SECTIA A II - A CIVILA, DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV SI FISCAL.
Materie : RECURS CONTENCIOS ADMINISTRATIV. SUSPENDARE EXECUTARE ACT ADMINISTRATIV.
- art.14 din Legea nr.554/2004;
- art.2 lit.t si s din Legea nr.554/2004;
Decizia nr.2360/CA/17.11.2011 a Curtii de Apel Oradea - Sectia a II - a civila, de contencios administrativ si fiscal.
In conformitate cu prevederile art.14 din Legea 554/2004 a contenciosului administrativ, in cazuri bine justificate si pentru prevenirea unei pagube iminente, persoana vatamata poate sa ceara instantei competente sa dispuna suspendarea executarii actului administrativ unilateral, pana la solutionarea definitiva si irevocabila a cauzei.
Cazul bine justificat implica existenta unei indoieli puternice asupra prezumtiei de legalitate de care se bucura un act administrativ de natura a infrange principiul potrivit caruia actul administrativ este executoriu din oficiu (art.2 lit. t din Legea nr.554/2004 ) iar paguba iminenta consta, potrivit art.2 lit.s din Legea 554/2004 , intr-un prejudiciu material viitor, dar previzibil in evidenta sau, dupa caz, perturbarea previzibila grava a functionarii unei autoritati publice ori a unui serviciu public.
Cele doua conditii prevazute de art.14 din Legea contenciosului administrativ, respectiv cazul bine justificat si paguba iminenta, sunt reciproc determinate, in sensul ca pericolul producerii pagubei iminente determina cazul bine justificat.
Ca principiu, in dreptul administrativ roman opereaza prezumtia de legalitate a actelor administrative, care sunt executorii din oficiu.
Institutia suspendarii unui act administrativ reprezinta creatia legislativa in baza careia judecatorul investit cu solutionarea unei astfel de cauze apreciaza tocmai posibilitatea suspendarii unui act administrativ pana la solutionarea cauzei, data la care este consfintita legalitatea sau nelegalitatea acesteia.
In speta, cu privire la cazul bine justificat, instanta de fond a retinut corect ca prin decizia contestata nu s-a indicat modalitatea de stabilire a salariului lunar de baza brut al reclamantei si nici care componenta a salariului de baza lunar a fost redusa, cu toate ca modalitatea de stabilire a salariului lunar de baza brut a fost indicata in dispozitia anterioara de reincadrare in functia publica, emisa in temeiul acelorasi prevederi legale. Este, astfel, justificata aprecierea judecatorului fondului referitoare la existenta unei indoieli serioase in privinta legalitatii dispozitiei contestate in sensul cerut de art.14 raportat la art.2 al.1 lit.t din legea contenciosului administrativ. Referitor la invocarea in motivarea recursului a prevederilor regulamentelor de organizare si functionare a P. M. Satu Mare si, respectiv, D. E. P. Satu Mare, precum si a dispozitiilor Legii nr.285/2010 privind salarizarea in anul 2011 a personalului platit din fonduri publice, in baza carora s-a facut redistribuirea fondului de stimulente aferent lunii octombrie 2011, instanta de recurs a constatat ca aceste sustineri vizeaza fondul pricinii si nu pot fi analizate in cadrul procedurii speciale reglementate de art.14 din Legea contenciosului administrativ.
In ceea ce priveste paguba iminenta, instanta a apreciat ca executarea actului administrativ a carui suspendare se solicita este de natura a provoca reclamantei o paguba importanta de ordin material prin diminuarea drepturilor sale de natura salariala. Desi recurentul sustine ca suma care reprezinta diferenta de stimulente nu este atat de semnificativa raportat la intregul salariu pe care il incaseaza reclamanta, prejudiciul material viitor suferit de functionarul public este evident, cu atat mai mult cu cat, dupa cum corect s-a retinut si la judecata in fond a cauzei, salariul acesteia a fost deja redus ca urmare a unor acte normative adoptate pentru redresarea echilibrului bugetului general consolidat al statului. Pentru aceleasi argumente nu poate fi primita nici afirmatia recurentului cum ca ar putea fi considerata, eventuala, paguba iminenta, neincluderea in salariul de baza a mediei stimulentelor pentru acele persoane a caror vocatie s-a stabilit in urma adoptarii H.C.L. nr.136 si 137/2011 prin care au fost adoptate regulamentele de organizare si functionare a P. M. Satu Mare si respectiv, D.E.P. Satu Mare.
Prin sentinta nr.1863 din 17.08.2011 Tribunalul Satu Mare a admis cererea de suspendare formulata de reclamanta B. L. impotriva paratului P. M. Satu Mare.
A suspendat executarea dispozitiei nr. 1432/28.07.2011 emisa de parat pana la pronuntarea instantei de fond.
Pentru a pronunta astfel, instanta de fond a avut in vedere urmatoarele :
Prin dispozitia nr. 246/31.01.2011, incepand cu data de 01.01.2011, reclamantul a fost reincadrat in functia publica generala de executie, referent, gradul profesional asistent, gradatia corespunzatoare transei de vechime in munca 5, clasa de salarizare 24, coeficient de ierarhizare 1.77, beneficiind de un salariu de baza lunar in cuantum de 2152 lei constituit din salariul lunar de baza aferent lunii octombrie 2010 majorat cu 15% in cuantum de 852 lei si din suma de 1300 lei reprezentand contravaloare stimulent.
Ulterior, prin dispozitia nr. 1360/28.07.2011, incepand cu data de 01.08.2011, reclamantului i s-a redus salariul lunar de baza brut la suma de 1552 lei.
Impotriva acestui act administrativ, reclamantul a formulat plangere prealabila, inregistrata la parat la data de 04.08.2011.
Instanta a retinut ca suspendarea executarii unui act administrativ constituie o situatie care poate interveni numai atunci cand sunt indeplinite cumulativ conditiile prevazute de art.14 din Legea nr.554/2004, respectiv in cazuri bine justificate si pentru prevenirea unei pagube iminente.
Din analiza fara prejudicierea fondului litigiului a argumentelor de fapt si drept invocate de catre reclamant au rezultat indicii privind nelegalitatea actului administrativ a carei suspendare se solicita. Astfel, instanta a retinut ca dispozitia contestata a fost emisa in temeiul acelorasi texte legale ca si dispozitia nr. 246/31.01.2011, texte legale care nu au fost modificate pana in momentul emiterii dispozitiei nr. 1360/28.07.2011. De asemenea, instanta mai constata ca, in timp ce prin dispozitia nr. 246/31.01.2011 s-a indicat modalitatea de stabilire a salariului lunar de baza brut, prin decizia contestata nu s-a indicat aceasta modalitate si nici care componenta a salariului de baza lunar a fost redusa determinand astfel reducerea salariului lunar brut.
Toate aceste imprejurari constituie, in opinia instantei, indicii de natura sa creeze o indoiala serioasa in privinta legalitatii dispozitiei contestate, fiind indeplinita astfel conditia existentei unui caz bine justificat prevazuta de art. 14 raportat la art. 2 alin. 1 lit. t din Legea nr. 554/2004.
Aspectele invocate de parat prin intampinare referitoare la diminuarea salariului in temeiul HCL nr. 136/30.06.2011 si HCL nr. 137/30.06.2011 in baza carora s-a efectuat redistribuirea fondului de stimulente aferent lunii octombrie 2010 presupun o analiza pe fond a raporturilor juridice dintre parti, ceea ce excede procedurii speciale prevazute de art. 14 din Legea nr. 554/2004.
Pe de alta parte, instanta a apreciat ca este indeplinita si conditia existentei unei pagube iminente in sensul definit de art.2 lit.s din lege, justificata de caracterul executoriu al actului administrativ a carei suspendare se solicita si de diminuarea drepturilor de natura salariala a functionarilor publici, angajati ai autoritatii publice parate, in conditiile in care salariul acestora a fost deja redus ca urmare a unor acte normative adoptate pentru redresarea echilibrului bugetului general consolidat al statului.
Fata de cele de mai sus, instanta a constatat indeplinite conditiile de admisibilitate a cererii de suspendare formulata de reclamant, motiv pentru care, in temeiul art.14 din Legea nr.554/2004, art.8,10,14,18 din acelasi act normativ, instanta a admis cererea reclamantului si a dispus suspendarea executarii dispozitiei emisa de parat pana la pronuntarea instantei de fond.
Impotriva acestei sentinte a declarat recurs recurentul parat P. M. Satu Mare, solicitand admiterea acestuia, precum si modificarea in tot a sentintei civile nr. 1863/2011 pronuntata de Tribunalul Satu Mare (comunicata in data de 29.08.2011), in cauza dosarului cu numarul de mai sus, iar pe fond respingerea cererii de suspendare a executarii actului administrativ in cauza.
In dezvoltarea motivelor de recurs arata ca hotararea instantei este netemeinica si nelegala.
Prin sentinta civila recurata s-a dispus suspendarea executarii Dispozitiei P. M. Satu Mare nr. 1432/28.07.2011 (in mod corect dispozitia reclamantei are nr. 1360/28.07.2011) pana la pronuntarea instantei de fond.
Instanta de fond a argumentat cazul bine justificat invocand aspecte ce tin de legalitatea actului administrativ, aspecte care vizeaza fondul actului si care se analizeaza numai in cadrul actiunii in anulare - a se vedea Iuliana Riciu, Procedura contenciosului administrativ, Ed. Hamangiu, 2009, pag. 318.
In opinia recurentului, instanta de fond are doar posibilitatea de a cerceta in mod sumar aparenta dreptului invocat de catre reclamant, deoarece in cadrul acestei proceduri nu poate fi prejudecat fondul.
Nu considera ca este indeplinita nici conditia "prevenirii unei pagube iminente", intrucat suma care reprezinta diferenta de stimulente nu este atat de semnificativa raportat la intregul salariu pe care il incaseaza reclamantul. Pentru edificarea instantei, prezinta cateva salarii de baza ale persoanelor care nu beneficiaza de includerea mediei stimulentelor in salariul de baza.
Consilier, gradul profesional superior, salariu de baza brut 1558 lei.
Consilier, gradul profesional principal, salariu de baza brut 1369 lei.
Consilier, gradul profesional asistent, salariu de baza brut 915 lei.
Referent, gradul profesional asistent, salariu de baza brut 741 lei.
Sef birou, salariu de baza brut 1796 lei.
Sef serviciu, salariu de baza brut 2276 lei.
Paguba iminenta ar putea fi considerata, eventual, neincluderea in salariul de baza a mediei stimulentelor pentru acele persoane a caror vocatie s-a stabilit in urma adoptarii H.C.L. nr. 136 si 137/2011.
Totodata, instanta de fond a omis a analiza apararile formulate de recurent. In acest sens reitereaza urmatoarele:
Reclamantul este salariat al institutiei recurente si totodata persoana indreptatita la stabilirea salariului de baza brut prin includerea de stimulente in acesta in sensul prevederilor art. 14 din Legea nr. 285/2010 privind salarizarea in anul 2011 a personalului platit din fonduri publice.
In aplicarea art.14 din Legea nr.285/2010, s-a calculat plafonul maxim de stimulente, prin raportarea ia suma acordata cu acest titlu in luna octombrie 2010. Conform art. 16 din acelasi act normativ, acest plafon maxim nu poate fi depasit prin aplicarea legii salarizarii, o depasire a lui constituind o incalcare flagranta a prevederilor legii. Prin suspendarea aplicarii acestei dispozitii, s-ar reveni la aplicarea celei initiale, ceea ce ar duce la depasirea acestui plafon, dat fiind ca numarul de salariati indreptatiti la beneficiul acestor prevederi a crescut fata de luna ianuarie 2011. De asemenea, prin suspendarea, respectiv anularea acestor dispozitii s-ar ajunge la depasirea plafonului maxim de cheltuieli cu personalul aprobat prin bugetul local.
Pentru a nu se acorda un tratament discriminatoriu, diferit, pentru salariatii incadrati pe functii identice sau apropiate si cu aceleasi atributii de serviciu, fondul de stimulente aferent lunii octombrie 2010, care constituie un criteriu de referinta in stabilirea mediei stimulentelor, respectiv plafon maxim ce nu poate fi depasit prin aplicarea legii salarizarii, dupa cum a mentionat anterior, acesta a fost redistribuit in vederea realizarii unei medii pentru fiecare functie publica, pe categorii, clase si grade profesionale. in stabilirea mediei stimulentului pe functii s-a avut in vedere:
• Regulamentul de Organizare si Functionare al P. M. Satu Mare, aprobat prin H.C.L. nr. 136/30.06.2011, care este un instrument de organizare folosit pentru descrierea detaliata a structurii organizatorice a unei institutii in vederea cunoasterii si analizei sale aprofundate, in cadrul caruia se descriu in detaliu compartimentele si functiile acestora, obiectivele si atributiile acestora.
• Regulamentul de O. si F. al D. de E. a P. Satu Mare, aprobat prin H.C.L. nr. 137/30.06.2011
In consecinta Regulamentele de Organizare si Functionare alaturi de Organigrama si Statul de functii reprezinta documentatia constitutiva a institutiei.
Practic pornind de la acest regulament si coroborat cu prevederile art. 14 din Legea nr. 285/2010 au fost identificate toate persoanele indreptatite la stabilirea salariului de baza brut prin includerea in acesta a mediei stimulentului, ceea ce a dus la o recalculare a mediei, aplicabila, dupa ramanerea definitiva a celor doua hotarari de consiliu, din luna august 2011.
In consecinta pornind de la fondul de stimulente acordat in luna octombrie 2010 si luand in calcul toti salariatii care sunt indreptatiti a li se stabilii salariile prin includerea in acestea a mediei stimulentului pe functii/categorii/grade profesionale incepand cu luna august 2011 salariul de baza brut a fost stabilit astfel: salariul de baza aferent lunii octombrie 2010 a fost majorat cu 15% conform prevederilor art. 1 din Legea nr. 285/2010 cuantum la care a fost adaugata media stimulentului pentru functia, gradul profesional in care salariatul este numit. Evident ca, din moment ce s-a modificat, in sensul cresterii, numarul de persoane indreptatite, aceasta a dus la scaderea mediei stimulentelor, care a fost apoi introdusa in salariul de baza al fiecareia dintre persoanele indreptatite.
Nu contesta faptul ca reclamanta este persoana cu vocatie la introducerea mediei stimulentelor in salariul de baza, la fel ca si toti ceilalti salariati care au fost stabiliti de catre ordonatorul de credite in urma aprobarii celor doua Regulamente de Organizare si Functionare, prin hotarari ale Consiliului local, incepand cu luna august 2011.
Fata de cele prezentate mai sus, considera ca Dispozitia a carei suspendare se solicita a fost emisa cu respectarea prevederilor legale aplicabile si nu in mod arbitrar in afara cadrului legislativ legal. Nu s-au incalcat prevederile Legii nr. 285/2010, nici nu s-au modificat, ci s-au aplicat in concret la situatia de fapt, reglementata de Regulamentele institutiei, de Organigrama si de Statul de functii. Afirmatia ca s-ar fi emis o Dispozitie de catre angajator, citand "fara a ne anunta", o combate prin aceea ca, in primul rand dispozitiile sunt individuale, salariatul fiind o persoana fizica, nu una colectiva, in al doilea rand, tocmai prin comunicare acest act administrativ a fost adus la cunostinta persoanei in cauza, singura modalitate legala prin care se reglementeaza in vreun fel "anuntarea" salariatului despre stabilirea salariului sau.
Merita mentionat si faptul ca introducerea in salariul de baza a mediei stimulentelor acordate pe luna octombrie 2010 este prevazuta in Legea nr. 285/2010, care este aplicabila in anul 2011. In Legea cadru, nr. 284/2010, este prevazut un alt mod de calcul al salariului de baza pentru persoanele care erau indreptatite la beneficiul stimulentelor. Facand un calcul comparativ, rezulta urmatoarele: cuantumul stimulentului introdus in salariul de baza al salariatilor este superior sumei ce ar fi rezultat din aplicarea prevederile art.20 alin.6 din Legea nr.284/2010 Lege - cadru privind salarizarea unitara a personalului platit din fonduri publice. De exemplu:
Functia de director executiv: - salariu de baza actual prin introducerea mediei stimulentului - 5452 lei / Salariu de baza prin aplicarea prevederilor art. 20 din Legea nr. 284/2010 - 5122 lei in conditiile in care ordonatorul de credite ii acorda maximul de clase succesive de salarizare.
Functia de sef serviciu - salariu de baza actual prin introducerea mediei stimulentului - 4631 lei / Salariu de baza prin aplicarea prevederilor art. 20 din Legea nr. 284/2010 - 4438 lei in conditiile in care ordonatorul de credite ii acorda maximul de clase succesive de salarizare.
Functia de consilier, inspector, gradul profesional superior - studii superioare-salariu de baza actual prin introducerea mediei stimulentului - 3457 lei / Salariu de baza prin aplicarea prevederilor art. 20 din Legea nr. 284/2010 - 3018 lei in conditiile in care ordonatorul de credite ii acorda maximul de clase succesive de salarizare.
Functia de referent gradul profesional principal - studii medii liceale - salariu de baza actual prin introducerea mediei stimulentului - 1683 lei / salar de baza prin aplicarea prevederilor art. 20 din Legea nr. 284/2010 - 1435 lei in conditiile in care ordonatorul de credite ii acorda maximul de clase succesive de salarizare.
De altfel, dispozitiile legii contenciosului administrativ reprezinta in fapt o transpunere in dreptul national a prevederilor, cu valoare de principiu, cuprinse in Recomandarea R (89) 8 a Comitetului de Ministri al Consiliului Europei privind protectia juridica provizorie in materie administrativa, potrivit carora masurile de protectie provizorie pot fi indeosebi acordate daca executarea actului administrativ este de natura sa cauzeze prejudicii grave, reparabile doar cu dificultate si sub conditia existentei unui caz prima facie impotriva validitatii actului respectiv. Aceste prejudicii nu au fost dovedite, iar daca ar exista nu se poate pune problema nerecuperarii acestora.
In drept a invocat prevederile art.304 pct.6 si 9 Cod procedura civila si dispozitiile invocate.
Examinand recursul prin prisma motivelor invocate cat si din oficiu in temeiul art.3041 si 306 Cod procedura civila Curtea de Apel a constatat ca este nefundat, fiind respins, avand in vedere urmatoarele considerente :
In conformitate cu prevederile art.14 din Legea 554/2004 a contenciosului administrativ, in cazuri bine justificate si pentru prevenirea unei pagube iminente, persoana vatamata poate sa ceara instantei competente sa dispuna suspendarea executarii actului administrativ unilateral, pana la solutionarea definitiva si irevocabila a cauzei.
Cazul bine justificat implica existenta unei indoieli puternice asupra prezumtiei de legalitate de care se bucura un act administrativ de natura a infrange principiul potrivit caruia actul administrativ este executoriu din oficiu (art.2 lit. t din Legea nr.554/2004 ) iar paguba iminenta consta, potrivit art.2 lit.s din Legea 554/2004 , intr-un prejudiciu material viitor, dar previzibil in evidenta sau, dupa caz, perturbarea previzibila grava a functionarii unei autoritati publice ori a unui serviciu public.
Cele doua conditii prevazute de art.14 din Legea contenciosului administrativ, respectiv cazul bine justificat si paguba iminenta, sunt reciproc determinate, in sensul ca pericolul producerii pagubei iminente determina cazul bine justificat.
Ca principiu, in dreptul administrativ roman opereaza prezumtia de legalitate a actelor administrative, care sunt executorii din oficiu.
Institutia suspendarii unui act administrativ reprezinta creatia legislativa in baza careia judecatorul investit cu solutionarea unei astfel de cauze apreciaza tocmai posibilitatea suspendarii unui act administrativ pana la solutionarea cauzei, data la care este consfintita legalitatea sau nelegalitatea acesteia.
In speta, cu privire la cazul bine justificat, instanta de fond a retinut corect ca prin decizia contestata nu s-a indicat modalitatea de stabilire a salariului lunar de baza brut al reclamantei si nici care componenta a salariului de baza lunar a fost redusa, cu toate ca modalitatea de stabilire a salariului lunar de baza brut a fost indicata in dispozitia anterioara de reincadrare in functia publica, emisa in temeiul acelorasi prevederi legale. Este, astfel, justificata aprecierea judecatorului fondului referitoare la existenta unei indoieli serioase in privinta legalitatii dispozitiei contestate in sensul cerut de art.14 raportat la art.2 al.1 lit.t din legea contenciosului administrativ.
Referitor la invocarea in motivarea recursului a prevederilor regulamentelor de organizare si functionare a P. M. Satu Mare si, respectiv, D. de E. a P. Satu Mare, precum si a dispozitiilor Legii nr.285/2010 privind salarizarea in anul 2011 a personalului platit din fonduri publice, in baza carora s-a facut redistribuirea fondului de stimulente aferent lunii octombrie 2011, instanta de recurs constata ca aceste sustineri vizeaza fondul pricinii si nu pot fi analizate in cadrul procedurii speciale reglementate de art.14 din Legea contenciosului administrativ.
In ceea ce priveste paguba iminenta, instanta apreciaza ca executarea actului administrativ a carui suspendare se solicita este de natura a provoca reclamantei o paguba importanta de ordin material prin diminuarea drepturilor sale de natura salariala. Desi recurentul sustine ca suma care reprezinta diferenta de stimulente nu este atat de semnificativa raportat la intregul salariu pe care il incaseaza reclamanta, prejudiciul material viitor suferit de functionarul public este evident, cu atat mai mult cu cat, dupa cum corect s-a retinut si la judecata in fond a cauzei, salariul acesteia a fost deja redus ca urmare a unor acte normative adoptate pentru redresarea echilibrului bugetului general consolidat al statului. Pentru aceleasi argumente nu poate fi primita nici afirmatia recurentului cum ca ar putea fi considerata, eventuala, paguba iminenta, neincluderea in salariul de baza a mediei stimulentelor pentru acele persoane a caror vocatie s-a stabilit in urma adoptarii H.C.L. nr.136 si 137/2011 prin care au fost adoptate regulamentele de organizare si functionare a P. M. Satu Mare si, respectiv, D.E.P. Satu Mare.
In consecinta, in baza considerentelor expuse, in temeiul prevederilor art.312 Cod procedura civila raportat la prevederile art.14 si 2 lit.t si s din Legea nr.554/2004, Curtea de Apel Oradea va respinge ca nefondat recursul declarat de recurentul P. M. Satu Mare.
Fara cheltuieli de judecata.