Procedura de atribuire contract de achizitie publica. Incalcarea competentei functionale. Consecinte
- Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 34/2006: art. 2 alin. (1) lit. s), art. 122, art. 287 indice 1
- Legea nr. 554/2004: art. 2 alin. (2)
Prin procedura de atribuire se inteleg etapele ce trebuie parcurse de autoritatea contractanta si de catre candidati/ofertanti pentru ca acordul partilor privind angajarea in contractul de achizitie publica sa fie considerat valabil.
Numai procesele si cererile privind acordarea despagubirilor pentru repararea prejudiciilor cauzate in cadrul procedurii de atribuire, precum si cele privind executarea, nulitatea, anularea, rezolutiunea, rezilierea sau denuntarea unilaterala a contractelor de achizitie publica se solutioneaza in prima instanta de catre sectia comerciala a tribunalului in circumscriptia caruia se afla sediul autoritatii contractante.
Avand in vedere ca prima instanta nu era competenta functional sa procedeze la judecarea pricinii si ca litigiul a fost solutionat intr-o procedura care nu-i este specifica, ceea ce echivaleaza cu neexaminarea fondului cauzei, se impune casarea hotararii pronuntate, cu consecinta trimiterii dosarului spre solutionare sectiei de contencios administrativ si fiscal a tribunalului.
Curtea de Apel Timisoara, Sectia a II-a civila,
Decizia civila nr. 823 din 10 aprilie 2012, dr. C.B.N.
Prin sentinta civila nr. 911 din 3 mai 2011 pronuntata in dosarul nr. 7536/30/2010** Tribunalul Timis a respins actiunea reclamantei S.C. P S.R.L. formulata in contradictoriu cu paratii Municipiul L, reprezentat prin Primar, si Consiliul Local al Municipiului L, prin care se solicita obligarea acestora din urma la finalizarea procedurilor de negociere directa, in temeiul art. 122 lit. i) din O.U.G. nr. 34/2006, care sa culmineze cu incheierea actului aditional la contractul de lucrari nr. 67853/30.10.2007.
Pentru a hotari astfel, prima instanta a retinut ca prevederile legale mentionate se refera la lucrari care "datorita unor circumstante neprevazute au devenit necesare pentru indeplinirea contractului in cauza"; or, in speta, lucrarile suplimentare nu sunt absolut necesare a fi executate anterior celor prevazute in contract. De asemenea, atribuirea catre contractantul initial este posibila numai daca, pe de-o parte, lucrarile nu sunt, din punct de vedere tehnic si economic, separate de contract, sau, desi separabile, sunt strict necesare in vederea indeplinirii acestuia, iar pe de alta parte, daca valoarea cumulata a contractelor atribuite pentru lucrari si servicii suplimentare nu depaseste 50% din valoarea contractului initial. Tribunalul a mai avut in vedere ca autoritatea contractanta a adoptat H.C.L. nr. 74/17.04.2008, prin care a aprobat caietul de sarcini si, totodata, a invitat societatea reclamanta la negocieri, insa aceasta nu s-a prezentat. Concluzionand, instanta de fond a apreciat ca cererea de obligare a paratilor la finalizarea procedurilor de negociere directa nu este intemeiata, intrucat aceasta procedura a fost demarata, dar reclamanta a refuzat sa participe al ea, situatie in care, incheierea unui act aditional la contractul initial, prin aplicarea art. 122 lit. i) din O.U.G. nr. 34/2006, nu se justifica.
Impotriva sentintei de mai sus a declarat recurs societatea reclamanta, solicitand modificarea acesteia, in sensul admiterii actiunii si obligarea paratilor la finalizarea procedurilor de negociere directa, in temeiul art. 122 lit. i) din ordonanta, care sa culmineze cu incheierea actului aditional la contractul de lucrari nr. 67853/30.10.2007.
Prin decizia civila nr. 823 din 10 aprilie 2012 Curtea de Apel Timisoara a admis recursul reclamantei, a casat sentinta atacata si a trimis cauza spre solutionare Tribunalului Timis, Sectia de contencios administrativ si fiscal.
Pentru a pronunta aceasta decizie, instanta de control judiciar a relevat ca, inainte de a aborda fondul raporturilor juridice dintre parti, solutionarea litigiului de fata presupune determinarea naturii juridice - administrativa sau comerciala (civila) - a cauzei, cu implicatii directe asupra procedurii de judecata, competentei functionale si cailor de atac.
Sub acest aspect, s-a constatat ca obiectul actiunii reclamantei S.C. P S.R.L. il constituie obligarea autoritatii contractante, Municipiul L, la efectuarea procedurilor de negociere directa, fara publicarea prealabila a unui anunt de participare, conform art. 122 lit. i) din O.U.G. nr. 34/2006, in vederea incheierii unui act aditional la contractul de lucrari nr. 67853/30.10.2007.
Recurenta sustine natura comerciala a litigiului, prin raportare la caracterul comercial al contractului de achizitie initial - ca urmare a aplicarii principiului accesorium sequitur principale - si in considerarea imprejurarii ca obiectul actiunii se circumscrie sferei executarii acestui contract, aflat in derulare.
Curtea a considerat, insa, ca premisele invocate de reclamanta (care, de altfel, justifica si concluzia acesteia cu privire la natura comerciala a litigiului) sunt eronate.
In sensul celor de mai sus, instanta a observat ca actiunea introductiva nu-si are izvorul in contractul de achizitii publice incheiat initial si nu se circumscrie executarii acestuia, intrucat, prin ipoteza, vizeaza lucrari (suplimentare/aditionale), care nu au format obiect al contractului (calificat de parte ca fiind actul juridic principal) si care nu au fost prevazute la momentul atribuirii lui.
Este adevarat ca legiuitorul permite atribuirea directa a unor astfel de lucrari (in conditii restrictive - dar care nu formeaza obiect al analizei de fata) contractantului initial, insa, dupa cum o arata chiar dispozitiile art. 122 alin. (1) lit. i) din O.U.G. nr. 34/2006, cu modificarile si completarile ulterioare (care constituie, de altfel, temeiul juridic al actiunii reclamantei), o atare operatiune juridica tine de faza atribuirii contractului avand ca obiect lucrarile suplimentare, iar nu de faza executarii contractului initial. Din aceasta perspectiva, nu poate fi acceptat argumentul invocat de recurenta, referitor la caracterul de act juridic accesoriu al contractului pe care acesta urmareste sa il incheie prin prezentul demers judiciar.
In sprijinul unei atare concluzii vine atat interpretarea literara a textului - legiuitorul referindu-se expressis verbis la "atribuire" ("atribuirea sa fie facuta contractantului initial") -, cat si interpretarea teleologica si sistematica a normei.
Astfel, se poate observa ca prevederile art. 122 se afla situate in Sectiunea a 6-a - "Negocierea fara publicarea prealabila a unui anunt de participare" din Capitolul 3 - "Proceduri de atribuire" si instituie o exceptie de la regula atribuirii contractului de achizitie publica prin aplicarea procedurilor de licitatie deschisa sau licitatie restransa [art. 20 alin. (2) din O.U.G. nr. 34/2006]. Mai mult, insusi legiuitorul califica "negocierea" ca fiind o procedura de atribuire - statuand, prin art. 2 alin. (1) lit. ?) din acelasi act normativ, ca prin procedura de atribuire se inteleg "etapele ce trebuie parcurse de autoritatea contractanta si de catre candidati/ofertanti pentru ca acordul partilor privind angajarea in contractul de achizitie publica sa fie considerat valabil; procedurile de atribuire sunt: licitatia deschisa, licitatia restransa, dialogul competitiv, negocierea, cererea de oferte, concursul de solutii".
Pe de alta parte, din economia reglementarilor normative referitoare la atribuirea contractelor de achizitii publice, rezulta ca aplicarea dispozitiilor de exceptie instituite de art. 122 din O.U.G. nr. 34/2006 constituie un drept al autoritatii contractante, drept al carui exercitiu nu poate fi cenzurat de catre instanta comerciala (civila), intrucat excede cadrului instituit de prevederile art. 287 indice 1 alin. (1) din acelasi act normativ - care statueaza ca "procesele si cererile privind acordarea despagubirilor pentru repararea prejudiciilor cauzate in cadrul procedurii de atribuire, precum si cele privind executarea, nulitatea, anularea, rezolutiunea, rezilierea sau denuntarea unilaterala a contractelor de achizitie publica se solutioneaza in prima instanta de catre sectia comerciala a tribunalului in circumscriptia caruia se afla sediul autoritatii contractante".
Dupa cum se poate observa, dispozitiile legale anterior citate pornesc de la premisa existentei in fiinta a unui contract de achizitii publice si nu se refera la etapa anterioara atribuirii acestuia. In alte cuvinte, privesc litigiile nascute dupa momentul realizarii acordului de vointa al partilor contractante asupra perfectarii contractului, ceea ce presupune ca etapa atribuirii a fost declansata si finalizata cu succes.
In ceea ce priveste modalitatea de exercitare/indeplinire de catre autoritatea contractanta - care, in speta, este o autoritate a administratiei publice locale - a drepturilor/obligatiilor instituite in sarcina sa anterior declansarii procedurii de atribuire a contractului pentru lucrarile suplimentare/aditionale, Curtea constata ca aceasta nu poate fi cenzurata nici in procedura speciala reglementata de art. 255-2851 din O.U.G. nr. 34/2006 (care se refera la contestatiile in legatura cu o procedura de atribuire aflata in desfasurare) si nici in procedura speciala consacrata de art. 287 indice 1 si urm. din ordonanta (intrucat nu se regaseste printre litigiile la care se refera, in mod limitativ, prevederile legale mentionate). De asemenea, litigiul nu poate fi solutionat nici in procedura de drept comun, dat fiind faptul ca refuzul unei autoritati administrative de a proceda la incheierea unui act juridic nu poate fi sanctionat de instantele civile.
Un atare refuz (apreciat de reclamanta ca fiind nejustificat) nu poate fi cenzurat decat in conditiile Legii nr. 554/2004, care, prin alin. (2) al art. 2, statueaza ca "se asimileaza actelor administrative unilaterale si refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, dupa caz, faptul de a nu raspunde solicitantului in termenul legal".
In atare situatie, procesul initiat de reclamanta recurenta nu poate fi calificat decat ca un litigiu de contencios administrativ, asa incat competenta de solutionare a acestuia in prima instanta revine sectiei de contencios administrativ a tribunalului de la sediul societatii, in procedura consacrata de Legea nr. 554/2004.
Raportat la cele ce preced, Curtea a constatat ca prima instanta nu era competenta functional sa procedeze la judecarea pricinii si, totodata, ca litigiul a fost solutionat intr-o procedura ce nu-i este specifica, ceea ce echivaleaza cu neexaminarea fondului cauzei, atragand admiterea recursului si casarea hotararii pronuntate - in temeiul dispozitiilor art. 3041 si art. 312 alin. (5) Cod procedura civila - cu trimiterea dosarului spre solutionare Tribunalului Timis, Sectia de contencios administrativ si fiscal (in sensul solutiei de casare cu trimitere la sectia competenta functional, pentru motive similare celor existente in cauza de fata, a se vedea Inalta Curte de Casatie si Justitie Sectia comerciala, decizia nr. 1656 din 15 mai 2008, publicata pe site-ul propriu, http://www.scj.ro/SE%20rezumate%202008/SE-1656-2008.htm).