Principiul neretroactivitatii. Acte normative ale autoritatilor administratiei publice locale.
-art. 15 alin. 2 din Constitutia Romaniei
-art. art. 49 alin. 1 din Legea nr. 215/2001
Principiul neretroactivitatii se aplica si actelor normative ale autoritatilor administratiei publice locale
Decizia nr. 1887 din 12 noiembrie 2010 pronuntata de Curtea de Apel Ploiesti- Sectia Comerciala si de contencios administrativ si fiscal
Reclamantul NG a solicitat, in contradictoriu cu parata Primaria Comunei M, anularea Dispozitiei Primarului comunei M nr. 51 din 29 august 2008, obligarea paratei la repunerea sa in functie si la plata salariului cuvenit pentru perioada 1 august 2008 si pana la reintegrarea sa efectiva.
Prin Sentinta civila nr. 943 din 23 octombrie 2009 pronuntata in dosarul nr. 3848/114/2008 Tribunalul Buzau a admis cererea reclamantului si a dispus anularea Dispozitiei nr. 51 din 29 august 2008, emisa de Primarul comunei M, repunerea partilor in situatia anterioara desfacerii contractului de munca, in sensul reintegrarii petentului pe postul avut anterior desfacerii contractului de munca, obligarea paratei la plata drepturilor salariale indexate, majorate si actualizate la care ar fi avut dreptul si la celelalte drepturi de care ar fi beneficiat acesta, pana la reintegrarea sa efectiva.
Parata Primaria comunei M a declarat recurs, inregistrat la Curtea de Apel Ploiesti la nr. 3848/114/2008 din data de 27 noiembrie 2009, in cadrul caruia, prin cererea inregistrata la data de 28 aprilie 2010, reclamantul N G a invocat exceptia de nelegalitate a Hotararii Consiliului Local al comunei M nr. 41 din 29 august 2008.
In motivarea exceptiei de nelegalitate, reclamantul N G a aratat ca prin HCL nr. 41 din 29 august 2008, prin care se revoca HCL nr. 27 din 31 iulie 2008, Consiliul Local M a aprobat o organigrama cu un numar de doar 3 posturi, fata de 5 cum se aprobase initial prin hotararea anterioara, revocata ca urmare a interventiei Institutiei Prefectului Judetului Buzau pentru nelegalitatea acesteia, intrucat aparatul de specialitate nu era al consiliului local, ci in subordinea primarului si pentru ca existau posturi libere in organigrama, iar primarul elibera din functie prin dispozitie un numar de salariati tocmai pe motivul ca se desfiinteaza posturile.
S-a apreciat ca hotararea este nelegala si pentru ca prin aceasta se renunta si la celelalte doua posturi vacante din organigrama, pentru ca ambele hotarari cu privire la modificarea organigramei incalca principiul neretroactivitatii actelor normative, aprobandu-se retroactiv modificarile. Astfel, prin HCL nr. 27/2008 organigrama se modifica incepand cu data de 1 iulie 2008, iar prin HCL nr. 41/2008 organigrama se modifica incepand cu 1 august 2008.
Prin Incheierea din 28 aprilie 2010, in temeiul dispozitiilor art. 4 din Legea contenciosului administrativ nr. 544/2004, curtea a suspendat judecata recursului declarat de parata Primaria comunei M si a sesizat Tribunalul Buzau - Sectia Comerciala si de Contencios Administrativ pentru solutionarea exceptia de nelegalitate a Hotararii Consiliului Local al Comunei M nr. 41 din 29 august 2008.
Prin sentinta nr. 1260 din 17 septembrie 2010, Tribunalul Buzau - Sectia comerciala si de contencios administrativ a admis exceptia lipsei calitatii procesuale pasive a Primariei Comunei M, a respins exceptia de nelegalitate a HCL nr. 41 din 29 august 2008 si a obligat reclamantul sa plateasca Consiliului Local al Comunei M suma de 1800 lei, cu titlu de cheltuieli de judecata.
Pe fondul exceptiei de nelegalitate, instanta de fond a retinut ca Hotararea nr. 41 din 29 august 2008 a fost adoptata de Consiliul Local al comunei M,prin aceasta hotarare se aproba modificarea organigramei, numarului de personal si statului de functii al aparatului propriu al primarului comunei M, conform anexelor nr. 1, nr. 2 si nr. 3, care fac parte integranta din aceasta hotarare, incepand cu data de 1 august 2008/
Potrivit dispozitiilor art.4 alin.(1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/ 2004, instanta de fond a apreciat ca legalitatea unui act administrativ unilateral poate fi cercetata pe cale de exceptie numai in situatia in care de acest act administrativ depinde solutionarea litigiului pe fond. Asadar, legea prevede ca o conditie prealabila, obligatorie, ca actul ce formeaza obiectul cauzei pe fond sa fie emis in aplicarea actului administrativ a carui nelegalitate este invocata pe cale de exceptie.
In cauza, in raport de obiectul litigiului, prima instanta a constatat ca cerinta prevazuta de art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, ca solutionarea fondului sa depinda de actul atacat pe exceptie, respectiv HCL nr. 41 din 29 august 2008, adoptata de Consiliul Local al comunei M, este indeplinita.
Astfel, asa cum rezulta din preambulul HCL nr. 41 din 29 august 2008, la adoptarea acestei hotarari Consiliul Local al comunei M a avut in vedere expunerea de motive a primarului comunei M si raportul secretarului acestei comune, prin care se propune modificarea organigramei, numarului de personal si statului de functii al aparatului propriu al primarului comunei M pe anul 2008 cu urmatoarele posturi: 1 post secretar cu studii superioare si master - functionar public de conducere; 1 post consilier de specialitate cu studii superioare, treapta II - functionar public; 1 post referent cu studii medii de specialitate, treapta II - functionar public; 1 post referent cu studii medii de specialitate asistenta sociala, treapta II - personal contractual si 1 post referent debutant cu studii medii de specialitate in masuratori topografice - personal contractual, dar si desfiintarea, prin disponibilizarea personalului care ocupa locurile de munca respective, a posturilor de referent III, treapta III; casier si guard, care nu se justifica din punct de vedere economic, din lipsa fondurilor necesare platii salariilor si a lipsei de activitate.
S-a apreciat ca aceste masuri au fost adoptate de Consiliul Local al comunei Mu in temeiul principiului autonomiei locale si al dispozitiilor art. 36 alin. (3) lit. b) din Legea administratiei publice locale nr. 215 din 23 aprilie 2001 potrivit carora, in exercitarea atributiilor privind organizarea si functionarea aparatului de specialitate al primarului, ale institutiilor si serviciilor publice de interes local si ale societatilor comerciale si regiilor autonome de interes local,"...consiliul local: b) aproba, in conditiile legii, la propunerea primarului, infiintarea, organizarea si statul de functii ale aparatului de specialitate al primarului, ale institutiilor si serviciilor publice de interes local, precum si reorganizarea si statul de functii ale regiilor autonome de interes local...".
S-a mai retinut ca potrivit dispozitiilor art. 45 alin. (1) din Legea administratiei publice locale nr. 215/2001, "In exercitarea atributiilor ce ii revin consiliul local adopta hotarari...", iar potrivit art. 49 alin. (1) din acelasi act normativ, "Hotararile cu caracter normativ devin obligatorii si produc efecte de la data aducerii lor la cunostinta publica, iar cele individuale de la data comunicarii". Numai din aceste momente, potrivit regulii de drept nemo censetur ignorare legem, un subiect de drept are obligatia de a avea o anumita conduita.
Prima instanta a mai retinut ca, in principiu, actele administrative produc efecte pentru viitor, sunt active si nu retroactive. In egala masura, s-a retinut si faptul ca exista insa si exceptii, cum ar fi: actele administrative care prevad o data ulterioara de la care intra in vigoare sau de la care produc efecte juridice si actele administrative cu caracter retroactiv, respectiv actele care constata existenta sau intinderea unor drepturi si obligatii care au luat nastere anterior (actele declarative sau recognitive) sau inexistenta lor.
S-a apreciat ca Hotararea Consiliului Local al comunei M nr. 41 din 29 august 2008 face parte din cea de-a doua categorie de acte, cu caracter retroactiv, aproband modificarea organigramei, numarului de personal si statului de functii al aparatului propriu al primarului comunei M, incepand cu data de 1 august 2008 si abrogand expres Hotararea Consiliului Local nr.27 din 31 iulie 2008.
Avand in vedere cererea paratului de obligare a reclamantului la plata cheltuielilor de judecata, dar si dispozitiile art. 274 alin. (1) din Codul de procedura civila, tribunalul a obligat reclamantul sa plateasca paratului suma de 1 800,00 lei, cu titlu de cheltuieli de judecata.
Impotriva sentintei nr. 1260 din 17 septembrie 2010 pronuntata de Tribunalul Buzau - Sectia comerciala si de contencios administrativ a declarat recurs reclamantul N G.
In motivarea recursului, recurentul a aratat ca hotararea atacata nu este motivata, iar motivele invocate sunt straine de natura pricinii.
Prin HCL nr. 41/29.08.2008 se revoca HCL nr. 27/2008, Consiliul Local aproba o organigrama cu doar trei posturi din cele cinci aprobate initial. Urmare acestei decizii, trei salariati - personal contractual - au fost disponibilizati, fara a li se oferi posibilitatea de a ocupa aceste posturi vacante, potrivit art. 64 din Legea nr. 53/2003, in locul posturilor ocupate de acestia care au fost desfiintate prin HCL nr. 27/2008.
In noua organigrama postul de secretar al comunei nu mai apare ca fiind vacant, cu toate ca pentru acel post nu fusese intreprinsa nicio procedura de ocupare. Prin HCL nr. 41/2008 se modifica organigrama, statul de functii si numarul de personal al aparatului de specialitate al Primariei comunei M, insa se incalca principiul neretroactivitatii actelor normative, aprobandu-se retroactiv aceasta modificare.
Instanta de fond a apreciat in mod surprinzator ca doar in principiu actele administrative produc efecte pentru viitor, existand si acte, cum este cel de fata, care au caracter retroactiv. Este gresita aprecierea ca se constata intinderea unor drepturi si obligatii care au luat nastere anterior atunci cand se stabileste componenta organigramei unei institutii O astfel de hotarare nu are caracter individual, astfel cum retine instanta de fond.
Prin dispozitiile nr. 51, 52 si 53 / 29.08.2008 s-a dispus incetarea contractelor de munca a trei salariati din cadrul aparatului de specialitate al primarului comunei M si respectiv revocarea dispozitiilor nr. 40, 41 si 42 / 01.08.2008, revocarea acestor dispozitii fiind solicitata prin recurs gratios de catre Institutia Prefectului ca urmare a efectuarii controlului de legalitate, intrucat erau incalcate dispozitiile Legii nr. 53/203 - Codul Muncii.
Recurentul a mai aratat ca hotararea este lipsita de temei legal, fiind data cu incalcarea si aplicarea gresita a legii. Printr-o interpretare eronata a dispozitiilor legale incidente in cauza, instanta de fond, prin validarea unei astfel de hotarari, creeaza circumstantele ca o hotarare de asemenea natura sa fie emisa cu caracter retroactiv, creand astfel prejudicii persoanelor vizate prin aplicarea ei.
Hotararea este nelegala si pentru ca a fost emisa cu incalcarea dispozitiilor legale cu privire la emiterea de hotarari, lipsind, pe langa proiectul de hotarare, avizul comisiei de specialitate al Consiliului Local, dar si raportul compartimentului de specialitate, astfel ca hotararea a fost promovata fara elementele care permiteau luarea in discutie in conformitate cu legea. Indiferent de modul in care a fost emisa aceasta hotarare, acesteia i s-a dat putere retroactiva, in conditiile in care niciun act normativ in materie civila nu are aceasta putere, incalcandu-se astfel toate principiile de emitere a unui act cu caracter normativ.
Curtea a constatat ca recursul este fondat, pentru urmatoarele considerente:
Prin Hotararea nr. 41 din 29 august 2008, Consiliul Local al comunei M a aprobat modificarea organigramei, numarului de personal si statului de functii al aparatului propriu al primarului comunei M, incepand cu data de 1 august 2008, a abrogat Hotararea Consiliul Local al comunei M nr. 27 din 31 iulie 2008
Potrivit dispozitiilor art.4 alin.1 din Legea nr. 554/ 2004 privind contenciosul administrativ, "Legalitatea unui act administrativ cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetata oricand in cadrul unui proces, pe cale de exceptie, din oficiu sau la cererea partii interesate.".
Desi in art. 4 alin.1 din Legea nr. 554/2004, sunt prevazute actele administrative cu caracter individual, in cuprinsul alin. (2) al art. 4 este folosita sintagma "act administrativ unilateral" fara a se mai face distinctie intre cel normativ si cel individual, iar in virtutea principiului de drept potrivit caruia legea se interpreteaza in sensul de a produce efecte, iar nu in sensul inlaturarii efectelor sale, Inalta Curte a apreciat constant in jurisprudenta sa ca si actele administrative cu caracter normativ pot fi supuse controlului de legalitate in procedura exceptiei de nelegalitate prevazuta de art. 4 din Legea contenciosului administrativ.
Cu privire la motivul de nelegalitate invocat privind faptul ca a fost incalcat principiul neretroactivitatii actelor normative, curtea constata ca in mod nelegal a retinut tribunalul ca Hotararea Consiliului Local al comunei M nr. 41 din 29 august 2008 face parte din categoria actelor cu caracter retroactiv.
Actul administrativ este actul unilateral cu caracter individual sau normativ, forma juridica principala a activitatii organelor administratiei publice, si consta intr-o manifestare unilaterala si expresa de vointa de a da nastere, a modifica sau a stinge drepturi si obligatii in realizarea puterii publice.
Hotararea consiliului local a carei nelegalitate se invoca este act administrativ cu caracter normativ, fiind adoptata de Consiliul Local in temeiul dispozitiilor art. 36 alin. 3 lit. b din Legea nr. 215 / 2001 privind administratia publica locala, care prevad ca " _consiliul local:... b) aproba, in conditiile legii, la propunerea primarului, infiintarea, organizarea si statul de functii ale aparatului de specialitate al primarului, ale institutiilor si serviciilor publice de interes local, precum si reorganizarea si statul de functii ale regiilor autonome de interes local...".
Potrivit dispozitiilor art. 45 alin.1 din Legea administratiei publice locale nr. 215/2001, "In exercitarea atributiilor ce ii revin consiliul local adopta hotarari...", iar potrivit art. 49 alin. 1 din acelasi act normativ, "Hotararile cu caracter normativ devin obligatorii si produc efecte de la data aducerii lor la cunostinta publica, iar cele individuale de la data comunicarii".
Reflectat la nivel constitutional, prin dispozitiile art. 15 alin. 2 din Constitutia Romaniei, care prevad ca "Legea dispune numai pentru viitor, cu exceptia legii penale sau contraventionale mai favorabile" , principiul neretroactivitatii se aplica si actelor normative ale autoritatilor administratiei publice locale care, potrivit dispozitiior art. 78 din Legea nr. 24/2000 /privind normele de tehnica legislativa pentru elaborarea actelor normative "se adopta ori se emit pentru reglementarea unor activitati de interes local", iar conform art. 79 "Reglementarile cuprinse in hotararile consiliilor locale _nu pot contraveni Constitutiei Romaniei si reglementarilor din actele normative de nivel superior".
De principiu, efectele actului administrativ cu caracter normativ se produc numai pentru viitor si nu pot retroactiva, dispozitiile art. 49 alin. 1 din Legea nr. 215/2001 privind administratia publica locala prevad ca "Hotararile cu caracter normativ devin obligatorii si produc efecte de la data aducerii lor la cunostinta publica"..
Exista si acte administrative care produc efecte retroactiv, datorita caracterului lor (acte administrative declarative, actele jurisdictionale), sau unei dispozitii a legii, insa actul administrative normativ emis de consiliul local in baza dispozitiilor legale mentionate, prin care se adopta organigrama, numarul de personal si statul de functii al aparatului propriu al primarului comunei M, reglementand o activitate de interes local, nu face parte din aceasta categorie.
Cu privire la celelalte aspecte de nelegalitate invocate de recurentul reclamant, privind structura organigramei, desfiintarea anumitor posturi, in vederea motivarii dispozitiilor de desfacere a contractelor de munca ale salariatilor, carora initial nu li s-a dat posibilitatea sa opteze in conformitate cu art. 64 din Codul muncii, curtea a constatat ca aceste aspecte privesc aspecte de oportunitate, ce nu pot fi examinate in cadrul exceptiei de nelegalitate.
Pentru aceste considerente, curtea a admis recursul, a modificat in parte sentinta si a admite exceptia de nelegalitate a Hotararii Consiliului Local M nr. 41/29.08.2008, a inlaturat obligarea reclamantului la plata cheltuielilor de judecata, a mentinut in rest dispozitiile sentintei recurate.