o suprafata de 1031,92 mp din rezerva Primariei si de aceeasi calitate cu terenul expropriat, ori terenul nu era in rezerva Primariei, pentru ca facea obiectul unor cereri de restituire si nu era de aceeasi calitate, terenul restituit fiind central si de o valoare aproape dubla fata de terenul expropriat de la autorii lui G. V.
Instanta de fond a mai retinut ca a formulat cerere de interventie S.C. A. S.R.L., care a dobandit terenul in discutie in baza unui contract de vanzare-cumparare.
S-a mai retinut ca intervenienta a invocat faptul ca hotararea Consiliului local nr.200/2000 nu este act administrativ care sa poate fi supus controlului de legalitate in conditiile Legii nr.554/2004, ca la data emiterii actului era in vigoare Legea nr.29/2990, care prin art. 2 enumera actele care nu sunt supuse controlului pe calea contenciosului administrativ. Sustine ca actul in cauza nu este emis in regim de putere publica, ci in urma unei hotarari judecatoresti.
Prin sentinta nr.398/28.06.2010 pronuntata de Tribunalul Bacau in dosarul nr.605/110/2009 a fost admisa cererea de interventie formulata de S.C. A. S.R.L., a fost respinsa exceptia inadmisibilitatii formulata de Primarul mun. B. si a fost respinsa exceptia de nelegalitate.
Pe fondul exceptiei de nelegalitate, instanta a analizat daca actul care face obiectul analizei este un act administrativ in acceptiunea legii contenciosului administrativ. Conform art.2 din L. 29/1990, nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ “d) actele de gestiune savarsite de stat in calitate de persoana juridica si pentru administrarea patrimoniului sau”.
Hotararea Consiliului Local 200/2000 este un act de gestiune prin care institutia pune in executare o sentinta judecatoreasca, executorie. Instanta poate analiza legalitatea unui act administrativ indiferent de data la care acesta a fost emis, dar in cadrul legislativ de la data emiterii acestuia.
Instanta a retinut ca actul nu are caracterul unui act administrativ a carui legalitate poate fi supusa cenzurii instantei. Acest act de punere in executare a unei hotarari judecatoresti putea fi eventual atacat pe calea contestatiei la executare. De fapt actul este intemeiat pe art. 20 (2) lit. g si art. 94 (3) , si a art. 28 din Legea nr.69/1991, ori toate acestea fac trimitere la acte de gestiune ale Consiliului. In economia Legii nr.29/1990 este evident ca prin “stat” se subintelege orice institutie care administreaza sau gestioneaza bunuri publice sau private ale statului, Consiliile Locale facand parte dintre acestea.
Legea contenciosului administrativ in prima sa forma nu definea notiunea de act administrativ, dar enumera acele acte care nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ, printre acestea fiind actele de gestiune. In speta, se solicita admiterea exceptiei de nelegalitate a unui act care nu intra sub incidenta contenciosului administrativ, fiind un act de gestiune.
Impotriva acestei sentinte a declarat recurs reclamanta F. A.
In motivarea recursului se arata ca practic instanta a considerat ca exceptia de nelegalitate este inadmisibila, fara a pune aceasta problema in dezbaterea partilor.
Recurenta considera ca hotararea contestata nu este un act de gestiune, deoarece prin aceasta hotarare Consiliul local a executat benevol sentinta civila 3424/2000 a Judecatoriei Bacau si intrucat sentinta a fost data in aplicare si in numele legii, toate actele derivate din aceasta isi pastreaza acest caracter. Practic, hotararea a fost data cu nerespectarea legii, intrucat nu respecta sentinta civila nr.3424/2000.
Sub un alt aspect, recurenta invoca faptul ca art.2 din Legea nr.29/1990 reprezinta o exceptie de la regula, ori exceptiile sunt limitativ prevazute si sunt de stricta interpretare. Acest articol se refera la actele de gestiune savarsite de stat, ori actul in discutie este emis de o autoritate publica locala si sunt aplicabile in speta prevederile art.2 din Legea nr.29/2990.
In concluziile formulate la dezbaterea pe fond a recursului, recurenta a invocat faptul ca instanta de fond a incalcat principiul aplicarii imediate a normelor de procedura, aplicand sub acest aspect procedural (sub aspectul dreptului de a sesiza instanta) dispozitiile unei legi abrogate si considera ca instanta de fond face confuzie intre conditiile de fond edictate de lege pentru nasterea valabila a unui act si normele de procedura care reglementeaza exercitiul dreptului de actiune. Arata ca art.4 alin.2 teza a II-a din Legea nr.554/2004 prevede ca in situatia in care exceptia de nelegalitate vizeaza un act administrativ unilateral emis anterior intrarii in vigoare a Legii nr.554/2004, cauzele de nelegalitate urmeaza a fi analizate prin raportare la dispozitiile legale in vigoare la momentul emiterii actului administrativ. Sustine ca prin cauza de nelegalitate legiuitorul a avut in vedere conditiile de fond prevazute de dreptul material aplicabil actului contestat si nu conditiile impuse de dreptul procesual pentru exercitarea dreptului la actiune. Precizeaza ca art.5 alin.1 si 3 din Legea nr.554/2004 stabileste categoriile de acte care nu pot fi supuse controlului instantei, printre care nu se numara si actele prevazute de art.2 lit. d din Legea nr.29/1990.
Examinand recursul declarat, in raport de actele si lucrarile din dosar, de considerentele expuse de instanta de fond si motivele de recurs invocate in conditiile art.3041 Cod procedura civila, Curtea retine urmatoarele:
Instanta de fond a retinut ca actul contestat nu poate fi cenzurat pe calea contenciosului administrativ, raportandu-se la dispozitiile art.2 din Legea nr.29/1990.
Solutia pronuntata de instanta de fond este gresita, fiind rezultatul interpretarii gresite a dispozitiilor art.4 alin.1 din legea nr.554/2004.
Art.4 alin.1 teza I din Legea nr.554/2004 prevede ca „legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetata oricand in cadrul unui proces, pe cale de exceptie, din oficiu, sau la cererea partii interesate”.
In doctrina si in practica Sectiei de contencios administrativ si fiscal a Inaltei Curti de Casatie si Justitie s-a statuat ca exceptia de nelegalitate poate fi invocata numai cu privire la actele care pot forma si obiectul unei actiuni de anulare intemeiata pe dispozitiile Legii nr.554/2004 si ca art.4 din Legea nr.554/2004 trebuie coroborat cu art.5 din acelasi act normativ. Din interpretarea coroborata a acestor dispozitii rezulta ca actele administrativ exceptate de la controlul de legalitate pe calea actiunii directe sunt exceptate si de la controlul pe calea exceptiei de nelegalitate. Prin urmare, actele administrative exceptate de la controlul de legalitate exercitat de instanta de contencios administrativ, precum si cele asupra carora se exercita un control limitat, sunt cele prevazute de art.5 alin.1 si 3 din Legea nr.554/2004.
Hotararea Consiliului local al municipiului B. nr.200/20.12.2000 prin care a fost pusa in executare o hotarare judecatoreasca si prin care s-a dispus restituirea unei suprafete de teren, nu este un act exceptat de la controlul de legalitate exercitat de instanta de contencios administrativ si, prin urmare, in mod gresit instanta de fond a respins exceptia de nelegalitate, raportandu-se la normele de drept procesual referitoare la conditiile exercitarii dreptului la actiune cuprinse in Legea nr.29/1990. Norma continuta de art.4 alin.2 din Legea nr.554/2004 face trimitere la normele de drept material continute in actele normative in vigoare la momentul emiterii actului administrativ.
Avand in vedere faptul ca instanta de fond nu a intrat in cercetarea fondului si dispozitiile art.312 Cod procedura civila, se impune admiterea recursului si casarea sentintei recurate. Intrucat cauza a mai fost trimisa spre rejudecare instantei de fond prin decizia nr.947/29.102009 si avand in vedere dispozitiile art.20 alin.3 din Legea nr.554/2004, cauza va fi retinuta spre rejudecare si urmeaza a fi stabilit termen pentru rejudecare.