DECIZIE nr. 759/2025

Elena-Simina Tănăsescu - președinte

Asztalos Csaba-Ferenc - judecător

Mihai Busuioc - judecător

Mihaela Ciochină - judecător

Dacian-Cosmin Dragoș - judecător

Dimitrie-Bogdan Licu - judecător

Gheorghe Stan - judecător

Cristian-Nicolae Sima - magistrat-asistent

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Ioana Codruța Dărângă.

1. Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 34 alin. (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 114/2018 privind instituirea unor măsuri în domeniul investițiilor publice și a unor măsuri fiscal-bugetare, modificarea și completarea unor acte normative și prorogarea unor termene, excepție ridicată de Sindicatul „Acord“ din Târgu Mureș, în numele și pentru membrii săi Nicoleta Florea și alții, în Dosarul nr. 553/102/2019/a1 al Tribunalului Mureș - Secția civilă și care formează obiectul Dosarului Curții Constituționale nr. 1.791D/2021.

2. La apelul nominal se constată lipsa părților. Procedura de înștiințare este legal îndeplinită.

3. Cauza fiind în stare de judecată, președintele Curții acordă cuvântul reprezentantului Ministerului Public, care pune concluzii de respingere, ca neîntemeiată, a excepției de neconstituționalitate având în vedere jurisprudența Curții Constituționale. Sunt invocate, în acest sens, Decizia nr. 809 din 7 decembrie 2021 și Decizia nr. 573 din 22 noiembrie 2022.

CURTEA,

având în vedere actele și lucrările dosarului, constată următoarele:

4. Prin Încheierea din 18 martie 2021, pronunțată în Dosarul nr. 553/102/2019/a1, Tribunalul Mureș - Secția civilă a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 34 alin. (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 114/2018 privind instituirea unor măsuri în domeniul investițiilor publice și a unor măsuri fiscal-bugetare, modificarea și completarea unor acte normative și prorogarea unor termene.

5. Excepția de neconstituționalitate a fost ridicată de Sindicatul „Acord“ din Târgu Mureș, în numele și pentru membrii săi Nicoleta Florea și alții, într-o cauză având ca obiect soluționarea cererii de acordare a unor despăgubiri constând în diferențe salariale.

6. În motivarea excepției de neconstituționalitate, autorul acesteia formulează critici de neconstituționalitate extrinsecă și intrinsecă.

7. În ceea ce privește pretinsa neconstituționalitate extrinsecă a Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 114/2018, se susține că aceasta nu îndeplinește cerințele prevăzute de art. 115 alin. (4) din Constituție referitoare la existența unei situații extraordinare, a cărei reglementare nu a putut fi amânată. În opinia autorului excepției, în cuprinsul actului normativ criticat nu este descrisă o situație extraordinară și nu se arată care sunt motivele care au impus adoptarea soluțiilor legislative preconizate pe calea ordonanței de urgență. În acest sens, face trimitere la jurisprudența Curții Constituționale care a stabilit înțelesul noțiunilor „situație extraordinară“ și „urgență“.

8. Referitor la neconstituționalitatea intrinsecă a dispozițiilor legale criticate, autorul excepției susține că acestea contravin prevederilor art. 1 alin. (5) din Constituție care consacră principiul legalității, în componenta referitoare la calitatea legii. Astfel, susține că norma juridică criticată nu indică perioada de aplicare a măsurii pe care o reglementează, în contextul în care Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice prevede o creștere etapizată a salariilor, soldelor și indemnizațiilor până în anul 2022. Se arată, de asemenea, că sintagmele „se menține cel mult la nivelul cuantumului acordat pentru luna decembrie 2018“ și „își desfășoară activitatea în aceleași condiții“ sunt lipsite de claritate și de previzibilitate.

9. În același sens se arată că textul criticat nu se corelează cu terminologia, principiile, definițiile și modurile de calcul prevăzute de Legea-cadru nr. 153/2017, întrucât salariul lunar include și sporurile, iar sporurile sunt definite ca procent din salariul de bază. Mai arată că schimbarea modalității de calcul al sporurilor afectează principiul nediscriminării, principiul importanței sociale a muncii și principiul transparenței mecanismului de stabilire a drepturilor salariale.

10. Se susține, totodată, că dispozițiile legale criticate contravin principiului egalității în drepturi, consacrat de art. 16 din Constituție, deoarece creează o diferență de tratament juridic între personalul plătit din fonduri publice, care beneficiază de sporuri stabilite procentual la salariul de bază și personalul al cărui cuantum al sporurilor nu este calculat ca procent la salariul de bază, deși ambele categorii de salariați își desfășoară activitatea în aceleași condiții. Această diferență de tratament juridic are drept consecință diminuarea veniturilor unei părți dintre angajații din sistemul public și, prin urmare, instituirea unei discriminări nejustificate.

11. De asemenea, se arată că, prin nerespectarea principiului egalității în drepturi, se încalcă și art. 20 din Constituție, prin prisma căruia sunt aplicabile mai multe reglementări internaționale. În acest sens se face trimitere la art. 7 lit. a) pct. (i) teza întâi din Pactul internațional cu privire la drepturile economice, sociale și culturale, care prevede că statele părți recunosc dreptul pe care îl are orice persoană de a se bucura de condiții de muncă juste și prielnice, care să asigure îndeosebi un salariu echitabil și o remunerație egală pentru o muncă de valoare egală, fără nicio distincție.

12. Se mai susține că măsura de plafonare a cuantumului sporurilor pentru condiții de muncă afectează dreptul de proprietate asupra unei părți din salariu, fără ca această măsură să fie justificată de vreunul dintre scopurile legitime prevăzute de art. 53 din Constituție. Totodată, această din urmă normă constituțională este încălcată și prin lipsa prevederii unei limite de aplicare în timp a dispoziției de restrângere a drepturilor.

13. Tribunalul Mureș - Secția civilă apreciază ca fiind neîntemeiate criticile formulate de autorul excepției prin raportare la art. 16 din Constituție, arătând că plafonarea reglementată de textul criticat se aplică în mod uniform tuturor angajaților din categoria profesională din care fac parte membrii de sindicat pentru care s-a formulat acțiunea. De asemenea, consideră că nici criticile raportate la art. 41 și 53 din Constituție nu sunt întemeiate. Menționează că, potrivit jurisprudenței Curții Europene a Drepturilor, doar în privința perioadei în care munca a fost prestată, iar normele legale recunoșteau un anumit cuantum al salariului, dreptul la un salariu într-un anumit cuantum este considerat „bun“. Pe de altă parte, este la latitudinea statului să determine ce sume vor fi plătite angajaților săi din bugetul de stat. Faptul că membrilor de sindicat nu le-a fost acordată o creștere și a cuantumului sporurilor nu înseamnă că acestora le-a fost încălcat dreptul de proprietate privată sau că le-a fost restrâns exercițiul unor drepturi.

14. Potrivit dispozițiilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului, precum și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate ridicate.

15. Președinții celor două Camere ale Parlamentului, Guvernul și Avocatul Poporului nu au transmis punctele lor de vedere asupra excepției de neconstituționalitate ridicate.

CURTEA,

examinând încheierea de sesizare, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile procurorului, dispozițiile legale criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, reține următoarele:

16. Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze excepția de neconstituționalitate.

17. Obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie dispozițiile art. 34 alin. (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 114/2018 privind instituirea unor măsuri în domeniul investițiilor publice și a unor măsuri fiscal-bugetare, modificarea și completarea unor acte normative și prorogarea unor termene, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1116 din 29 decembrie 2018.

18. Curtea observă că dispozițiile art. 34 alin. (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 114/2018 au fost modificate prin art. I pct. 12 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 1/2020 privind unele măsuri fiscal-bugetare și pentru modificarea și completarea unor acte normative, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 11 din 9 ianuarie 2020, fiind păstrată, de principiu, soluția legislativă pe care acestea o prevăd. Însă, întrucât în cauza în care a fost invocată prezenta excepție de neconstituționalitate produc efecte juridice prevederile art. 34 alin. (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 114/2018 în forma anterioară modificării și având în vedere Decizia Curții Constituționale nr. 766 din 15 iunie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 549 din 3 august 2011, potrivit căreia „sunt supuse controlului de constituționalitate și legile sau ordonanțele ori dispozițiile din legi sau din ordonanțe ale căror efecte juridice continuă să se producă și după ieșirea lor din vigoare“, Curtea reține ca obiect al prezentei excepții de neconstituționalitate dispozițiile art. 34 alin. (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 114/2018 privind instituirea unor măsuri în domeniul investițiilor publice și a unor măsuri fiscal-bugetare, modificarea și completarea unor acte normative și prorogarea unor termene, în redactarea anterioară modificării prin art. I pct. 12 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 1/2020 privind unele măsuri fiscal-bugetare și pentru modificarea și completarea unor acte normative, care au următorul cuprins: „Începând cu 1 ianuarie 2019, cuantumul sporurilor, indemnizațiilor, compensațiilor, primelor și al celorlalte elemente ale sistemului de salarizare care fac parte, potrivit legii, din salariul brut lunar, solda lunară de care beneficiază personalul plătit din fonduri publice, se menține cel mult la nivelul cuantumului acordat pentru luna decembrie 2018, în măsura în care personalul ocupă aceeași funcție și își desfășoară activitatea în aceleași condiții.“

19. În opinia autorului excepției de neconstituționalitate, prevederile legale criticate contravin dispozițiilor constituționale cuprinse în art. 16 privind egalitatea în drepturi, art. 41 privind munca și protecția socială a muncii, astfel cum acestea se interpretează în temeiul art. 20 alin. (1) din Constituție și prin prisma art. 7 lit. a) pct. (i) teza întâi din Pactul internațional cu privire la drepturile economice, sociale și culturale, art. 44 cu privire la dreptul de proprietate privată, art. 53 privind restrângerea exercițiului unor drepturi sau al unor libertăți, precum și în art. 115 alin. (4) și (6) privind condițiile adoptării ordonanțelor de urgență ale Guvernului. De asemenea, se face referire și la Declarația Universală a Drepturilor Omului, la Carta Socială Europeană Revizuită și la Carta comunitară cu privire la drepturile fundamentale ale muncitorilor.

20. Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea reține că prevederile art. 34 alin. (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 114/2018, în redactarea criticată de autorul excepției, au mai făcut obiect al controlului de constituționalitate, fiind pronunțate, în acest sens, Decizia nr. 809 din 7 decembrie 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 177 din 22 februarie 2022, și Decizia nr. 573 din 22 noiembrie 2022, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 495 din 7 iunie 2023, prin care instanța de contencios constituțional a respins, ca neîntemeiată, excepția de neconstituționalitate invocată.

21. Astfel, prin Decizia nr. 809 din 7 decembrie 2021, precitată, analizând criticile de neconstituționalitate extrinsecă raportate la art. 115 alin. (4) din Constituție, Curtea a reiterat jurisprudența sa referitoare la condițiile de adoptare a unei ordonanțe de urgență a Guvernului, prin care a statuat că Guvernul poate adopta o ordonanță de urgență în următoarele condiții, întrunite în mod cumulativ: existența unei situații extraordinare; reglementarea acesteia să nu poată fi amânată; urgența să fie motivată în cuprinsul ordonanței. Plecând de la aceste considerente, Curtea a observat că în preambulul Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 114/2018 se menționează că reglementarea criticată a fost adoptată având în vedere obligația Guvernului de a conduce politica fiscal-bugetară într-un mod care să asigure predictibilitatea acesteia pe termen mediu, în scopul menținerii stabilității macroeconomice, instituită prin Legea responsabilității fiscal-bugetare nr. 69/2010, republicată, pe baza căreia să fie fundamentat proiectul bugetului de stat pe anul 2019; necesitatea adoptării, în cel mai scurt timp, a legii bugetului de stat, legii bugetului asigurărilor sociale de stat și perspectiva 2020-2021. Se mai arată că „măsurile propuse stau la baza fundamentării veniturilor și cheltuielilor bugetului general consolidat“, „luând în considerare că pentru păstrarea echilibrelor bugetare sunt necesare unele măsuri menite să mențină volumul cheltuielilor bugetare la un nivel care să permită respectarea condiționalităților asumate de Guvernul României, inclusiv în ceea ce privește nivelul deficitului bugetar“.

22. De asemenea, Curtea a observat că în nota de fundamentare a Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 114/2018 se face referire la „măsurile deja prevăzute în Legea-cadru nr. 153/2017, cu impact asupra bugetului general consolidat în anul 2018, precum și necesitatea respectării țintei de deficit de sub 3% din PIB“, sens în care sunt necesare stabilirea pentru perioada 2019-2021 a unor măsuri fiscal-bugetare, precum și continuarea aplicării unora dintre măsurile care vizează limitarea cheltuielilor aprobate în anii anteriori. Una dintre aceste măsuri constă în „menținerea cel mult la nivelul cuantumului acordat pentru luna decembrie 2018 a cuantumului sporurilor, indemnizațiilor, compensațiilor, primelor și al celorlalte elemente ale sistemului de salarizare care fac parte, potrivit legii, din salariul brut lunar, indemnizația brută de încadrare, solda lunară de care beneficiază personalul plătit din fonduri publice, în măsura în care personalul ocupă aceeași funcție și își desfășoară activitatea în aceleași condiții“.

23. Având în vedere aceste precizări și ținând cont de preambulul Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 114/2018 în care se precizează că „neadoptarea în regim de urgență a măsurilor fiscal-bugetare propuse ar genera un impact suplimentar asupra deficitului bugetului general consolidat, afectând în mod semnificativ sustenabilitatea finanțelor publice“, Curtea a constatat, pe de o parte, caracterul urgent al adoptării măsurilor, acestea fiind necesare la fundamentarea strategiei fiscal-bugetare pe perioada 2019-2021, a bugetului de stat și a bugetului asigurărilor sociale de stat pe anul 2019, urgența fiind, așadar, motivată în cuprinsul ordonanței de urgență criticate, iar, pe de altă parte, că situația care impune adoptarea acestor măsuri constituie o stare de fapt obiectivă, independentă de voința Guvernului, care poate fi încadrată în conceptul constituțional de „situații extraordinare a căror reglementare nu poate fi amânată“, astfel cum acesta a fost definit în jurisprudența sa.

24. Reținând că legiuitorul trebuie să dispună, la punerea în aplicare a politicilor sale, mai ales a celor sociale și economice, de o marjă de apreciere suficientă pentru a se pronunța atât asupra existenței unei probleme de interes public, care necesită adoptarea unui act normativ, cât și asupra alegerii modalităților de aplicare a acestuia, Curtea a reținut că textul criticat nu încalcă dispozițiile art. 115 alin. (4) din Constituție.

25. În consecință, Curtea a constatat că nu poate fi reținută încălcarea dispozițiilor art. 115 alin. (4) din Constituție.

26. În continuare, examinând criticile de neconstituționalitate intrinsecă formulate în raport cu art. 1 alin. (3) și (5) din Constituție, Curtea a reținut că, analizate în cadrul ansamblului normativ privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, prevederile de lege criticate dispun o măsură fiscal-bugetară, aplicabilă începând cu anul 2019, fără a cuprinde vicii care să afecteze claritatea, precizia sau predictibilitatea normei juridice. Susținerile referitoare la imprecizia dispozițiilor legale implică înțelegerea conținutului normelor juridice criticate, prin corelare cu alte dispoziții legale în materia salarizării personalului plătit din fonduri publice, vizând, în realitate aspecte referitoare la interpretarea și aplicarea legilor.

27. Totodată, Curtea a reținut că, potrivit jurisprudenței sale, sporurile, premiile și alte stimulente reprezintă drepturi salariale suplimentare, nu drepturi fundamentale, consacrate și garantate de Constituție. Legiuitorul este în drept să instituie anumite sporuri la indemnizațiile și salariile de bază, pe care le poate diferenția în funcție de categoriile de personal cărora li se acordă, le poate modifica în diferite perioade de timp, le poate suspenda sau chiar anula (a se vedea, în acest sens, cu titlu exemplificativ, Decizia nr. 329 din 25 iunie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 511 din 14 august 2013). De asemenea, legiuitorul are competența exclusivă de a stabili conținutul, condițiile și limitele acordării sporurilor, precum și de a decide cu privire la acordarea acestora (a se vedea, spre exemplu, Decizia nr. 108 din 14 februarie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 212 din 8 martie 2006, sau Decizia nr. 552 din 24 mai 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 499 din 20 iulie 2012).

28. În acest din urmă sens este și jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului, potrivit căreia statele se bucură de o largă marjă de apreciere pentru a determina oportunitatea și intensitatea politicilor lor în domeniul sumelor care urmează a fi plătite angajaților lor din bugetul de stat, și anume Hotărârea din 8 noiembrie 2005, pronunțată în Cauza Kechko împotriva Ucrainei, paragraful 23, Hotărârea din 8 decembrie 2009, pronunțată în Cauza Wieczorek împotriva Poloniei, paragraful 59, și Hotărârea din 2 februarie 2010, pronunțată în Cauza Aizpurua Ortiz și alții împotriva Spaniei, paragraful 57. În consecință, Curtea constată că regula menținerii la un anumit nivel a cuantumului sporurilor pentru personalul plătit din fonduri publice reprezintă opțiunea legiuitorului, exprimată în limitele prevăzute de Constituție.

29. În ceea ce privește criticile referitoare la încălcarea art. 16 din Constituție, Curtea a constatat că prevederile legale criticate vizează, prin conținutul lor normativ, personalul plătit din fonduri publice, fără a institui privilegii ori discriminări pe considerente arbitrare.

30. De asemenea, instanța de contencios constituțional a constatat că nu poate fi reținută nici incidența în cauză a dispozițiilor art. 41 din Constituție, deoarece norma de referință invocată prevede „instituirea unui salariu minim brut pe țară“, fără să dispună cu privire la drepturi salariale suplimentare, cum sunt sporurile (a se vedea, spre exemplu, Decizia nr. 706 din 11 septembrie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 714 din 23 octombrie 2007).

31. Referitor la pretinsa încălcare, prin textul criticat, a dreptului de proprietate privată, astfel cum acesta este prevăzut de art. 44 din Constituție și de art. 1 din Primul Protocol adițional la Convenție, Curtea a reținut că, potrivit jurisprudenței Curții Europene a Drepturilor Omului, dispozițiile convenționale anterior menționate nu conferă dreptul de a primi în continuare un salariu într-un anumit cuantum (a se vedea, în acest sens, Hotărârea din 19 aprilie 2007, pronunțată în Cauza Vilho Eskelinen și alții împotriva Finlandei, paragraful 94). Prin urmare, stabilirea prin lege a unei reguli în privința menținerii cuantumului sporurilor salariale la un anumit nivel nu are semnificația încălcării regulilor constituționale și convenționale invocate.

32. De asemenea, având în vedere considerentele mai sus enunțate, Curtea a constatat că prevederile legale criticate, prin conținutul lor normativ, nu pun în discuție o restrângere a exercițiului unor drepturi fundamentale și nici nu afectează astfel de drepturi. În consecință, dispozițiile art. 53 din Constituție nu sunt incidente în cauză, iar cele ale art. 115 alin. (6) din Constituție nu sunt sub niciun aspect încălcate.

33. În ceea ce privește pretinsele neconcordanțe între dispozițiile legale criticate și normele cuprinse în Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 492 din 28 iunie 2017, Curtea a precizat că examinarea constituționalității unui text de lege are în vedere compatibilitatea acestuia cu dispozițiile constituționale pretins încălcate, iar nu compararea mai multor legi între ele și raportarea concluziei ce ar rezulta din această comparație la dispoziții ori principii ale Constituției. Procedându-se altfel s-ar ajunge inevitabil la concluzia că, deși fiecare dintre dispozițiile legale este constituțională, numai coexistența lor ar pune în discuție constituționalitatea uneia dintre ele. Rezultă deci că într-o astfel de situație nu se pune în discuție o chestiune privind constituționalitatea, ci una de coordonare a legislației în vigoare, de competența autorității legiuitoare (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 76 din 25 aprilie 2000, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 350 din 27 iulie 2000, Decizia nr. 81 din 25 mai 1999, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 325 din 8 iulie 1999, sau Decizia nr. 6 din 14 ianuarie 2003, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 79 din 7 februarie 2003).

34. Curtea a mai precizat că modalitatea de aplicare a dispozițiilor de lege criticate excedează controlului de constituționalitate exercitat de instanța de contencios constituțional, aceasta revenind autorităților publice cu competență în materia salarizării personalului plătit din fonduri publice, iar, în caz de litigiu, instanțelor judecătorești.

35. Întrucât nu au intervenit elemente noi, de natură să justifice reconsiderarea jurisprudenței Curții Constituționale, atât soluția pronunțată, cât și considerentele pe care aceasta se sprijină își mențin valabilitatea și în cauza de față.

36. Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) și al art. 147 alin. (4) din Constituție, precum și al art. 1 - 3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) și al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi,

Respinge, ca neîntemeiată, excepția de neconstituționalitate ridicată de Sindicatul „Acord“ din Târgu Mureș, în numele și pentru membrii săi Nicoleta Florea și alții, în Dosarul nr. 553/102/2019/a1 al Tribunalului Mureș - Secția civilă și constată că dispozițiile art. 34 alin. (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 114/2018 privind instituirea unor măsuri în domeniul investițiilor publice și a unor măsuri fiscal-bugetare, modificarea și completarea unor acte normative și prorogarea unor termene, în redactarea anterioară modificării prin art. I pct. 12 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 1/2020 privind unele măsuri fiscal-bugetare și pentru modificarea și completarea unor acte normative, sunt constituționale în raport cu criticile formulate.

Definitivă și general obligatorie.

Decizia se comunică Tribunalului Mureș - Secția civilă și se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Pronunțată în ședința din data de 11 decembrie 2025.

PREȘEDINTELE CURȚII CONSTITUȚIONALE

ELENA-SIMINA TĂNĂSESCU

Magistrat-asistent,

Cristian-Nicolae Sima