Acte normative nepublicate in Monitorul Oficial. Inexistenta reglementarii
Constitutia Romaniei, art. 15 alin. (2)
Legea nr. 24/2000, art. 10 alin. (1), art. 11 alin. (3)
Sunt lipsite de efecte juridice actele normative privind procedura de sanctionare disciplinara a unui functionar public, daca acestea nu au fost publicate in Monitorul Oficial.
Curtea de Apel Timisoara, Sectia contencios administrativ si fiscal, sentinta civila nr. 170 din 2 iulie 2008
Prin actiune reclamantul C.T.D. a chemat in judecata pe paratii Ministerul Administratiei si Internelor, Directia de Frontiera Timisoara si Inspectoratul Judetean al Politiei de Frontiera Timis, solicitand anularea dispozitiei nr. 845131 din 13.09.2006 emisa de Seful Inspectoratului Judetean al Politiei de Frontiera Timis, prin care s-a dispus aplicarea sanctiunii disciplinare "mustrare scrisa" impotriva lui; anularea dispozitiei nr. 810818 din 29.09.2006 emisa de Directorul Directiei Politiei de Frontiera Timisoara prin care i-a fost respinsa contestatia impotriva acestei dispozitii; anularea Notei Raport a Corpului de Control al MAI nr. 5/103211 din 22.08.2006; suspendarea executarii sanctiunii aplicate, conform art. 14 din Legea 554/2.12.2004; restituirea drepturilor salariale de care a fost privat de la data aplicarii sanctiunii, ca urmare a acesteia; obligarea paratilor la plata cheltuielilor de judecata.
Prin sentinta civila nr. 170 din 2 iulie 2008, pronuntata in dosarul nr. 6807.1/59/2006, Curtea de Apel Timisoara a admis actiunea reclamantului si a anulat actele atacate, retinandu-se ca reclamantul a exercitat functia de contabil sef la Inspectoratul Judetean al Politiei de Frontiera Timis, fiind sanctionat - prin Dispozitia nr. 845131/13.09.2006 emisa de seful Inspectoratului Judetean al Politiei de Frontiera Timis - cu "mustrare scrisa", ca urmare a unui control efectuat in luna august 2006 de Corpul de Control al Ministerului Administratiei si Internelor.
La termenul din 2.07.2008 instanta a pus in discutia partilor consecinta nepublicarii in Monitorul Oficial, Partea I a Ordinelor Ministerului Administratiei si Internelor nr. 400/2004, nr. 600/2005, nr. 750/2005 si nr. 447/2003, mentionate ca temei al actelor administrative care formeaza obiectul prezentei judecati, respectiv daca nepublicarea in Monitorul Oficial, Partea I are vreo consecinta in privinta posibilitatii ca aceste ordine sa produca efecte juridice si daca eventuala lipsire de efecte juridice a acestor Ordine ale Ministerului Administratiei si Internelor afecteaza legalitatea actelor administrative emise in baza acestor ordine.
Instanta constata ca sanctionarea reclamantului s-a dispus in temeiul si cu pretinsa respectare a Ordinului Ministerului Administratiei si Internelor nr. 400/2004, privind regimul disciplinar al personalului din Ministerul Administratiei si Internelor si a Ordinului Ministerului Administratiei si Internelor nr. 600/2005, modificat si completat prin Ordinul Ministerului Administratiei si Internelor nr. 750/2005.
De asemenea, prin Dispozitia nr. 845131/13.09.2006 emisa de seful Inspectoratului Judetean al Politiei de Frontiera Timis s-a retinut ca reclamantul nu a respectat dispozitiile art. 13 lit. d) din Ordinul Ministerului Administratiei si Internelor nr. 447/2003.
Instanta a constatat, totodata, ca Ordinele Ministerului Administratiei si Internelor nr. 400/2004, nr. 600/2005, nr. 750/2005 si nr. 447/2003 nu au fost publicate in Monitorul Oficial, Partea I.
In privinta efectelor nepublicarii acestor ordine in Monitorul Oficial al Romaniei, instanta a constatat ca urmarile juridice ale nepublicarii sunt reglementate prin Legea nr. 24 din 27 martie 2000, privind normele de tehnica legislativa pentru elaborarea actelor normative, lege care a fost republicata in Monitorul Oficial, Partea I, nr. 777 din 25 august 2004, fiind modificata ulterior republicarii, prin Legea nr. 49/2007, prin Legea nr. 173/2007 si prin Legea nr. 194/2007.
Conform art. 10 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, "in vederea intrarii lor in vigoare, legile si celelalte acte normative adoptate de Parlament, hotararile si ordonantele Guvernului, deciziile primului-ministru, actele normative ale autoritatilor administrative autonome, precum si ordinele, instructiunile si alte acte normative emise de conducatorii organelor administratiei publice centrale de specialitate se publica in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I"
De la aceasta regula, alineatul (11) al art. 10 din Legea nr. 24/2000 prevede anumite exceptii, stipuland ca "nu sunt supuse regimului de publicare in Monitorul Oficial al Romaniei:
a) deciziile primului-ministru clasificate, potrivit legii;
b) actele normative clasificate, potrivit legii, precum si cele cu caracter individual, emise de autoritatile administrative autonome si de organele administratiei publice centrale de specialitate".
Asadar, in raport cu aceste dispozitii legale, Ordinele Ministerului Administratiei si Internelor nr. 400/2004, nr. 600/2005, nr. 750/2005 si nr. 447/2003 se impuneau a fi publicate in Monitorul Oficial, Partea I, in vederea intrarii sale in vigoare.
Sub acest aspect, instanta a retinut ca Ordinele Ministerului Administratiei si Internelor nr. 400/2004, nr. 600/2005, nr. 750/2005 si nr. 447/2003 sunt ordine emise de un conducator al organelor administratiei publice centrale de specialitate, respectiv de Ministrul Administratiei si Internelor.
Totodata, caracterul de act normativ al acestor ordine este determinat de imprejurarea ca acestea reglementeaza regimul disciplinar al personalului din Ministerul Administratiei si Internelor, precum si anumite aspecte privind contabilitatea institutiilor subordonate Ministerului Administratiei si Internelor.
Asadar, aceste ordine reglementeaza regimul disciplinar, respectiv o procedura de stabilire a sanctiunilor disciplinare aplicabila unui numar indeterminat de persoane, in mod abstract, independent de identitatea acestor persoane, si in raport exclusiv cu functia indeplinita de acele persoane.
Fiind susceptibile sa se aplice unui numar indefinit de situatii, instanta a retinut ca Ordinele Ministerului Administratiei si Internelor nr. 400/2004, nr. 600/2005, nr. 750/2005 si nr. 447/2003 sunt acte cu caracter normativ.
Fiind acte normative emise de un conducator al organelor administratiei publice centrale de specialitate, respectiv de Ministrului Educatiei, Cercetarii si Tineretului, Ordinele Ministerului Administratiei si Internelor nr. 400/2004, nr. 600/2005, nr. 750/2005 si nr. 447/2003 se impuneau a fi publicate in Monitorul Oficial, Partea I, in vederea intrarii lor in vigoare, conform art. 10 alin. (1) din prin Legea nr. 24/2000.
In acest sens, instanta constata ca ordinele in litigiu nu sunt acte normative clasificate, potrivit legii, si nici acte cu caracter individual, pentru a constitui o exceptie de la regula publicarii in Monitorul Oficial.
Instanta nu isi insuseste opinia institutiilor parate, care au invocat dispozitiile art. 35 alin. (3) din Anexa nr. 1 la Hotararea de Guvern nr. 50 din 13 ianuarie 2005 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea si prezentarea proiectelor de acte normative spre adoptare - act normativ in vigoare la momentul emiterii actelor administrative atacate de reclamant.
Conform art. 35 alin. (3) din Anexa nr. 1 la Hotararea de Guvern nr. 50 din 13 ianuarie 2005, "nu sunt supuse regimului de publicare in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, daca legea nu dispune altfel, ordinele, instructiunile si alte acte cu caracter normativ care au ca obiect reglementari din sectorul de aparare, ordine publica si siguranta nationala".
In privinta acestei reglementari, instanta observa ca insusi Regulamentul privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea si prezentarea proiectelor de acte normative spre adoptare - Anexa nr. 1 la Hotararea de Guvern nr. 50/2005 - prevede, la art. 2 alin. (1) ca "actele normative se initiaza, se elaboreaza, se adopta si se aplica in conformitate cu prevederile Constitutiei Romaniei, cu dispozitiile Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnica legislativa pentru elaborarea actelor normative, republicata, precum si cu principiile ordinii de drept".
Asadar, Regulamentul prevede adoptarea actelor normative "in conformitate _ cu dispozitiile Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnica legislativa".
Or, in conditiile in care alineatul 11 al art. 10 din Legea nr. 24/2000 prevede ca exceptii de la regula publicarii in Monitorul Oficial, numai deciziile primului-ministru clasificate, potrivit legii, si actele normative clasificate, potrivit legii, precum si cele cu caracter individual, emise de autoritatile administrative autonome si de organele administratiei publice centrale de specialitate, instanta retine ca art. 35 alin. (3) din Anexa nr. 1 la Hotararea de Guvern nr. 50/2005 trebuie interpretat in sensul mentionat de textul alineatul 11 al art. 10 din Legea nr. 24/2000, respectiv ca nu sunt supuse cerintei publicarii in Monitorul Oficial numai ordinele cu caracter normativ care au ca obiect reglementari din sectorul de aparare, ordine publica si siguranta nationala si care au caracter clasificat.
Instanta subliniaza ca insusi textul art. 35 alin. (3) din Anexa nr. 1 la Hotararea de Guvern nr. 50/2005 permite nepublicarea ordinelor cu caracter normativ in Monitorul Oficial numai "daca legea nu dispune altfel".
De aceea, instanta considera ca - in conditiile in care nu s-a dovedit caracterul clasificat al Ordinelor Ministerului Administratiei si Internelor nr. 400/2004, nr. 600/2005, nr. 750/2005 si nr. 447/2003 - nu se poate retine ca art. 35 alin. (3) din Anexa nr. 1 la Hotararea de Guvern nr. 50/2005 autorizeaza intrarea lor in vigoare fara a fi publicate in Monitorul Oficial, Partea I.
O alta interpretare data art. 35 alin. (3) din Anexa nr. 1 la Hotararea de Guvern nr. 50/2005 ar contraveni dispozitiilor alineatului 11 al art. 10 din Legea nr. 24/2000, care excepteaza de la regula publicarii in Monitorul Oficial, Partea I numai actele normative care au caracter clasificat.
In consecinta, instanta retine ca, in vederea intrarii in vigoare a Ordinelor Ministerului Administratiei si Internelor nr. 400/2004, nr. 600/2005, nr. 750/2005 si nr. 447/2003, se impunea publicarea acestora in Monitorul Oficial, Partea I.
Absenta publicarii acestor ordine in Monitorul Oficial conduce la consecinta lipsirii lor de efecte juridice pana in momentul publicarii in Monitorul Oficial.
In raport cu aceasta concluzie, instanta a apreciat ca este nelegala procedura de sanctionare a reclamantului, intemeiata pe un act normativ care nu putea produce efecte juridice, o atare procedura aducand atingere dispozitiilor art. 15 alin. (2) din Constitutia Romaniei, potrivit carora "legea dispune numai pentru viitor, cu exceptia legii penale sau contraventionale mai favorabile".
In consecinta, intrucat legea - inclusiv orice act normativ inferior acesteia - dispune numai pentru viitor, nu se poate retine ca Ordinele Ministerului Administratiei si Internelor nr. 400/2004, nr. 600/2005, nr. 750/2005 si nr. 447/2003 sunt aplicabile unor situatii juridice nascute anterior intrarii lor in vigoare.
Din acest punct de vedere, instanta constata caracterul nelegal al intregii proceduri de sanctionare a reclamantului, respectiv caracterul nelegal al tuturor actelor emise in aceasta procedura temeiul Ordinelor Ministerului Administratiei si Internelor nr. 400/2004, nr. 600/2005, nr. 750/2005 si nr. 447/2003.
Pentru aceste considerente, intreaga procedura de sanctionare a reclamantului este viciata, iar actele administrative emise in aceasta procedura sunt nule de drept, motiv pentru care actiunea a fost admisa.