DECIZIE nr. 47/2022

Mona-Maria Pivniceru - președinte

Cristian Deliorga - judecător

Marian Enache - judecător

Daniel Marius Morar - judecător

Gheorghe Stan - judecător

Livia Doina Stanciu - judecător

Elena-Simina Tănăsescu - judecător

Varga Attila - judecător

Patricia Marilena Ionea - magistrat-asistent

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Liviu Drăgănescu.

1. Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 5 alin. (3) lit. b), ale art. 65 lit. m) și ale art. 66 lit. a) în ceea ce privește trimiterea la art. 65 lit. m) din Legea nr. 55/2020 privind unele măsuri pentru prevenirea și combaterea efectelor pandemiei de COVID-19. Excepția a fost ridicată de Ioana Lavinia Halibei în Dosarul nr. 375/197/2021 al Judecătoriei Brașov și constituie obiectul Dosarului Curții Constituționale nr. 1.577D/2021.

2. La apelul nominal lipsesc părțile. Procedura de înștiințare este legal îndeplinită.

3. Cauza fiind în stare de judecată, președintele acordă cuvântul reprezentantului Ministerului Public, care, invocând jurisprudența în materie a Curții Constituționale, pune concluzii de respingere a excepției ca neîntemeiată.

CURTEA,

având în vedere actele și lucrările dosarului, constată următoarele:

4. Prin Încheierea din 21 aprilie 2021, pronunțată în Dosarul nr. 375/197/2021, Judecătoria Brașov a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 5 alin. (3) lit. b), ale art. 65 lit. m) și ale art. 66 lit. a) în ceea ce privește trimiterea la art. 65 lit. m) din Legea nr. 55/2020 privind unele măsuri pentru prevenirea și combaterea efectelor pandemiei de COVID-19. Excepția a fost ridicată de Ioana Lavinia Halibei într-o cauză având ca obiect plângerea formulată împotriva procesului-verbal de contravenție prin care a fost amendată pentru faptul că nu a avut asupra sa declarația pe propria-răspundere sau adeverință de la angajator, conform legislației în vigoare.

5. În motivarea excepției de neconstituționalitate, autoarea acesteia susține, în esență, că Legea nr. 55/2020 a fost adoptată cu încălcarea principiului bicameralismului, întrucât există o configurație total diferită a mecanismului prin care se restrângea exercițiul drepturilor și libertăților între forma adoptată de Senat față de forma adoptată de Camera Deputaților, în calitate de Cameră decizională.

6. De asemenea, susține că sunt încălcate prevederile constituționale ale art. 1 alin. (3) și (5), raportat la art. 141, deoarece la adoptarea Legii nr. 55/2020 nu a fost solicitat avizul Consiliului Economic și Social.

7. Autoarea excepției formulează în continuare critici intrinseci, ce vizează dispozițiile Legii nr. 55/2020, arătând, în esență, că aceste dispoziții echivalează cu o lege de abilitare a Guvernului de a legifera în domeniul drepturilor și libertăților fundamentale, ceea ce încalcă dispozițiile art. 108 din Constituție, prin care hotărârile Guvernului se emit numai pentru organizarea executării legilor, și nu pentru a completa legislația primară. Consideră că Parlamentul avea obligația de a defini în mod clar garanțiile față de respectarea drepturilor omului, lucru pe care nu l-a făcut, lăsând acest lucru în sarcina Guvernului. Arată că Legea nr. 55/2020 enumeră în mod generic măsurile care pot fi dispuse prin hotărâre a Guvernului, fără a conține norme care să permită analiza respectării celor 4 principii obligatorii care trebuie respectate de legea prin care se restrânge exercițiul unor drepturi sau al unor libertăți fundamentale. Mai mult, Legea nr. 55/2020 deleagă Ministerului Afacerilor Interne competența de a efectua această analiză și de a propune declararea, prelungirea, încetarea stării de alertă, iar Guvernului instituirea, prelungirea, încetarea acestei stări și totodată măsurile de restrângere a drepturilor și a libertăților fundamentale. Aceste aspecte contravin prevederilor art. 61 alin. (1) din Constituție, precum și principiului separației puterilor în stat.

8. Mai mult, hotărârile Guvernului nu pot fi supuse controlului constituțional în temeiul art. 146 lit. d) din Constituție, ci ar trebui parcursă o procedură de durată în fața instanței de contencios administrativ, ceea ce înseamnă lipsa unui recurs efectiv cu privire la măsurile ce se aplică pe termene limitate.

9. Măsurile prevăzute de art. 5 din Legea nr. 55/2020 nu cuprind și o listă a drepturilor și a libertăților ce vor comporta o restrângere, având un caracter atât de general, încât autoritățile pot să își extindă competența de „legiferare“ fără vreo limită, cu încălcarea flagrantă a art. 53 din Constituție. De asemenea, nu au structura trihotomică a normei juridice, constituită din ipoteză, dispoziție și sancțiune. O serie de articole ale Legii nr. 55/2020 prevăd doar formulări precum „se poate suspenda“, „poate fi permisă“, lipsind elementul dispozitiv care este înlocuit cu un element permisiv în funcție de deciziile unor autorități ce fac parte din aparatul executiv. Acestea nu se încadrează însă în categoria dispozițiilor permisive, ci reprezintă veritabile delegări de autoritate în domeniul legiferării către autorități din sfera executivă. De asemenea, în privința art. 5 din Legea nr. 55/2020 lipsesc atât ipoteza, cât și dispoziția normei, acestea nefiind clare și previzibile. Este adevărat că, în conformitate cu jurisprudența Curții Constituționale, norma de lege trebuie să păstreze un caracter general, neputându-se referi la toate situațiile specifice, dar în cazurile în care sunt afectate drepturi și libertăți, o normă cu un caracter prea general nu face decât să delege autorităților executive puterea de restrângere a acestora prin acte administrative care sunt îndepărtate de la controlul de constituționalitate, care ar fi vizat proporționalitatea acestor măsuri.

10. Încălcarea art. 1 alin. (5) din Constituție devine și mai gravă în condițiile în care se impun sancțiuni de natură contravențională potrivit art. 65 și 66 din Legea nr. 55/2020, dar acestea sunt norme care instituie sancțiuni pentru ceva nespecific.

11. Judecătoria Brașov apreciază că excepția de neconstituționalitate nu este întemeiată, dispozițiile de lege criticate fiind clare, accesibile și previzibile.

12. În conformitate cu dispozițiile art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului, precum și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere cu privire la excepția de neconstituționalitate.

13. Președinții celor două Camere ale Parlamentului, Guvernul și Avocatul Poporului nu au comunicat punctele de vedere solicitate.

CURTEA,

examinând încheierea de sesizare, punctul de vedere al Guvernului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile procurorului, dispozițiile de lege criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, reține următoarele:

14. Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze excepția de neconstituționalitate.

15. Obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie, potrivit încheierii de sesizare, dispozițiile art. 5 alin. (3) lit. b), ale art. 65 lit. m) și ale art. 66 lit. a) în ceea ce privește trimiterea la art. 65 lit. m) din Legea nr. 55/2020 privind unele măsuri pentru prevenirea și combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 396 din 15 mai 2020. Analizând motivarea excepției de neconstituționalitate, Curtea constată că autoarea excepției formulează și critici extrinseci și intrinseci ce privesc Legea nr. 55/2020 în ansamblul său. Prin încheierea de sesizare, Judecătoria Brașov a respins ca inadmisibilă excepția de neconstituționalitate a Legii nr. 55/2020, în ansamblul său, apreciind că nu are legătură cu soluționarea cauzei. Întrucât instanța de contencios constituțional nu își poate exercita competența sa de control constituțional decât in limine litis, iar autoarea excepției nu a atacat cu recurs încheierea de sesizare, în temeiul art. 29 alin. (5) din Legea nr. 47/1992, Curtea urmează să rețină ca obiect al excepției de neconstituționalitate doar dispozițiile de lege cu care a fost sesizată, în raport cu criticile formulate față de acestea. Textele de lege criticate au următorul conținut: – Art. 5 alin. (3) lit. b):

(3) Măsurile pentru diminuarea impactului tipului de risc sunt: […] b)

restrângerea sau interzicerea circulației persoanelor și vehiculelor în locurile și, după caz, în intervalele orare stabilite;

– Art. 65 lit. m): „Constituie contravenții, în măsura în care nu sunt săvârșite în astfel de condiții încât să fie considerate potrivit legii penale infracțiuni, următoarele fapte săvârșite pe durata stării de alertă: […] circulația persoanelor, pietonală sau cu vehicule, în locurile și, după caz, în intervalele orare în care aceasta a fost interzisă sau restrânsă potrivit art. 5 alin. (3) lit. b);“;

– Art. 66 lit. a):

Contravențiile prevăzute la art. 65 se sancționează după cum urmează:

a) cu amendă de la 500 lei la 2.500 lei contravențiile prevăzute la art. 65 lit. c), d), e), g), h), k), m), n) și ș).

16. Autoarea excepției de neconstituționalitate apreciază că dispozițiile de lege criticate sunt contrare prevederilor constituționale ale art. 1 alin. (3), (4) și (5) privind statul român, separația puterilor în stat și obligația respectării Constituției, a supremației sale și a legilor, ale art. 53 referitor la restrângerea exercițiului unor drepturi sau al unor libertăți, ale art. 61 alin. (1) referitor la rolul Parlamentului și ale art. 108 privind actele Guvernului.

17. Examinând excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 5 alin. (3) lit. b), ale art. 65 lit. m) și ale art. 66 lit. a) în ceea ce privește trimiterea la art. 65 lit. m) din Legea nr. 55/2020, Curtea constată că autoarea excepției invocă lipsa de claritate și previzibilitate a normelor, respectiv faptul că textelor de lege le lipsesc cele trei elemente esențiale ale normei juridice: ipoteza, dispoziția și sancțiunea.

18. Față de aceste critici, Curtea reține că, așa cum se afirmă în primul articol al Legii nr. 55/2020, obiectul de reglementare al actului normativ îl constituie „instituirea, pe durata stării de alertă declarate în condițiile legii, în vederea prevenirii și combaterii efectelor pandemiei de COVID-19, a unor măsuri temporare și, după caz, graduale, în scopul protejării drepturilor la viață, la integritate fizică și la ocrotirea sănătății, inclusiv prin restrângerea exercițiului altor drepturi și libertăți fundamentale“. Astfel, legea consacră un ansamblu de măsuri care, în contextul pandemiei de COVID-19, sunt considerate apte să contribuie la prevenirea și combaterea efectelor acesteia, măsuri al căror conținut este reglementat la nivelul legii, dar a căror aplicare concretă este stabilită prin hotărâri ale Guvernului, în funcție de existența și incidența anumitor factori de risc. În acest sens, dispozițiile art. 3 alin. (4) și ale art. 4 alin. (1) și (2) din Legea nr. 55/2020 dispun că starea de alertă se instituie și se prelungește, după caz, de Guvern prin hotărâre, la propunerea ministrului afacerilor interne, avându-se în vedere: amploarea situației de urgență, respectiv manifestarea generalizată a tipului de risc la nivel local, județean sau național, intensitatea situației de urgență, respectiv viteza de evoluție, înregistrată sau prognozată, a fenomenelor distructive și gradul de perturbare a stării de normalitate, insuficiența și/sau inadecvarea capabilităților de răspuns, densitatea demografică în zona afectată de tipul de risc, existența și gradul de dezvoltare a infrastructurii adecvate gestionării tipului de risc. Dispozițiile art. 6 din același act normativ prevăd că „Hotărârile prin care se declară ori se prelungește starea de alertă, precum și cele prin care se stabilește aplicarea unor măsuri pe durata stării de alertă cuprind:

a) baza legală; b) perioada stării de alertă; c) măsuri pentru creșterea capacității de răspuns, asigurarea rezilienței comunităților și diminuarea impactului tipului de risc necesar a fi aplicate, condițiile concrete de aplicare și destinatarii acestor măsuri; d) instituțiile și autoritățile publice care pun în aplicare sau urmăresc respectarea aplicării măsurilor, după caz.“

19. Urmând capitolului I „Dispoziții generale“ care conține prevederi referitoare la instituirea și prelungirea stării de alertă pe durata pandemiei de COVID-19, dispozițiile capitolului II „Măsuri sectoriale“ din Legea nr. 55/2020 reglementează, în mod distinct, pe domenii, tipul de măsuri ce pot fi dispuse în vederea atingerii obiectivului propus de legiuitor. În cadrul art. 5 sunt prevăzute o serie de măsuri de creștere a capacității de răspuns, pentru asigurarea rezilienței comunităților și pentru diminuarea impactului tipului de risc. Între măsurile pentru diminuarea impactului tipului de risc este menționată și „restrângerea sau interzicerea circulației persoanelor și vehiculelor în locurile și, după caz, în intervalele orare stabilite.“

20. Curtea observă că dispozițiile art. 65 din Legea nr. 55/2020, care stabilesc ce fapte prevăzute în acest act normativ constituie contravenții, trimit, în mod exclusiv, la prevederile art. 5, mai sus menționate. Prin urmare, dispozițiile art. 5 din Legea nr. 55/2020 constituie, în realitate, un tablou exhaustiv al tipurilor de măsuri ce pot fi dispuse în temeiul acestui act normativ în vederea prevenirii și combaterii efectelor pandemiei de COVID-19, măsuri care atrag obligații a căror încălcare constituie contravenții.

21. Curtea amintește că, potrivit dispozițiilor art. 6 din Legea nr. 55/2020, hotărârile Guvernului prin care se instituie sau se prelungește starea de alertă trebuie să precizeze, în mod clar, care sunt măsurile pentru diminuarea impactului tipului de risc, astfel că îi revine executivului sarcina să selecteze, în funcție de datele concrete ale evoluției pandemiei la un anumit moment, acele măsuri prevăzute la nivelul legii care sunt cele mai adecvate atingerii obiectivului stabilit de legiuitor, cu o restrângere proporțională a exercițiului unor drepturi sau al unor libertăți ale persoanei.

22. Curtea apreciază că prerogativa Guvernului de a emite hotărâri ce vizează implementarea măsurilor reglementate la nivelul legii de restrângere a exercițiului unor drepturi sau al unor libertăți pentru a răspunde în mod adecvat evoluției pandemiei de COVID-19 se circumscriu prevederilor art. 108 alin. (2) din Constituție, potrivit cărora „hotărârile se emit pentru organizarea executării legilor“. De asemenea, de vreme ce aceste măsuri sunt consacrate la nivelul legii adoptate de Parlament, nu se poate reține încălcarea prerogativelor constituționale ale acestei autorități și nici încălcarea principiului separației puterilor în stat.

23. Cât privește dispozițiile art. 5 alin. (3) lit. b) din Legea nr. 55/2020, Curtea constată că acestea se referă la măsuri ce vizează restrângerea sau interzicerea circulației persoanelor și vehiculelor în locurile și, după caz, în intervalele orare stabilite. Conținutul normei legale este clar și nu creează niciun echivoc cu privire la posibilitatea impunerii unor măsuri ce vizează restrângerea exercițiului dreptului la liberă circulație.

24. Curtea apreciază că astfel de măsuri se circumscriu cadrului prevederilor constituționale ale art. 53, care permit restrângerea temporară a exercițiului unor drepturi sau libertăți pentru apărarea sănătății publice. În acest sens, amintește că, potrivit art. 1 din Legea nr. 55/2020, măsurile reglementate de acest act normativ vizează prevenirea și combaterea efectelor pandemiei de COVID-19.

25. În sfârșit, analizând dispozițiile art. 65 lit. m) și ale art. 66 lit. a) în ceea ce privește trimiterea la art. 65 lit. m) din Legea nr. 55/2020, Curtea constată că din conținutul acestor reglementări reiese fără echivoc faptul că reprezintă contravenție, în măsura în care nu este săvârșită în astfel de condiții încât să fie considerată potrivit legii penale infracțiune, „circulația persoanelor, pietonală sau cu vehicule, în locurile și, după caz, în intervalele orare în care aceasta a fost interzisă sau restrânsă potrivit art. 5 alin. (3) lit. b) “, iar o astfel de contravenție se sancționează cu amendă. Prin urmare, critica de neconstituționalitate care vizează lipsa de claritate și previzibilitate a acestor texte de lege este neîntemeiată.

26. Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 146 lit. d) și al art. 147 alin. (4) din Constituție, precum și al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) și al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi,

Respinge, ca neîntemeiată, excepția de neconstituționalitate ridicată de Ioana Lavinia Halibei în Dosarul nr. 375/197/2021 al Judecătoriei Brașov și constată că dispozițiile art. 5 alin. (3) lit. b), ale art. 65 lit. m) și ale art. 66 lit. a) în ceea ce privește trimiterea la art. 65 lit. m) din Legea nr. 55/2020 privind unele măsuri pentru prevenirea și combaterea efectelor pandemiei de COVID-19 sunt constituționale în raport cu criticile formulate.

Definitivă și general obligatorie.

Decizia se comunică Judecătoriei Brașov și se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Pronunțată în ședința din data de 15 februarie 2022.