Functionari publici. Drepturi salariale reprezentand suplimentul postului si suplimentul gradului. Nereglementarea legala a modalitatii de stabilire.
- art.29 alin.1 si art.31 alin.3 din Legea nr.188/1999
- art.6 din CEDO
Se constanta ca niciunul dintre actele normative subsecvente Legii nr.188/1999, republicata, care au fost emise in considerarea dispozitiilor art.31 alin.(3), potrivit carora, "Salarizarea functionarilor publici se face in conformitate cu revederile legii privind stabilirea sistemului unitar de salarizare pentru functionarii publici", nu a indicat elementele pe baza carora cele doua suplimente salariale sa fie determinate sau, cel putin, determinabile, astfel incat se instituie un veritabil nudum jus.
Pentru a fi posibila cuantificarea celor doua suplimente, ca parti componente ale salariului, era necesara adoptarea unor dispozitii date in aplicarea (executarea) art.31 alin.(3) din Legea nr.188/1999, atributie ce revine, fie Parlamentului, in cazul promovarii unui act normativ cu forta juridica de lege, fie Guvernului, prin delegare legislativa sau prin adoptarea unei hotarari date in executarea prevederilor mai sus indicate.
In conditiile in care nu este reglementata modalitatea de stabilire a suplimentului postului si a suplimentului corespunzator treptei de salarizare, acordarea acestor drepturi presupune, pe de o parte, obligarea angajatorului la plata unor sume de bani imposibil de calculat iar, pe de alta parte, eventuala cuantificare de catre instanta, in raport cu diverse criterii, aplicandu-se prin analogie procentele stabilite de legiuitor pentru alte sporuri salariale, ce echivaleaza cu o substituire in atributiile legiuitorului ori ale executivului, contrar celor stabilite prin Decizia Curtii Constitutionale nr.820 din 3 iulie 2008, publicata in Monitorul Oficial, Partea I, nr.537 din 16 iulie 2008.
Unul dintre coordonatele sistemului de salarizare in cadrul autoritatilor si institutiilor publice, ce vizeaza inclusiv functionarii publici, este reprezentat de stabilirea drepturilor salariale pentru aceasta categorie, exclusiv prin norme legale imperative, cu incadrarea cheltuielilor salariale in bugetele aprobate potrivit legii.
Or, respectarea principiului separatiei puterilor in stat, consacrat prin art.1 alin.(4) din Constitutie si a rolului constitutional ce revine instantelor judecatoresti, in temeiul art.126 alin.(1) din Legea fundamentala, de a realiza justitia, prin aplicarea legii in litigiile dintre subiectele de drept cu privire la existenta, intinderea si exercitarea drepturilor lor subiective, presupune ca instantele sa nu se substituie Parlamentului sau Guvernului, prin crearea, pe cale judiciara, a unor norme juridice de aplicare generala.
Drepturile salariale suplimentare, reprezentand suplimentul postului si suplimentul corespunzator treptei de salarizare reprezinta drepturi distincte de salariului de baza al functionarilor publici, concluzie ce rezulta atat din interpretarea literala a termenilor folositi in cuprinsul textului art.31 alin.(1) din Legea nr.188/1999 republicata, notiunea de ,,supliment", presupunand, per se, un adaos la salariul de baza, cat si din interpretarea logica si sistematica a normei juridice care, in enumerarea componentelor dreptului la salariu al functionarilor publici, mentioneaza cele doua suplimente, in mod distinct, fata de salariul de baza, sens in care este si continutul dispozitiilor art.4 din Ordonanta de Urgenta a Guvernului nr.92/2004, aprobata prin Legea nr.76/2005, art.4 si art.5 din Ordonanta de Guvern nr.2/2006, aprobata prin Legea nr.417/2006, respectiv Ordonanta de Guvern nr.6/2007, aprobata prin Legea nr.232/2007, care se refera expressis verbis la elementele pe baza carora se stabileste ,,salariul de baza" al functionarilor publici numiti in functii publice de executie sau de conducere.
In concluzie, intentia legiuitorului - neconcretizata insa prin actele normative subsecvente, emise in aplicarea dispozitiilor art.31 alin.(3) din Legea nr.188/1999, republicata - a fost aceea de a institui, pentru functionarii publici, doua drepturi de natura salariala, suplimentare fata de salariul de baza.
Insa, solutia juridica de admitere a actiunilor reclamantilor si obligare a institutiilor publice parate la plata drepturilor salariale reprezentate de suplimentul postului si suplimentul corespunzator treptei de salarizare, fara cuantificarea acestor drepturi, nu corespunde exigentelor art.6 din Conventia Europeana pentru Apararea Drepturilor Omului si Libertatilor Fundamentale, sub aspectul punerii in executare a hotararilor judecatoresti continand acest dispozitiv.
In mod constant, in jurisprudenta Curtii Europene a Drepturilor Omului, s-a retinut ca executarea unei hotarari judecatoresti trebuie sa fie considerata ca fiind parte integranta din ,,proces", in sensul art.6 din Conventie, iar dreptul de a apela la o instanta ar fi iluzoriu, daca ordinea juridica interna a unui stat ar permite ca o hotarare judecatoreasca definitiva si obligatorie sa fie ineficienta in detrimentul unei parti (Immobiliare Saffi c/a Italia, Hotarare din 28 iulie 1999, par.63, Hornsby c/a Grecia; Hotarare din 19 martie 1997, paragraful 40, Dorneanu c/a Romania, Hotarare din 26 iulie 2007, par.32).
Or, prin pronuntarea unor hotarari de admitere a actiunilor reclamantilor, fara indicarea unor criterii pe baza carora creanta continuta de titlul executoriu sa devina certa, se lasa posibilitatea debitorului (institutia publica angajatoare), de a refuza ori de a stabili el insusi intinderea si aplicarea titlului executoriu.
De asemenea, nu poate fi promovata nici solutia de cuantificare a celor doua suplimente salariale solicitate de reclamanti, deoarece, astfel cum s-a demonstrat anterior, in lipsa unui act normativ care sa stabileasca modalitatea de calcul a acestor drepturi, instantele de judecata nu se pot substitui puterii legislative, prin reglementarea lor.
Prin neacordarea acestor sporuri nu se incalca prevederile art.1 din Protocolul nr.1 aditional la Conventia pentru Apararea Drepturilor si Libertatilor Fundamentale care obliga statele parti sa adopte masuri pentru a asigura garantarea dreptului de proprietate, nefiind in prezenta unui ,,bun", notiune cu semnificatie autonoma, in sensul Conventiei, care fara a se limita numai la proprietatea unor bunuri corporale, include orice interes economic cu valoare patrimoniala (C.Birsan -,,Conventia Europeana a Drepturilor Omului. Comentarii pe articole", vol.I, Editura C.H.Beck, Bucuresti, 2005, p.971; Jean-François Renucci ,,Tratat european al drepturilor omului", Editura Hamangiu, Bucuresti, 2009, p.560; CEDO, Gasus Dosier - Und Fördertechnik GmbH c/a Olanda, Hotarare din 23 februarie 1995, par.53).
De asemenea, nu se poate vorbi nici despre existenta unei ,,sperante legitime", astfel cum aceasta notiune a fost dezvoltata in jurisprudenta Curtii Europene pentru Drepturile Omului in care s-a decis ca, atunci cand interesul patrimonial in discutie apartine categoriei juridice de ,,creanta", el nu poate fi considerat ca ,,valoare patrimoniala" si implicit ca ,,speranta legitima" decat daca are o baza suficienta in dreptul intern, spre exemplu o dispozitie legala sau daca existenta sa este confirmata printr-o jurisprudenta clara si concordanta a instantelor nationale. [ CEDO (Marea Camera), Kopecky c/a Slovacia, Hotarare din 28 septembrie 2004, par.35 si 48-52; Pressos Compania Naviera S.A si altii c/a Belgia, Hotarare din 20 noiembrie 1995, par.31; CEDO (Marea Camera), Draon c/a Franta, Hotarare din 6 octombrie 2005, par.65-70; CEDO (Marea Camera), Maurice c/a Franta, Hotarare din 6 octombrie 2005, par.63-70].
Asadar, criteriul decisiv al unei ,,sperante legitime", protejate de primul Protocol este reprezentat de existenta unui baze suficiente in dreptul intern, astfel cum este interpretat de instantele nationale [CEDO (Marea Camera), Kopecky, precit, par.50 si 54; CEDO, Jantner c/a Slovacia, Hotarare din 4 martie 2003, par.27-33].
Or, drepturile salariale in discutie nu au o suficienta baza in dreptul intern, ele fiind enuntate in Legea nr.188/1999 republicata, fara a fi definite prin insusi actul normativ care le instituie ori prin legi de salarizare a functionarilor publici, iar in lipsa unor criterii pentru cuantificare, creanta pe care dreptul o implica nu are un caracter cert.
In spiritul dispozitiilor art.4 alin.(3) din Legea nr.24/2000 privind normele de tehnica legislativa pentru elaborarea actelor normative, legea salarizarii functionarilor publici ar fi trebuit sa cuprinda normele legale de punere in executare a dispozitiilor art.31 alin.(3) din Legea nr.188/1999, or in situatia in care lipsesc normele emise in aplicare, prin care sa se creeze cadrul functional de acordare a celor doua suplimente solicitate, efectele juridice ale acestor drepturi, nu se produc, fiind in fapt, in prezenta unui drept ,,virtual", golit de continut juridic.
(CURTEA DE APEL BUCURESTI - SECTIA A VIII A CONTENCIOS ADMINISTRATIV SI FISCAL, DECIZIA CIVILA NR.1230/04.05.2009)
Deliberand asupra recursului de fata, constata urmatoarele:
Prin sentinta civila nr.958, pronuntata de Tribunalul Ialomita, Sectia civila la data de 13.11.2008 in dosarul nr.2955/98/2008 (numar in format vechi 2061/10.10.2008), au fost admise exceptia prescrierii dreptului la actiune pentru perioada 01.04.2004 - 09.10.2005 si exceptia lipsei calitatii procesuale pasive a Ministerului Justitiei si respinsa actiunea formulata in contradictoriu cu aceasta institutie din acest motiv, a fost respinsa exceptia inadmisibilitatii cererii pentru neindeplinirea procedurii prealabile, iar pe fond a fost respinsa cererea promovata de catre reclamantele G. M., C. P. N. G., S. L., I. D. C., D. D., P. M., si intervenientele S. C., S. A. si D. M. in contradictoriu cu paratii Tribunalul Ialomita si Curtea de Apel Bucuresti, ca nefondata.
Pentru a se pronunta astfel, prima instanta a retinut, in esenta, ca dreptul reclamantelor si intervenientelor de a pretinde sume cuvenite anterior datei de 09.10.2005 este prescris, fiind implinit termenul de prescriptie de 3 ani prevazut de dispozitiile art.73 lit.d din Legea nr.188/1999; ca intre reclamante si interveniente pe de o parte si paratul Ministerul Justitiei nu exista raportul juridic dedus judecatii, neexistand identitate intre persoana paratului si cel obligat in cadrul acestui raport nascut din calitatea reclamantilor si intervenientilor de actuali si fosti functionari publici in cadrul primilor doi parati; ca natura juridica a litigiului nu impunea parcurgerea procedurii prealabile, iar pe fond in esenta ca cererea nu este intemeiata intrucat pretentiile solicitate nu au o suficienta baza in dreptul intern iar jurisprudenta nationala cu privire la aceste drepturi este contradictorie.
Impotriva acestei sentinte au declarat recurs reclamantele si intervenientele, solicitand admiterea actiunii.
In motivarea recursului, acestea au sustinut ca cererea le-a fost respinsa in mod nejustificat, intrucat temeiurile legale in baza carora acordarea celor doua sporuri a fost suspendata sunt neconstitutionale, suspendarea realizandu-se prin ordonanta de urgenta, precum si pentru ca este de notorietate ca salariile functionarilor publici nu pot face obiectul vreunei renuntari sau limitari. Mai mult, sustin ca este de principiu ca o norma legala, odata reglementata, trebuie sa-si produca efectele, fiind impotriva ratiunii de a exista a legilor sa aiba doar caracter formal. Apreciaza ca drepturile functionarilor publici in discutie constituie drepturi de creanta, fiind intrunita cerinta unui bun, in intelesul art.1 din Protocolul Aditional nr.1 la Conventia pentru Apararea Drepturilor Omului si a Libertatilor Fundamentale.
Cererea de recurs este scutita de plata taxei de timbru, potrivit dispozitiilor art.15 lit.a) din Legea nr.146/1997 privind taxele judiciare de timbru, astfel cum a fost modificata, precum si de plata timbrului judiciar, potrivit dispozitiilor art.1 alin.2 din Ordonanta Guvernului nr. 32/1995 privind timbrul judiciar, astfel cum a fost modificata.
Intimatul - parat Ministerul Justitiei si Libertatilor Cetatenesti a formulat intampinare, solicitand respingerea recursului si mentinerea sentintei ca fiind legala si temeinica, cu nuantarea inexistentei unui bun in sensul Protocolului Aditional nr.1 la Conventia pentru Apararea Drepturilor Omului si a Libertatilor Fundamentale, constand in creanta pretinsa de reclamanti, in conditiile in care actiunea se afla pendinte si creanta nu a fost constatata sau stabilita printr-o decizie judiciara trecuta in puterea de lucru judecat.
In faza procesuala a recursului nu au fost administrate probe noi.
Analizand actele si lucrarile dosarului, in raport de motivele de recurs formulate si in conformitate cu prevederile art. 3041 Cod procedura civila, Curtea apreciaza ca recursul declarat este nefondat, urmand sa-l respinga si sa mentina sentinta recurata ca fiind legala si temeinica, in mod corect apreciind prima instanta ca solicitarea reclamantilor si intervenientilor este lipsita de fundament legal.
In fapt, recurentele - reclamante G. M., C. P. N. G., S. L., I. D. C., D. D., P. M. si recurentele - interveniente S. C., S. A. si D. M. au calitatea de actuali sau fosti functionari publici aflati in raport de serviciu cu parata - intimata Curtea de Apel Bucuresti si desfasurandu-si activitatea in cadrul paratului - intimat Tribunalul Ialomita, aspect necontestat de catre parti.
Pentru activitatea desfasurata, recurentele erau remunerate la data sesizarii instantei cu salariu de baza si sporul de vechime in munca corespunzator.
In drept, potrivit dispozitiilor art.29 din Legea nr.188/1999 privind Statului functionarilor publici, in forma publicata in Monitorul Oficial, Partea I, nr.600 din 8 decembrie 1999, "Pentru activitatea depusa, functionarii publici au dreptul la salariu, care se compune din salariul de baza, sporuri si indemnizatii".
Prin dispozitiile art.XIII pct.21 din Titlul III - "Reglementari privind functia publica si functionarii publici" - Cartea a II-a - "Modificarea unor reglementari in scopul prevenirii si combaterii coruptiei", din Legea nr.161/2003 privind unele masuri pentru asigurarea transparentei in exercitarea demnitatilor publice, a functiei publice si in mediul de afaceri, prevenirea si sanctionarea coruptiei, art.29 din Legea nr.188/1999 s-a modificat, textul avand urmatoarea redactare: "(1) Pentru activitatea desfasurata, functionarii publici au dreptul la un salariu compus din:
a) salariul de baza;
b) sporul pentru vechime in munca;
c) suplimentul postului;
d) suplimentul gradului.
(2) Functionarii publici beneficiaza de premii si alte drepturi salariale, in conditiile legii.
(3) Salarizarea functionarilor publici se face in conformitate cu prevederile legii privind stabilirea sistemului unitar de salarizare pentru functionarii publici".
Potrivit dispozitiilor art. XXV din Titlul III, Cartea II a Legii nr.161/2003, prevederile art.29 alin.(1) din Legea nr. 188/1999, cu modificarile si completarile ulterioare, se aplica incepand cu data de 1 ianuarie 2004.
Legea nr. 188/1999 a fost republicata in Monitorul Oficial, Partea I, nr.251 din 22 martie 2004, in temeiul art. XXVI din Legea nr.161/2003.
Intrucat nu a fost elaborat un act normativ pentru stabilirea sistemului unitar de salarizare a functionarilor publici, astfel cum s-a statuat prin art.29 alin.(3) din Legea nr.188/1999, republicata, drepturile salariale pentru aceasta categorie profesionala au fost stabilite anual de Guvern, pe calea ordonantelor de urgenta sau ordonantelor simple.
Astfel, pentru anul 2005, salarizarea functionarilor publici a fost asigurata in baza Ordonantei de Urgenta a Guvernului nr.92 din 10 noiembrie 2004, aprobata cu modificari prin Legea nr.76 din 7 aprilie 2005.
Potrivit dispozitiilor art.1 alin.(2) lit.a) - c) din acest act normativ, sistemul de salarizare a functionarilor publici se bazeaza pe urmatoarele principii:
a) crearea premiselor pentru implementarea din anul 2006 a sistemului unitar de salarizare a functionarilor publici;
b) crearea unei ierarhizari a sistemului de salarizare pe categorii, clase si grade profesionale;
c) salarizarea in raport cu activitatea depusa, cu importanta si complexitatea atributiilor si responsabilitatilor prevazute in fisa postului.
In ceea ce priveste stabilirea salariului de baza, art.4 din Ordonanta de Urgenta a Guvernului nr.92/2004, aprobata prin Legea nr.76/2005 a prevazut ca aceasta se realizeaza prin luarea in considerare a urmatoarelor elemente: nivelul studiilor necesare exercitarii functiei publice, categoria sau dupa caz gradul profesional al functiei publice si nivelul la care se presteaza activitatea, central sau local.
De asemenea, prin art.5 alin.(1) din acelasi act normativ, se prevede ca pentru fiecare grad profesional al functiei publice de executie se stabilesc trei trepte de salarizare.
Pentru functionarii publici din categoria inaltilor functionari publici si a functionarilor publici care detin functii de conducere, salarizarea s-a realizat potrivit dispozitiilor art.7 din Ordonanta de Urgenta a Guvernului nr.92/2004, prin adaugarea indemnizatiei de conducere la salariul de baza prevazut pentru functia publica de executie.
Prin anexele I - IV la care s-a facut trimitere in cuprinsul textelor mentionate anterior, s-au stabilit salariile de baza, in valoare nominala, pentru functiile publice de executie din cadrul tuturor autoritatilor publice centrale si locale, prin luarea in considerare a trei clase de salarizare, fiecare cu cate patru grade profesionale (debutant, asistent, principal si superior) si trei trepte de salarizare, in interiorul fiecarui grad. Pentru functiile de conducere s-au stabilit indemnizatii de conducere in cote de 25% - 55% din salariul de baza.
Totodata, prin dispozitiile art.44 s-a prevazut ca, la data intrarii in vigoare a Ordonantei de Urgenta a Guvernului nr.92/2004 (26 noiembrie 2004), se suspenda aplicarea dispozitiilor art.29 din Legea nr.188/1999, republicata, cu modificarile ulterioare.
In anul 2006, salarizarea si alte drepturi ale functionarilor publici au fost reglementate prin Ordonanta de Guvern nr.2 din 12 ianuarie 2006, publicata in Monitorul Oficial, Partea I, nr.57 din 20 ianuarie 2006, aprobata cu modificari si completari prin Legea nr.417 din 16 noiembrie 2006, publicata in Monitorul Oficial, Partea I nr.951 din 24 noiembrie 2006.
Prin dispozitiile art.4 si 5 din acest act normativ, s-au preluat principiile de stabilire a salariilor de baza pentru functionarii publici, instituite prin reglementarea anterioara, pe categorii, iar in privinta suplimentului postului si a suplimentului gradului, prin dispozitiile art.48 din Ordonanta Guvernului nr. 2/2006, astfel cum au fost modificate prin art. unic pct.17 din Legea de aprobare nr.417/2006, s-a prevazut in mod expres ca: "La data intrarii in vigoare a prezentei ordonante se suspenda aplicarea dispozitiilor lit.c) si d) ale art.29 alin.(1) din Legea nr.188/1999 privind Statului functionarilor publici, republicata, cu modificarile ulterioare, pana la 31 decembrie 2006".
Prin art.I pct.30 din Legea nr.251/2006, publicata in Monitorul Oficial, Partea I, nr.574 din 4 iulie 2006, s-au modificat dispozitiile art.29 alin.(1) lit.d) din Legea nr.188/1999 privind Statutul Functionarilor publici, republicata in Monitorul Oficial, Partea I, nr.251 din 22 martie 2004, in sensul ca sintagma "suplimentul gradului" a fost inlocuita cu "suplimentul corespunzator treptei de salarizare".
Potrivit dispozitiilor art.XIII din Legea nr.251/2006, prevederile art.29 din Legea nr.188/1999, republicata, cu modificarile si completarile aduse prin acest act normativ, urmau sa intre in vigoare la data de 1 ianuarie 2007.
Prin decizia nr.185 din 12 februarie 2009, publicata in Monitorul Oficial, Partea I, nr.187 din 25 martie 2009, Curtea Constitutionala a constatat ca dispozitiile art.XIII din Legea nr.251/2006, referitoare la intrarea in vigoare la "1 ianuarie 2007 a prevederilor art.29 din Legea nr.188/1999 republicata", sunt neconstitutionale, retinand, in esenta, ca solutia legislativa contravine normelor constitutionale ale art.78, potrivit carora, legea intra in vigoare la 3 zile de la data publicarii in Monitorul Oficial sau la o alta data ulterioara, prevazuta in cuprinsul sau, precum si dispozitiilor art.15 alin.(2) din Legea fundamentala.
S-a constatat ca dispozitiile legale referitoare la suplimentul postului si suplimentul treptei de salarizare au intrat in vigoare la data mentionata de Legea nr.161/2003, pentru o scurta perioada de timp fiind aplicabile, iar dupa expirarea duratei de suspendare, actul normativ care a consacrat aceste drepturi a continuat sa-si produca efectele, fara a mai fi necesar sa se adopte o noua norma care sa prevada o alta data de intrare in vigoare a legii.
In temeiul dispozitiilor art.III din Legea nr.251/2006, Legea nr.188/1999 a fost republicata in Monitorul Oficial, Partea I, nr.365 din 29 mai 2007, dandu-se textelor o noua numerotare, iar drepturile salariale suplimentare care fac obiectul analizei se regasesc in cuprinsul art.31 alin.(1) lit.c) si d) din acest act normativ.
Prin actele normative ulterioare, edictate periodic, pe calea delegarii legislative, pentru stabilirea drepturilor salariale si a altor drepturi ale functionarilor publici pana la intrarea in vigoare a legii privind sistemul unitar de salarizare si alte drepturi ale functionarilor publici, respectiv, Ordonanta de Guvern nr.6 din 24 ianuarie 2007, aprobata cu modificari si completari prin Legea nr.232 din 6 iulie 2007 (pentru anul 2007), Ordonanta de Guvern nr.9 din 30 ianuarie 2008, aprobata prin Legea nr.238 din 31 octombrie 2008 (pentru anul 2008); Ordonanta de Urgenta a Guvernului nr.1 din 29 ianuarie 2008 (care a prorogat aplicarea Ordonantei Guvernului nr.9/2008 pana la data 31 martie 2009); Ordonanta de Urgenta a Guvernului nr.31 din 1 aprilie 2009 (care a prelungit aplicarea Ordonantei Guvernului nr.9/2008 in luna aprilie 2009) si Ordonanta de Urgenta a Guvernului nr.41/2009 (care a stabilit ca in perioada 1 mai - 31 decembrie 2009 se aplica Ordonantei Guvernului nr.9/2008), nu s-a mai preluat solutia legislativa, de suspendare a aplicarii dispozitiilor cuprinse in art.31 alin.(1) lit.c) si d) din Legea nr.188/1999 republicata, referitoare la suplimentul postului si suplimentului corespunzator treptei de salarizare.
Ca atare, cu privire la existenta si aplicabilitatea acestor drepturi salariale ale functionarilor publici, se poate concluziona urmatoarea cronologie:
1) Perioada cuprinsa intre 21 aprilie 2003 - 1 ianuarie 2004, cand drepturile la ,,suplimentul postului" si ,,suplimentul gradului" a fost in vigoare, insa aplicarea dispozitiilor legale care le consacrau a fost prorogata pana la 1 ianuarie 2004;
2) Perioada cuprinsa intre 1 ianuarie 2004 - 26 noiembrie 2004 (intrarea in vigoare a dispozitiilor art.44 din Ordonanta de Urgenta a Guvernului nr.92/2004), cand dispozitiile legale care consacrau aceste drepturi au fost aplicabile;
3) Perioada cuprinsa intre 26 noiembrie 2004 - 31 decembrie 2006, cand aplicarea dispozitiilor art.31 (fost art. 29) lit.c) si d) din Legea nr.188/1999 republicata, a fost suspendata in temeiul art.44 din Ordonanta de Urgenta a Guvernului nr.92/2004, aprobata cu modificari si completari prin Legea nr.76/2005, respectiv art.48 din Ordonanta Guvernului nr.2/2006, aprobata cu modificari si completari prin Legea nr. 417/2006;
4) Perioada incepand cu data de 1 ianuarie 2007 la zi, cand exercitiul dreptului vizand cele doua suplimente salariale nu a mai fost suspendat.
Se constanta totodata ca niciunul dintre actele normative subsecvente Legii nr.188/1999, republicata, care au fost emise in considerarea dispozitiilor art.31 alin.(3), potrivit carora, "Salarizarea functionarilor publici se face in conformitate cu revederile legii privind stabilirea sistemului unitar de salarizare pentru functionarii publici", nu a indicat elementele pe baza carora cele doua suplimente salariale sa fie determinate sau, cel putin, determinabile, astfel incat se instituie un veritabil nudum jus.
Pentru a fi posibila cuantificarea celor doua suplimente, ca parti componente ale salariului, era necesara adoptarea unor dispozitii date in aplicarea (executarea) art.31 alin.(3) din Legea nr.188/1999, atributie ce revine, fie Parlamentului, in cazul promovarii unui act normativ cu forta juridica de lege, fie Guvernului, prin delegare legislativa sau prin adoptarea unei hotarari date in executarea prevederilor mai sus indicate.
In conditiile in care nu este reglementata modalitatea de stabilire a suplimentului postului si a suplimentului corespunzator treptei de salarizare, acordarea acestor drepturi presupune, pe de o parte, obligarea angajatorului la plata unor sume de bani imposibil de calculat iar, pe de alta parte, eventuala cuantificare de catre instanta, in raport cu diverse criterii, aplicandu-se prin analogie procentele stabilite de legiuitor pentru alte sporuri salariale, ce echivaleaza cu o substituire in atributiile legiuitorului ori ale executivului, contrar celor stabilite prin Decizia Curtii Constitutionale nr.820 din 3 iulie 2008, publicata in Monitorul Oficial, Partea I, nr.537 din 16 iulie 2008.
Unul dintre coordonatele sistemului de salarizare in cadrul autoritatilor si institutiilor publice, ce vizeaza inclusiv functionarii publici, este reprezentat de stabilirea drepturilor salariale pentru aceasta categorie, exclusiv prin norme legale imperative, cu incadrarea cheltuielilor salariale in bugetele aprobate potrivit legii.
Or, respectarea principiului separatiei puterilor in stat, consacrat prin art.1 alin.(4) din Constitutie si a rolului constitutional ce revine instantelor judecatoresti, in temeiul art.126 alin.(1) din Legea fundamentala, de a realiza justitia, prin aplicarea legii in litigiile dintre subiectele de drept cu privire la existenta, intinderea si exercitarea drepturilor lor subiective, presupune ca instantele sa nu se substituie Parlamentului sau Guvernului, prin crearea, pe cale judiciara, a unor norme juridice de aplicare generala.
Drepturile salariale suplimentare, reprezentand suplimentul postului si suplimentul corespunzator treptei de salarizare reprezinta drepturi distincte de salariului de baza al functionarilor publici, concluzie ce rezulta atat din interpretarea literala a termenilor folositi in cuprinsul textului art.31 alin.(1) din Legea nr.188/1999 republicata, notiunea de ,,supliment", presupunand, per se, un adaos la salariul de baza, cat si din interpretarea logica si sistematica a normei juridice care, in enumerarea componentelor dreptului la salariu al functionarilor publici, mentioneaza cele doua suplimente, in mod distinct, fata de salariul de baza, sens in care este si continutul dispozitiilor art.4 din Ordonanta de Urgenta a Guvernului nr.92/2004, aprobata prin Legea nr.76/2005, art.4 si art.5 din Ordonanta de Guvern nr.2/2006, aprobata prin Legea nr.417/2006, respectiv Ordonanta de Guvern nr.6/2007, aprobata prin Legea nr.232/2007, care se refera expressis verbis la elementele pe baza carora se stabileste ,,salariul de baza" al functionarilor publici numiti in functii publice de executie sau de conducere.
In concluzie, intentia legiuitorului - neconcretizata insa prin actele normative subsecvente, emise in aplicarea dispozitiilor art.31 alin.(3) din Legea nr.188/1999, republicata - a fost aceea de a institui, pentru functionarii publici, doua drepturi de natura salariala, suplimentare fata de salariul de baza.
Insa, solutia juridica de admitere a actiunilor reclamantilor si obligare a institutiilor publice parate la plata drepturilor salariale reprezentate de suplimentul postului si suplimentul corespunzator treptei de salarizare, fara cuantificarea acestor drepturi, nu corespunde exigentelor art.6 din Conventia Europeana pentru Apararea Drepturilor Omului si Libertatilor Fundamentale, sub aspectul punerii in executare a hotararilor judecatoresti continand acest dispozitiv.
In mod constant, in jurisprudenta Curtii Europene a Drepturilor Omului, s-a retinut ca executarea unei hotarari judecatoresti trebuie sa fie considerata ca fiind parte integranta din ,,proces", in sensul art.6 din Conventie, iar dreptul de a apela la o instanta ar fi iluzoriu, daca ordinea juridica interna a unui stat ar permite ca o hotarare judecatoreasca definitiva si obligatorie sa fie ineficienta in detrimentul unei parti (Immobiliare Saffi c/a Italia, Hotarare din 28 iulie 1999, par.63, Hornsby c/a Grecia; Hotarare din 19 martie 1997, paragraful 40, Dorneanu c/a Romania, Hotarare din 26 iulie 2007, par.32).
Or, prin pronuntarea unor hotarari de admitere a actiunilor reclamantilor, fara indicarea unor criterii pe baza carora creanta continuta de titlul executoriu sa devina certa, se lasa posibilitatea debitorului (institutia publica angajatoare), de a refuza ori de a stabili el insusi intinderea si aplicarea titlului executoriu.
De asemenea, nu poate fi promovata nici solutia de cuantificare a celor doua suplimente salariale solicitate de reclamanti, deoarece, astfel cum s-a demonstrat anterior, in lipsa unui act normativ care sa stabileasca modalitatea de calcul a acestor drepturi, instantele de judecata nu se pot substitui puterii legislative, prin reglementarea lor.
Prin neacordarea acestor sporuri nu se incalca prevederile art.1 din Protocolul nr.1 aditional la Conventia pentru Apararea Drepturilor si Libertatilor Fundamentale care obliga statele parti sa adopte masuri pentru a asigura garantarea dreptului de proprietate, nefiind in prezenta unui ,,bun", notiune cu semnificatie autonoma, in sensul Conventiei, care fara a se limita numai la proprietatea unor bunuri corporale, include orice interes economic cu valoare patrimoniala (C.Birsan -,,Conventia Europeana a Drepturilor Omului. Comentarii pe articole", vol.I, Editura C.H.Beck, Bucuresti, 2005, p.971; Jean-François Renucci ,,Tratat european al drepturilor omului", Editura Hamangiu, Bucuresti, 2009, p.560; CEDO, Gasus Dosier - Und Fördertechnik GmbH c/a Olanda, Hotarare din 23 februarie 1995, par.53).
De asemenea, nu se poate vorbi nici despre existenta unei ,,sperante legitime", astfel cum aceasta notiune a fost dezvoltata in jurisprudenta Curtii Europene pentru Drepturile Omului in care s-a decis ca, atunci cand interesul patrimonial in discutie apartine categoriei juridice de ,,creanta", el nu poate fi considerat ca ,,valoare patrimoniala" si implicit ca ,,speranta legitima" decat daca are o baza suficienta in dreptul intern, spre exemplu o dispozitie legala sau daca existenta sa este confirmata printr-o jurisprudenta clara si concordanta a instantelor nationale. [ CEDO (Marea Camera), Kopecky c/a Slovacia, Hotarare din 28 septembrie 2004, par.35 si 48-52; Pressos Compania Naviera S.A si altii c/a Belgia, Hotarare din 20 noiembrie 1995, par.31; CEDO (Marea Camera), Draon c/a Franta, Hotarare din 6 octombrie 2005, par.65-70; CEDO (Marea Camera), Maurice c/a Franta, Hotarare din 6 octombrie 2005, par.63-70].
Asadar, criteriul decisiv al unei ,,sperante legitime", protejate de primul Protocol este reprezentat de existenta unui baze suficiente in dreptul intern, astfel cum este interpretat de instantele nationale [CEDO (Marea Camera), Kopecky, precit, par.50 si 54; CEDO, Jantner c/a Slovacia, Hotarare din 4 martie 2003, par.27-33].
Or, drepturile salariale in discutie nu au o suficienta baza in dreptul intern, ele fiind enuntate in Legea nr.188/1999 republicata, fara a fi definite prin insusi actul normativ care le instituie ori prin legi de salarizare a functionarilor publici, iar in lipsa unor criterii pentru cuantificare, creanta pe care dreptul o implica nu are un caracter cert.
In spiritul dispozitiilor art.4 alin.(3) din Legea nr.24/2000 privind normele de tehnica legislativa pentru elaborarea actelor normative, legea salarizarii functionarilor publici ar fi trebuit sa cuprinda normele legale de punere in executare a dispozitiilor art.31 alin.(3) din Legea nr.188/1999, or in situatia in care lipsesc normele emise in aplicare, prin care sa se creeze cadrul functional de acordare a celor doua suplimente solicitate, efectele juridice ale acestor drepturi, nu se produc, fiind in fapt, in prezenta unui drept ,,virtual", golit de continut juridic.