Hotarari ale consiliului local. Lipsa motivarii. Sanctiune.
Motivarea reprezinta o obligatie generala, constitutionala, aplicabila oricarui act administrativ. Ea este o conditie de legalitate externa a actului, care face obiectul unei aprecieri in concreto, dupa natura acestuia si contextul adoptarii sale. Obiectivul sau este prezentarea intr-un mod clar si neechivoc a rationamentului institutiei emitente a actului.
In primul rand motivarea indeplineste o functie de transparenta a procedurilor administrative in profitul cetatenilor care vor putea astfel sa verifice daca actul este sau nu intemeiat, iar in al doilea rand, aceasta permite instantei de contencios administrativ sa exercite controlul de legalitate asupra actelor administrative.
Asadar, motivarea este o formalitate substantiala a carei absenta sau insuficienta antreneaza anularea actului.
In cazul unei hotarari de consiliu local aceasta motivare rezulta din raportul de specialitate al compartimentului de resort, respectiv din expunerea de motive, acte care in speta lipsesc cu desavarsire.
In ipoteza lipsei acestor acte, motivarea masurilor adoptate trebuie sa reiasa in mod neechivoc din cuprinsul hotararii.
Lipsa motivarii si adoptarea unei hotarari cu incalcarea dispozitiilor art. 44 alin. 1 din Legea nr.215/2001 conduc la concluzia existentei unui exces de putere care se justifica a fi sanctionat prin anularea actului administrativ.
Sectia de contencios administrativ si fiscal - Decizia nr. 3475/14 decembrie 2011
Prin actiunea inregistrata initial pe rolul Sectiei Civile a Tribunalului Alba, sub dosar nr. 1238/107/2011, reclamanta S.M.L., a chemat in judecata paratii Centrul Cultural "L.B." - S. si Consiliul Local al Municipiului S. solicitand:
- anularea Deciziei nr. 70/08.09.2010 si Decizia nr. 66/18.08.2010, date de directorul adjunct al paratului Centrul Cultural "L.B." - S.;
- anularea in parte a Hotararii nr. 207/13.08.2010 si a Hotararii nr. 237/08.09.2010, date de paratul Consiliul local al municipiului Sebes si in consecinta modificarea in parte a organigramei si a statului de functii ale paratului Centrul Cultural "L.B." - S. in sensul mentinerii functiei de gestionar custode sala la casa memoriala "L.B." din L. ;
- sa se dispuna reintegrarea sa in functia de gestionar - custode sala la Casa memoriala "L.B." din L. , respectiv sa fie obligat paratul Consiliul Local al Municipiului S. sa asigure fondurile necesare platii drepturilor cuvenite acesteia, incepand cu data de 08.09.2010;
- sa fie obligat paratul Centrul Cultural "L.B." - S. sa-i plateasca salariul indexat, majorat si reactualizat, precum si celelalte drepturi, incepand cu data de 08.09.2010 si pana la reintegrarea in functie, respectiv toate contributiile aferente calitatii de salariat la fondul de pensii, fondul de somaj, bugetul asigurarilor de sanatate precum si alte contributii.
In motivare s-a aratat ca prin Decizia nr. 66/18.08.2010, data de directorul adjunct al Centrul Cultural "L.B." - S. i s-a acordat reclamantei, gestionar - custode sala la Casa memoriala "L.B." din L., un preaviz de 15 zile lucratoare, pentru incetarea raporturilor de munca, prin concediere individuala, pentru motive ce nu tin de persoana salariatului.
Ulterior, prin Decizia nr. 70/08.09.2010, data de directorul adjunct al paratului Centrul Cultural "Lucian B." - S., s-a dispus incetarea contractului sau de munca, conform art. 65, alin. 1 din Codul muncii, incepand cu data de 08.09.2010.
Desi s-a adresat paratului Consiliul Local al municipiului S. cu cererea inregistrata sub nr. 24028/20.08.2010, prin care a solicitat sa se revina asupra hotararii 207/2010 prin care s-a aprobat organigrama si statul de functii al Centrului Cultural "L.B." - S., in care nu mai apare postul de gestionar - custode sala, prin Hotararea nr. 237/8.09.2010 paratul Consiliul Local al municipiului S. a respins solicitarea de a modifica HCL nr. 207/2010, Anexa nr. 1 si nr. 2.
S-a sustinut ca atat Deciziile nr. 66/2010 si nr. 70/2010, cat si Hotararile nr. 207/2010 si nr. 237/2010 sunt date cu incalcarea legii.
Invedereaza reclamanta ca ea si paratul Centrul Cultural L.B. - S. au incheiat la data de 01.10.2007 contractul individual de munca nr. 2, fiind incadrata in functia de gestionar - custode la Casa memoriala L.B. din L.
Ca urmare a adoptarii OUG nr. 63/2010 paratul Consiliul Local al municipiului S. a adoptat la data de 11.08.2010 Hotararea nr. 206/2010 privind modificarea organigramei si statului de functii ale Centrului Cultural L.B. - S. In aceasta hotarare atat in organigrama cat si in statul de functii, a fost mentinuta functia detinuta, de gestionar custode sala.
La data de 13.08.2010 paratul Consiliul Local al municipiului S. a modificat Hotararea nr. 206/2010 in sensul ca a aprobat o noua organigrama si un nou stat de functii ale Centrului Cultural L.B. din S. in care a fost desfiintat postul de gestionar - custode sala , detinut de reclamanta fiind mentionat postul de muzeograf.
Sustine ca postul sau nu trebuia desfiintat deoarece este singura intretinatoare de familie intrucat sotul sau, S.G. nu este incadrat in munca si nu realizeaza venituri, asa cum rezulta din declaratia autentica 855/30.08.2010 iar fiul sau, S.D.N., este student si nu realizeaza venituri, asa cum rezulta din declaratia autentificata cu incheierea nr. 854/30.08.2010 data la BNP I.S. din S., precum si din adeverinta nr. 9167/1207/30.08.2010, eliberata de Universitatea "1 Decembrie 1918" Alba - Iulia.
Avand incheiat contract de munca in cauza sunt aplicabile prevederile Codului muncii inclusiv cele ale art. 81 din Contractul colectiv de munca unic la national incheiat pe anii 2007 - 2010 inregistrat la Ministerul Muncii s 2895/21/2006, potrivit caruia la aplicarea efectiva a reducerii de personal, masura nu trebuie sa afecteze femeile care au in ingrijire copii, intretinatorii unici de familie.
In drept mai invoca prevederile art. 76, art. 78, art. 281, art. 282, art. 283 din Codul muncii, rap. la art. 67 si urm. din Legea nr.168/1999 privind solutionarea conflictelor de munca.
*
Prin Incheierea nr.364/2011, Tribunalul Alba -Sectia Civila a transpus in favoarea Sectiei Comerciale si de Contencios Administrativ, petitele 2 si 3 din cererea introductiva constand in:
- anularea in parte a HCL Sebes 237/31.08.2010 si a HCL nr.207/2010, respectiv modificarea in parte a organigramei si a statului de functii ale paratului Centrul Cultural L.B.
Cauza a fost inregistrata in dosar nr. 1238/107/2011.
Prin intampinarea formulata paratul Consiliul Local al Mun. S. a solicitat respingerea in fond a actiunii reclamantei motivand in esenta ca atat decizia 70/20110 prin care i-a incetat contractul individual de munca cat si cea prin care i-a fost acordat preavizul de 15 zile lucratoare privesc incetarea raportului de munca prin concediere individuala pentru motive ce nu tin de persoana salariatului, ele fiind emise in aplicarea HCL 207/2010, hotarare prin care s-a aprobat modificarea organigramei si a statului de functii ale Centrului Cultural L.B. prin reorganizare .
Sustine paratul ca HCL 207/2010 este legala si temeinica fiind data in aplicarea OUG 63/2010 respectiv a art. III al acestui act normativ care impune stabilirea incadrarii intr-un nr. maxim de posturi respectiv intr-un nivel maxim al cheltuielilor de personal alin. 5 al aceluiasi articol stabilind posibilitatea reducerii nr. de posturi finantate si posibilitatea disponibilizarii in conditiile legii a personalului aferent.
Paratul s-a prevalat in aparare si de adresa Institutiei Prefectului nr. 10781/G/DL/2010 prin care i s-a comunicat faptul ca nr. maxim de posturi stabilit pentru Municipiul S. raportat la nr. de locuitori ai unitatii administrativ teritoriale este de 225, fata de un numar de 273, 5 posturi de care dispunea la momentul emiterii adresei. In consecinta pentru incadrarea in numarul maxim de posturi stabilit au fost desfiintate posturile vacante precum si o parte din posturile ocupate, adica un numar de 9 posturi in cadrul Centrului Cultural L.B., personalul aferent acestora fiind disponibilizat.
In final a mai invederat paratul ca hotararile atacate au fost emise in aplicarea prev. OUG nr.63/2010 cu respectarea conditiei ca desfiintarea efectiva a locului de munca sa aiba o cauza reala si serioasa.
Prin intampinarea formulata paratul Centrul Cultural L.B. - S. a solicitat declinarea in favoarea sectiei comerciale si de contencios administrativ, a cererii reclamantei privind anularea HCL nr. 207/2010 si respectiv 237/2010.
Prin Sentinta nr. 935/CAF/2011, pronuntata de Tribunalul Alba - sectia comerciala si de contencios administrativ a fost admisa actiunea reclamantei, au fost anulate cele doua hotarari si a fost obligat paratul Consiliul local al Municipiului Sebes sa modifice in parte organigrama si statului de functii ale paratului Centrul Cultural L.B. -S., in sensul mentinerii functiei de gestionar custode sala la Casa Memoriala L.B. din L.
Pentru a pronunta aceasta solutie instanta de fond a retinut in esenta ca Hotararea nr. 207/2010, nu cuprinde o motivare si argumentare coerenta si clara a masurii dispuse in aplicarea OUG nr. 63/2010, in ceea ce priveste postul de custode din organigrama si Statului de functii ale Centrului Cultural L.B. si nu prezinta niciun algoritm dintre cei prevazuti imperativ de OUG nr. 63/2010, (Anexa), pentru a se putea aprecia daca, sunt respectate depozitiile art. 81 din Contractul Colectiv de munca.
Paratul nu a facut niciun fel de referire la modalitatea in care a inteles sa aplice procedura antementionata in ceea ce priveste postul de custode, in conditiile in care, prin masura dispusa prin actul administrativ a carui anulare se cere, reclamantei i se cauzeaza o vatamare, intrucat din inscrisurile depuse (adeverinte de venit privind reclamanta, declaratii pe proprie raspundere privind pe sotul si fiul student al acesteia, potrivit carora, acestia nu sunt incadrati in munca, nu primesc somaj, nu detin teren agricol si nu au niciun venit), coroborate cu probatoriul testimonial administrat, rezulta ca aceasta este singurul membru al familiei sale beneficiar al unui venit constant, urmare activitatii prestate in postul de custode desfiintat prin HCL nr. 207/2010.
S-a mai aratat ca desfiintarea printre altele si a postului reclamantei, de custode, este de natura a ingradi efectiv dreptul fundamental la munca al acesteia, in cadrul institutiei al carei salariata era, fara ca aceasta restrangere sa poata fi justificata prin vreuna din situatiile expres si limitativ prevazute de art. 53 din Constitutia Romaniei prin corelare cu algoritmii prevazuti de OUG nr. 63/2010, (Anexa), ceea ce face imposibil a se stabili care sunt motivele in virtutea carora paratul justifica aplicarea OUG nr.63/2010, in ceea ce priveste postul reclamantei, pentru a inlatura orice dubiu cu privire la justetea si oportunitatea masurii de reorganizare prin desfiintare a postului de custode.
Instanta a anulat si Hotararea nr. 237/08.09.2010, intrucat aceasta a fost emisa de paratul Consiliul local al Municipiului S., in cadrul procedurii administrative prealabile, declansate de solicitarea reclamantei referitoare la modificarea HCL nr. 207/2010.
Impotriva acestei sentinte a declarat recurs paratul CONSILIUL LOCAL S. criticand-o pentru nelegalitate si netemeinicie.
In expunerea motivelor s-a aratat ca sentinta a fost data cu aplicarea gresita a legii in conditiile in care, prin HCL 207/2010 s-a realizat aplicarea in concret a dispozitiilor OUG nr.63/2010, reducandu-se posturi si nu persoane. Cat timp pentru Casa Memoriala L.B. a era un singur post de custode nu exista posibilitatea de a face alegerea intre o persoana sau alta in functie de criteriile invocate de reclamanta.
Referitor la criteriile mentionate s-a aratat ca reclamanta nu poate invoca dispozitiile art. 81 din CCM intrucat sotul sau este un om in plina putere si sanatos, capabil a se intretine in timp ce fiul sau este student, apt a se intretine si el si care nu reclama o pregatire speciala.
In ce priveste referirea instantei de fond la dispozitiile art. 53 din Constitutie s-a apreciat ca nu poate fi retinuta relativ la actul administrativ atacat ci ar putea fi invocata relativ la OUG nr.63/2010 care a fost pus in aplicare prin acesta.
Analizand recursul formulat prin prisma motivelor invocate dar si al dispozitiilor art. 304 indice 1 din Codul de procedura civila curtea constata ca acesta este neintemeiat si urmeaza sa-l respinga pentru urmatoarele considerente:
In aplicarea OUG nr.63/2010 si avand in vedere adresa Institutiei Prefectului judetului Alba numarul 10781/2010, emisa in aplicarea art. III pct. 8 din OUG nr.63/2010, prin HCL 206/11.08.2010 paratul a aprobat modificarea organigramei si a statului de functii ale Centrului Cultural L.B. - S. Asa cum rezulta din anexa 1 la acest act administrativ numarul de posturi aprobat este de 23 din care pentru Casa Memoriala L.B. se aloca un post de gestionar - custode sala.
La doar 2 zile distanta si fara a avea la baza un raport de specialitate, asa cum rezulta din adresa nr.42298/28.11.2011 a Primariei municipiului S., Consiliul Local al Municipiului S., intrunit in sedinta extraordinara, a aprobat, prin Hotararea nr. 207/13.08.2010, modificarea organigramei si a statului de functii ale Centrului Cultural L.B.- S., prin reorganizare, incepand cu data de 16.08.2010. Potrivit Anexelor 1 (organigrama) si 2 (stat de functii), parte integranta din Hotarare, se constata ca efectul practic a fost reducerea numarului de posturi de la 23 la 22 si desfiintarea postului de custode de la Casa Memoriala L.B. si inlocuirea sa cu un post de muzeograf, post provenit de la Muzeul I.R.
Potrivit art. 44 alin. 1 din Legea nr.215/2001 proiectele de hotarari inscrise pe ordinea de zi a sedintei consiliului local nu pot fi dezbatute daca nu sunt insotite de raportul compartimentului de resort din cadrul aparatului de specialitate al primarului, care este elaborat in termen de 30 de zile de la inregistrarea proiectului, precum si de raportul comisiei de specialitate a consiliului, cu exceptia cazurilor prevazute la art. 39 alin. (2) si (4).
Potrivit art. 39 alin. 2 si 4 Consiliul local se poate intruni si in sedinte extraordinare, la cererea primarului sau a cel putin unei treimi din numarul membrilor consiliului iar in caz de forta majora si de maxima urgenta pentru rezolvarea intereselor locuitorilor comunei, orasului sau municipiului sau in alte situatii stabilite de regulamentul de organizare si functionare a consiliului local, convocarea consiliului local se poate face de indata.
Desi HCL 207/2010 a fost adoptata in cadrul unei sedinte extraordinare, din cuprinsul sau, identic sub aspectul continutului cu cel al HCL 206/2010, adoptata in procedura ordinara, nu rezulta care a fost cazul de forta majora si de maxima urgenta pentru rezolvarea intereselor locuitorilor municipiului sau situatia stabilita expres de regulamentul de organizare si functionare a consiliului local care a justificat desfiintarea postului de custode de la Casa Memoriala L.B. si inlocuirea sa cu un post de muzeograf, post provenit de la Muzeul I. R.
Fiind un act administrativ cu caracter individual, HCL 207/2010 trebuia sa contina o motivare a masurilor adoptate prin ea.
Desi nu exista dispozitii legale exprese cu privire la forma in care trebuie emise actele administrative individuale atat in doctrina cat si in practica instantei supreme (exemplificam prin Decizia nr.101 din 15.01.2010 pronuntata in dosarul nr. 1624/57/2008-nepublicata) s-a retinut in mod constant ca motivarea reprezinta o obligatie generala, constitutionala, aplicabila oricarui act administrativ. Ea este o conditie de legalitate externa a actului, care face obiectul unei aprecieri in concreto, dupa natura acestuia si contextul adoptarii sale. Obiectivul sau este prezentarea intr-un mod clar si neechivoc a rationamentului institutiei emitente a actului.
Motivarea urmareste o dubla finalitate.
In primul rand ea indeplineste o functie de transparenta a procedurilor administrative in profitul cetatenilor care vor putea astfel sa verifice daca actul este sau nu intemeiat iar in al doilea rand, ea permite instantei de contencios administrativ sa exercite controlul de legalitate asupra actelor administrative. Asadar, motivarea este o formalitate substantiala a carei absenta sau insuficienta antreneaza anularea actului.
Analiza actului atacat releva faptul ca, asa cum a retinut si prima instanta, el nu cuprinde o astfel de motivare.
In cazul unei hotarari de consiliu local aceasta motivare rezulta din raportul de specialitate al compartimentului de resort, respectiv din expunerea de motive, acte care in speta lipsesc cu desavarsire.
In ipoteza lipsei acestor acte, motivarea masurilor adoptate trebuie sa reiasa in mod neechivoc din cuprinsul hotararii.
Or, in speta HCL 207/2010 nu cuprinde motivarea modificarii organigramei adoptata prin HCL 206/2010 in cuprinsul sau si nici nu are la baza raportul de specialitate al compartimentului de resort, respectiv expunerea de motive.
In atare conditii, este evident ca hotararea atacata este nelegala si se justifica anularea sa, acest aspect fiind retinut corect de catre prima instanta.
Sustinerile recurentei potrivit carora, prin HCL 207/2010 s-a realizat aplicarea in concret a dispozitiilor OUG nr.63/2010, reducandu-se posturi si nu persoane sunt justificate, instanta de fond realizand o apreciere eronata cu privire la aplicabilitatea dispozitiilor art. 81 din Contractul Colectiv de Munca si art. 53 din Constitutie, in cadrul prezentului litigiu de contencios administrativ. Insa acest aspect nu este de natura a schimba solutia pronuntata.
Modalitatea in care Consiliul local S. a procedat cu ocazia adoptarii HCL 207/2010 a condus la concluzia ca masura luata, de desfiintare a postului de custode de la Casa Memoriala L.B. si inlocuirea sa cu un post de muzeograf, nu s-a realizat in virtutea dreptului de apreciere cu privire la oportunitatea mentinerii sau nu a postului respectiv.
Instanta de contencios administrativ nu poate realiza o cenzura a actului administrativ cu privire la considerentele de oportunitate cu privire la masura respectiva, atunci cand aceasta are o justificare obiectiva.
Insa lipsa unor motive si modul de actiune inopinat, fara justificare temeinica, in sensul legii, respectiv adoptarea unei hotarari cu incalcarea dispozitiilor art. 44 alin. 1 din Legea nr.215/2001 conduc la concluzia existentei unui exces de putere care se justifica a fi sanctionat prin anularea actului administrativ.
Fata de aceste considerente, Curtea a retinut ca sentinta pronuntata de instanta de fond este legala si temeinica, iar fata de dispozitiile art. 312 din Codul de procedura civila recursul a respins, ca neintemeiat.
1