DECIZIE nr. 63/2025

Marian Enache - președinte

Mihaela Ciochină - judecător

Cristian Deliorga - judecător

Dimitrie-Bogdan Licu - judecător

Gheorghe Stan - judecător

Livia Doina Stanciu - judecător

Varga Attila - judecător

Ionița Cochințu - magistrat-asistent

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Ioana-Codruța Dărângă.

1. Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 272 alin. (2) lit. a) și ale art. 274 alin. (1) și (3) din Legea nr. 297/2004 privind piața de capital, raportate la art. 21^3 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 93/2012 privind înființarea, organizarea și funcționarea Autorității de Supraveghere Financiară, excepție ridicată de Mihai Fercală, Iulian Stan, Sorin Mihăilă și Elena Mihăilă și de Societatea de Investiții Financiare Transilvania - S.A. din Brașov în Dosarul nr. 435/64/2014* al Curții de Apel Brașov - Secția contencios administrativ și fiscal și care formează obiectul Dosarului Curții Constituționale nr. 100D/2020.

2. La apelul nominal se prezintă, pentru autorii excepției de neconstituționalitate persoane fizice, avocat Ana-Maria Burada, cu împuternicire avocațială depusă la dosar. Lipsesc celelalte părți. Procedura de înștiințare este legal îndeplinită.

3. Cauza fiind în stare de judecată, președintele Curții acordă cuvântul apărătorului ales prezent, care solicită să se constate temeinicia excepției de neconstituționalitate, în raport cu dispozițiile constituționale, convenționale și internaționale cu privire la drepturile omului, astfel cum aceasta a fost detaliată în motivarea excepției cuprinsă în dosarul cauzei. În esență, se arată că, în ceea ce privește contravențiile prevăzute de art. 272 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 297/2004, legea nu stabilește criterii și condiții obiective pentru determinarea elementelor constitutive ale acestora, lăsând această chestiune/apreciere la libera decizie a Autorității de Supraveghere Financiară, ceea ce conduce la o aplicare arbitrară a normelor criticate (astfel cum este prezentat pe larg în cuprinsul motivării excepției aflate la dosarul cauzei); lipsa elementelor constitutive ale contravenției și absența unei reprezentări clare a acestora face ca, în soluționarea în contenciosul administrativ, judecătorii să nu dispună de reperele necesare pentru interpretarea și aplicarea corectă a legii; neconformitatea normelor legale cu tehnica de reglementare stabilită de Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor; deficiențe în stabilirea obligațiilor instituționale, deoarece normele nu prevăd distinct, precis și explicit obligațiile care revin entităților implicate, generând ambiguitate și dificultăți în aplicarea normelor din domeniul pieței de capital; lipsa stabilirii clare a subiectului activ al contravenției - entitatea este subiectul activ al contravenției sau persoanele fizice din conducerea acesteia; deficiențe de tehnică legislativă - imprecizie și lipsă de claritate, cetățeanul fiind împiedicat să își adapteze comportamentul; lipsa previzibilității și a limitării puterii de apreciere a autorităților în raport cu ambiguitatea care afectează capacitatea persoanei de a anticipa consecințele juridice ale faptelor sale; afectarea garanțiilor dreptului la un proces echitabil și la apărare prin imprecizia normelor antereferite; încălcarea principiilor fundamentale și a supremației Constituției. Cu privire la dispozițiile art. 274 alin. (1) și ( 3) din Legea nr. 297/2004, raportate la art. 21^3 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 93/2012, se susține că acestea sunt neconstituționale deoarece: în ceea ce privește regimul juridic al deciziilor Autorității de Supraveghere Financiară și caracterul lor executoriu, între categoriile de decizii - acte de constatare a săvârșirii unei contravenții și acte administrative individuale, este prevăzută o singură procedură de contestare și ar trebui făcută o distincție între cele două categorii - una ar trebui contestată potrivit contenciosului administrativ, iar pentru cealaltă ar trebui urmate regulile stabilite prin Ordonanța Guvernului nr. 2/2001; nerespectarea principiilor egalității și accesului liber la justiție, lipsa independenței și imparțialității structurilor Autorității de Supraveghere Financiară, procedura prealabilă de contestare inadecvată, încălcarea principiului contradictorialității și a dreptului la apărare. În final, solicită admiterea excepției de neconstituționalitate, astfel cum aceasta a fost detaliată prin notele scrise aflate la dosarul cauzei.

4. Având cuvântul, reprezentantul Ministerului Public pune concluzii de respingere a excepției de neconstituționalitate ca neîntemeiată, întrucât: (i) dispozițiile art. 272 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 297/2004 îndeplinesc condițiile de calitate a legii, prin prisma previzibilității și clarității, inclusiv prin raportare la prevederile Ordonanței Guvernului nr. 2/2001; (ii) dispozițiile art. 274 alin. (1) și (3) din Legea nr. 297/2004, raportate la art. 21^3 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 93/2012 nu sunt contrare prevederilor constituționale menționate în susținerea excepției, deoarece verificarea legalității actelor Autorității de Supraveghere Financiară se face de către o instanță judecătorească ce se bucură de independență și se caracterizează prin imparțialitate, printr-o procedură ce respectă exigențele unui proces echitabil, în condițiile asigurării dreptului la apărare al părților, acestea având posibilitatea de a beneficia de toate garanțiile procesuale pentru a valorifica drepturile procedurale prevăzute de lege.

CURTEA,

având în vedere actele și lucrările dosarului, constată următoarele:

5. Prin Încheierea din 16 decembrie 2019, pronunțată în Dosarul nr. 435/64/2014*, Curtea de Apel Brașov - Secția contencios administrativ și fiscal a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 272 alin. (2) lit. a) și ale art. 274 alin. (1) și (3) din Legea nr. 297/2004 privind piața de capital, raportate la art. 21^3 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 93/2012 privind înființarea, organizarea și funcționarea Autorității de Supraveghere Financiară, excepție ridicată de Mihai Fercală, Iulian Stan, Sorin Mihăilă și Elena Mihăilă și de Societatea de Investiții Financiare Transilvania - S.A. din Brașov într-o cauză întemeiată pe dispozițiile Legii nr. 297/2004 coroborate cu cele ale Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 93/2012.

6. În motivarea excepției de neconstituționalitate se susține, în esență, că dispozițiile art. 272 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 297/2004 nu îndeplinesc exigențele de claritate, precizie și previzibilitate și sunt incompatibile cu principiul legalității cuprins în art. 1 alin. (5) din Constituție, întrucât: (i) stabilirea faptelor a căror săvârșire constituie contravenții este lăsată, în mod arbitrar, la libera apreciere a Autorității de Supraveghere Financiară, fără ca legiuitorul să fi stabilit criteriile și condițiile necesare operațiunii de constatare și sancționare a contravențiilor, în condițiile în care obligațiile care trebuie să fie respectate de entitatea destinatară a normelor se regăsesc în tot cuprinsul Legii nr. 297/2004, precum și în toate actele normative primare și secundare ce reglementează organizarea și funcționarea pieței de capital din România; (ii) tehnica de reglementare a prevederilor legale criticate nu corespunde nici regulilor instituite prin art. 3 alin. (1) coroborat cu art. 1 teza a doua din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor, nefiind stabilite în mod concret obligațiile emitenților sau conducătorilor acestora a căror neîndeplinire atrage răspunderea contravențională, în condițiile în care dispozițiile legale supuse controlului de constituționalitate nu stabilesc subiectul activ al contravenției - entitatea reglementată sau persoanele din conducerea acesteia. Prin urmare, în lipsa elementelor care constituie contravenția, judecătorul însuși nu dispune de reperele necesare în aplicarea și interpretarea legii, cu prilejul soluționării acțiunii în contencios administrativ îndreptate împotriva deciziei de constatare și sancționare a contravenției. Or, toate aceste aspecte afectează și garanțiile constituționale și convenționale ce caracterizează dreptul la un proces echitabil în componentele sale. Referitor la dispozițiile art. 274 alin. (1) și (3) din Legea nr. 297/2004, raportate la art. 21^3 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 93/2012, se susține că acestea sunt neconstituționale, în măsura în care decizia prin care se aplică o sancțiune contravențională este calificată ca fiind „act administrativ individual“ emis de Autoritatea de Supraveghere Financiară în exercitarea atribuțiilor acesteia de agent constatator al săvârșirii unor fapte încadrate în categoria contravențiilor, iar contestarea acestora se poate face la Curtea de Apel București în cadrul procedurii reglementate de Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, aspect ce contravine principiului egalității, accesului liber la justiție și prezumției de nevinovăție. Astfel, prin prevederile criticate se stabilește o procedură de contestare a actelor emise de Autoritatea de Supraveghere Financiară distinctă, care derogă de la dispozițiile ce reglementează regimul general al contravențiilor și creează o situație discriminatorie între persoanele care au săvârșit contravenții prevăzute de legislația incidentă în materia pieței de capital și cele care se pot prevala de dispozițiile Ordonanței Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor. Aceasta, întrucât, potrivit art. 21^3 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 93/2012, plângerile formulate împotriva proceselor-verbale de constatare și sancționare a contravențiilor în materia pieței de capital sunt soluționate exclusiv conform Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, context în care persoanele respective pot beneficia de garanțiile normelor generale (prezumția de nevinovăție, suspendarea de drept, efectul suspensiv al executării sancțiunii dispuse prin intermediul actului administrativ contestat până la pronunțarea unei decizii definitive în cauză, principiul contradictorialității etc.). Or, faptele de natură contravențională sunt asimilate celor de natură penală, diferența esențială dintre acestea constând în gradul mai redus de pericol social și în sancțiunea mai ușoară prevăzută de lege. Astfel, în materie contravențională se va aplica, similar dreptului penal, prezumția de nevinovăție, sens în care sarcina probei va trebui să revină organului constatator al contravenției, iar nu contravenientului. Potrivit jurisprudenței Curții Europene a Drepturilor Omului (Hotărârea din 21 februarie 1984, pronunțată în Cauza Öztürk împotriva Germaniei) și a Curții Constituționale ( Decizia nr. 251 din 12 iunie 2003 ), orice acuzat are dreptul la un proces echitabil, iar noțiunea de contravenient în dreptul administrativ folosită de legiuitor nu are sensul unei înfrângeri a prezumției de nevinovăție, fiind asimilată unei proceduri penale. Aspectele mai sus învederate restrâng exercițiul drepturilor fundamentale, fără a fi întrunite condițiile prevăzute de textul constituțional cuprins în art. 53. În contextul criticilor de neconstituționalitate se menționează jurisprudența Curții Constituționale și cea a Curții Europene a Drepturilor Omului în materia principiilor invocate în susținerea excepției de neconstituționalitate.

7. Curtea de Apel Brașov - Secția contencios administrativ și fiscal opinează că dispozițiile criticate sunt constituționale.

8. Potrivit dispozițiilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

9. Președinții celor două Camere ale Parlamentului, Guvernul și Avocatul Poporului nu au comunicat punctele lor de vedere cu privire la excepția de neconstituționalitate.

CURTEA,

examinând încheierea de sesizare, raportul întocmit de judecătorul-raportor, susținerile părții prezente, concluziile procurorului, dispozițiile legale criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, reține următoarele:

10. Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze excepția de neconstituționalitate.

11. Obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie dispozițiile art. 272 alin. (2) lit. a) și ale art. 274 alin. (1) și (3) din Legea nr. 297/2004 privind piața de capital, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 571 din 29 iunie 2004, cu modificările și completările ulterioare, raportate la art. 21^3 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 93/2012 privind înființarea, organizarea și funcționarea Autorității de Supraveghere Financiară, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 874 din 21 decembrie 2012, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 113/2013, cu modificările și completările ulterioare, care au următorul cuprins: – Art. 272 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 297/2004: „(2) Constituie contravenții următoarele fapte:

a) nerespectarea măsurilor stabilite prin actele de autorizare, supraveghere, reglementare și control sau în urma acestora;“;

– Art. 274 alin. (1) și (3) din Legea nr. 297/2004:

(1) Săvârșirea contravențiilor prevăzute la art. 272 și 273^2 se constată de către C.N.V.M.

(3) La primirea actelor de verificare rezultate în urma activității de autorizare, supraveghere sau control, în situația în care se constată săvârșirea unei contravenții, C.N.V.M dispune aplicarea sancțiunilor prevăzute de art. 273 sau 273^2. De asemenea, prin acte individuale, C.N.V.M. poate dispune extinderea investigațiilor, luarea de măsuri conservatorii și/sau audierea persoanelor vizate de actele de verificare.

– Art. 21^3 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 93/2012: „Deciziile și orice alte acte administrative emise de A.S.F. se contestă conform Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare.“

12. În susținerea neconstituționalității acestor dispoziții legale sunt invocate prevederile constituționale ale art. 1 alin. (5) privind principiul legalității, în componenta privind calitatea legii, ale art. 16 - Egalitatea în drepturi, ale art. 21 privind accesul liber la justiție și dreptul la un proces echitabil, ale art. 23 alin. (11) privind principiul prezumției de nevinovăție și ale art. 53 - Restrângerea exercițiului unor drepturi sau al unor libertăți. De asemenea, sunt menționate dispozițiile art. 6, referitoare la dreptul la un proces echitabil și garanțiile procesuale, inclusiv prezumția de nevinovăție, din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, precum și ale art. 10 referitor la dreptul oricărei persoane, în deplină egalitate, de a fi audiată în mod echitabil de către un tribunal independent și imparțial din Declarația Universală a Drepturilor Omului.

13. Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea reține că art. 272 alin. (2) lit. a) și art. 274 alin. (1) și (3) din Legea nr. 297/2004 fac parte din titlul X: Răspunderi și sancțiuni și stabilesc, în esență, care fapte intră sub incidența contravențiilor - în speță, nerespectarea măsurilor stabilite prin actele de autorizare, supraveghere, reglementare și control sau în urma acestora -, precum și autoritatea care este îndrituită cu procedura de stabilire și constatare a contravențiilor și de aplicare a sancțiunilor în această materie - Comisia Națională a Valorilor Mobiliare (C.N.V.M.), în prezent Autoritatea de Supraveghere Financiară (A.S.F.) (procedură care derogă de la Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 410 din 25 iulie 2001), iar art. 21^3 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 93/2012 face parte din capitolul IV^1: Regim sancționator și statuează că deciziile și orice alte acte administrative emise de A.S.F. se contestă conform Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.154 din 7 decembrie 2004, cu modificările și completările ulterioare.

14. Având în vedere acest context legislativ, Curtea observă că dispozițiile criticate au mai format obiectul controlului de constituționalitate, în raport cu critici și prevederi constituționale similare, sens în care sunt, spre exemplu, Decizia nr. 655 din 17 octombrie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 143 din 15 februarie 2018, și Decizia nr. 641 din 21 noiembrie 2023, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 969 din 26 septembrie 2024, prin care instanța de contencios constituțional a respins excepția de neconstituționalitate ca neîntemeiată. Astfel, prin Decizia nr. 655 din 17 octombrie 2017, precitată, paragrafele 27-29, în ceea ce privește excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 272 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 297/2004, în raport cu art. 1 alin. (5) din Constituție, Curtea a constatat că aceasta este neîntemeiată, deoarece textele criticate îndeplinesc condițiile de calitate a legii, astfel cum acestea au fost dezvoltate în jurisprudența Curții Constituționale, spre exemplu, prin Decizia nr. 363 din 7 mai 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 495 din 6 iulie 2015, paragrafele 16-19, 26 și 27, respectiv cerințele de claritate, precizie, previzibilitate și accesibilitate, specifice standardului calității legii, precum și în jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului care a fost avută în vedere de instanța de contencios constituțional la pronunțarea deciziilor în această materie. În acest context, Curtea a avut în vedere Hotărârea Curții Europene a Drepturilor Omului din 24 mai 2007, pronunțată în Cauza Dragotoniu și Militaru-Pidhorni împotriva României, paragraful 35, prin care sa statuat că semnificația noțiunii de previzibilitate depinde întro mare măsură de conținutul textului despre care este vorba, de domeniul pe care îl acoperă, precum și de numărul și calitatea destinatarilor săi. Previzibilitatea legii nu se opune ideii ca persoana în cauză să fie determinată să recurgă la îndrumări clare pentru a putea evalua, într-o măsură rezonabilă în circumstanțele cauzei, consecințele ce ar putea rezulta dintr-o anumită faptă. La fel se întâmplă și cu profesioniștii, obișnuiți să dea dovadă de o mare prudență în exercitarea activității lor. Astfel, poate fi de așteptat ca aceștia să acorde o atenție specială evaluării riscurilor pe care aceasta le prezintă.

15. Ca atare, textele criticate reglementează, în mod clar și precis, conduita pe care trebuie să o urmeze părțile aflate în ipoteza normei legale, respectiv faptul că actele de autorizare, supraveghere, reglementare și control date în aplicarea Legii nr. 297/2004 trebuie respectate, în caz contrar, persoanelor care se află în ipoteza normei - persoane care sunt profesioniști în domeniul pieței de capital - li se poate atrage răspunderea contravențională, și sunt accesibile, întrucât, după caz, au fost aduse la cunoștință publică prin publicarea în Monitorul Oficial al României, Partea I, iar între normele legale și cele infralegale există atât o conexiune logică pentru a da posibilitatea destinatarilor acestora să determine conținutul domeniului reglementat, cât și o corespondență sub aspectul forței lor juridice. Destinatarii acestora, având în vedere conținutul normativ, pot avea reprezentarea consecințelor nerespectării lor. În acest context, Curtea a reținut că normele criticate nu pot fi privite prin prisma unei pretinse nerespectări a prevederilor ce reglementează materia redactării actelor normative, acestea fiind în consonanță și cu dispozițiile Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 260 din 21 aprilie 2010. Întrucât nu au intervenit elemente noi, de natură să determine reconsiderarea jurisprudenței Curții Constituționale, atât soluția, cât și considerentele cuprinse în deciziile menționate mai sus își păstrează valabilitatea și în cauza de față.

16. Referitor la problema procedurii de stabilire și constatare a contravențiilor și aplicării sancțiunilor a cărei reglementare se regăsește la art. 274 alin. (1) și (3) din Legea nr. 297/2004, cu modificările și completările ulterioare, în coroborare cu art. 21^3 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 93/2012, raportată la dreptul de acces liber la justiție în materia pieței de capital, prin prisma egalității justițiabililor în funcție de materie, inclusiv cu privire la principiul prezumției de nevinovăție, prin jurisprudența precitată, Curtea a constatat că posibilitatea utilizării căilor de atac este prevăzută împotriva tuturor deciziilor și a oricăror alte acte administrative ale Autorității de Supraveghere Financiară, în condițiile legii, astfel cum reiese chiar din normele supuse controlului de constituționalitate. În acest context, Curtea a învederat că Autoritatea de Supraveghere Financiară a fost înființată prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 93/2012, ca autoritate administrativă autonomă, de specialitate, cu personalitate juridică, independentă, autofinanțată, care își exercită atribuțiile potrivit prevederilor legale, prin preluarea și reorganizarea tuturor atribuțiilor și prerogativelor Comisiei Naționale a Valorilor Mobiliare, Comisiei de Supraveghere a Asigurărilor și Comisiei de Supraveghere a Sistemului de Pensii Private, și se substituie în toate drepturile și obligațiile decurgând din toate actele normative, contractele, convențiile, înțelegerile, protocoalele, memorandumurile, acordurile și altele asemenea, precum și în toate litigiile în care Comisia Națională a Valorilor Mobiliare, Comisia de Supraveghere a Asigurărilor și Comisia de Supraveghere a Sistemului de Pensii Private sunt parte [ art. 1 alin. (1) și art. 25 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 93/2012 ]. De asemenea, Curtea a reținut că, potrivit art. 7 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 93/2012, orice persoană fizică sau juridică are dreptul de a se adresa instanțelor judecătorești competente dacă se consideră vătămată de aplicarea necorespunzătoare sau de neaplicarea de către A.S.F. a dispozițiilor acestei ordonanțe de urgență, iar, în virtutea art. 21^3 din același act normativ, deciziile și orice alte acte administrative emise de A.S.F. se contestă conform Legii nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare.

17. Față de această împrejurare, cu privire la competența de soluționare a litigiilor în materia criticată atribuită instanțelor de contencios administrativ, prin Decizia nr. 142 din 12 martie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 335 din 15 mai 2015, paragraful 20, Curtea a subliniat că, potrivit prevederilor art. 1 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim de către o autoritate publică, printr-un act administrativ, se poate adresa instanței de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim și repararea pagubei ce i-a fost cauzată. Întrucât A.S.F. este o autoritate administrativă autonomă, de specialitate și își îndeplinește obiectivele sale prin adoptarea de norme și emiterea de acte individuale, rezultă că actele emise de această instituție sunt acte de autoritate, care intră sub incidența prevederilor Legii nr. 554/2004, și, prin urmare, întreaga procedură prevăzută de acest act normativ le este aplicabilă. Aceste considerente sunt aplicabile mutatis mutandis și în prezenta cauză.

18. Totodată, cu privire la competența de soluționare a litigiilor în materia criticată atribuită instanțelor de contencios administrativ, prin Decizia nr. 302 din 8 mai 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 694 din 9 august 2018, paragrafele 18 și 19, Curtea a reținut că verificarea legalității actelor A.S.F., care sunt acte administrative unilaterale, se face de către o instanță judecătorească, ce se bucură de independență și se caracterizează prin imparțialitate, printr-o procedură care respectă exigențele unui proces echitabil, în condițiile asigurării dreptului la apărare al părților, acestea având posibilitatea de a beneficia de toate garanțiile procesuale pentru a-și valorifica în mod eficient drepturile procedurale. De altfel, Curtea a mai învederat că și în alte materii legiuitorul a instituit competența materială specială a Curții de Apel București (s.n. secția de contencios administrativ), de exemplu, prin dispozițiile art. 19 alin. (7) din Legea concurenței nr. 21/1996, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 153 din 29 februarie 2016, care prevăd că deciziile adoptate de Consiliul Concurenței în plen vor putea fi atacate în procedura de contencios administrativ la Curtea de Apel București, sau prin dispozițiile art. 4 alin. (4), ale art. 10 alin. (2) și ale art. 11 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 24/2008 privind accesul la propriul dosar și deconspirarea Securității, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 182 din 10 martie 2008, potrivit cărora acțiunea în constatarea calității de lucrător al Securității sau de colaborator al acesteia ori contestația împotriva adeverinței prevăzute la art. 8 lit. b) și art. 9 din aceeași ordonanță de urgență se introduce la Secția de contencios administrativ și fiscal a Curții de Apel București.

19. În acest context, Curtea a reținut că atât procedura de soluționare a plângerilor formulate împotriva proceselor-verbale de constatare și sancționare a contravențiilor, ce urmează calea prevăzută de Ordonanța Guvernului nr. 2/2001, cât și procedura de stabilire și constatare a contravențiilor, de aplicare a sancțiunilor, de contestare a deciziilor și a oricăror alte acte administrative emise de A.S.F., care urmează calea Legii nr. 554/2004, așa cum dispun prevederile art. 21^3 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 93/2012 și ale celor cuprinse în titlul X: Răspunderi și sancțiuni - în parte referitoare la aplicarea sancțiunilor [spre exemplu, art. 278 alin. (1) din Legea nr. 297/2004, titlu din care face parte și art. 274 alin. (1) și (3) criticat în cauza de față] -, sunt norme de procedură edictate de legiuitor în virtutea dispozițiilor constituționale ale art. 61 alin. (1), potrivit căruia „Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului român și unica autoritate legiuitoare a țării“, coroborate cu ale art. 126 alin. (2) și ale art. 129, care statuează cu privire la competența instanțelor judecătorești și procedura de judecată, ce sunt prevăzute numai prin lege, și cu privire la căile de atac, respectiv cu privire la faptul că, împotriva hotărârilor judecătorești, părțile interesate și Ministerul Public pot exercita căile de atac, în condițiile legii.

20. În ceea ce privește criticile formulate în raport cu art. 16 și 21 din Constituție, Curtea observă că, în prezenta cauză, în mare parte, acestea sunt deduse din compararea dispozițiilor Legii nr. 297/2004 și ale Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 93/2012 cu cele ale Ordonanței Guvernului nr. 2/2001, în ceea ce privește configurarea procedurii de stabilire și constatare a contravențiilor, de aplicare a sancțiunilor, precum și a utilizării căilor de atac în materia pieței de capital. Față de această împrejurare, Curtea observă că, din această perspectivă, critica vizează, mai degrabă, compararea căilor de atac prevăzute de cele două acte normative. Or, cu privire la aspectul comparării unor proceduri judiciare cuprinse în diferite acte normative, Curtea a arătat că examinarea constituționalității unui text de lege are în vedere conformitatea acestui text cu dispozițiile și principiile constituționale, iar nu compararea unor prevederi legale dintr-o lege ori a prevederilor mai multor legi între ele și raportarea concluziei ce ar rezulta din această comparație la dispoziții ori principii ale Constituției ( Decizia nr. 343 din 24 septembrie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 669 din 31 octombrie 2013).

21. Cu toate acestea, referitor la procedurile diferite prevăzute de anumite acte normative (astfel cum în discuție sunt puse procedurile prevăzute de Legea nr. 297/2004 și de Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 93/2012, raportat la Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 ), în jurisprudența sa, Curtea a arătat că existența unor reglementări diferențiate sub aspectul normelor de procedură în funcție de specificul materiei reglementate reprezintă o particularizare la specificitățile și necesitățile fiecăreia dintre acestea. Stabilirea regulilor procedurale în funcție de specificul materiei reglementate, inclusiv a celor referitoare la exercitarea căilor de atac, în toate componentele sale, ține de opțiunea legiuitorului, fiind impropriu să se pună problema încălcării egalității în drepturi, a accesului liber la justiție și a dreptului la un proces echitabil prin prisma unor comparații între reguli aplicabile unor domenii distincte, cu individualitate proprie, reguli adaptate specificului materiei în care sunt edictate (pentru identitate de rațiune, a se vedea și Decizia nr. 680 din 21 octombrie 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 48 din 17 ianuarie 2022, paragraful 23).

22. Astfel, prin Decizia nr. 641 din 21 noiembrie 2023, referitor la pretinsa încălcare a dispozițiilor art. 16 alin. (1) din Constituție, Curtea a observat că acestea nu sunt afectate prin normele criticate, întrucât, potrivit jurisprudenței sale, nu se poate vorbi despre încălcarea principiului egalității decât atunci când se aplică un tratament diferențiat unor cazuri egale, fără să existe o motivare obiectivă și rezonabilă. De asemenea, în concordanță cu ceea ce instanța de contencios constituțional a statuat în mod constant, respectiv că egalitatea de tratament presupune în mod necesar identitatea de situații juridice, calificarea unei reglementări ca fiind discriminatorie se justifică doar atunci când pentru situații similare se instituie regimuri juridice diferite pentru persoanele cărora li se aplică (a se vedea Decizia nr. 432 din 21 octombrie 2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1176 din 13 decembrie 2004). Or, prevederile criticate se aplică deopotrivă, în mod egal, tuturor persoanelor care intră sub incidența acestora și care beneficiază de același tratament juridic.

23. În ceea ce privește pretinsa contradicție a prevederilor criticate cu dispozițiile Ordonanței Guvernului nr. 2/2001, ca urmare a faptului că acestea din urmă stabilesc, de principiu, că plângerea formulată împotriva procesului-verbal de constatare și sancționare a unei contravenții suspendă executarea sancțiunilor dispuse prin acesta, fie că sunt principale, fie că sunt complementare, Curtea a reținut că, într-adevăr, această ordonanță reprezintă cadrul general comun în materia privind regimul juridic al contravențiilor, ceea ce nu înseamnă că prin legi speciale, în funcție de valorile sociale ocrotite și de materia reglementată, legiuitorul nu ar putea institui derogări și excepții de la regula generală, întrucât chiar la art. 5 alin. (4) din acest act normativ se prevede că „prin legi speciale se pot stabili și alte sancțiuni principale sau complementare“, iar prevederile Ordonanței Guvernului nr. 2/2001 nu dispun de plano suspendarea executării oricăror sancțiuni contravenționale, ci țin seama de anumite elemente prevăzute de lege (spre exemplu, natura și gravitatea sancțiunii contravenționale, partea vătămată care utilizează instituția contestării în materie etc.).

24. De altfel, și Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 prevede următoarele: (i) în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea autorității publice (în procedura prealabilă) care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond, cererea de suspendare soluționându-se de către instanța judecătorească de urgență și cu precădere, cu citarea părților ( art. 14 ); (ii) posibilitatea solicitării suspendării prin acțiunea principală a executării actului administrativ unilateral, pentru motivele antereferite, care se soluționează după regulile deja amintite; (iii) hotărârea dată cererii de suspendare este executorie de drept, iar introducerea recursului împotriva sa, potrivit art. 14 alin. (4) din aceeași lege, nu suspendă executarea.

25. Referitor la accesul liber la justiție și la dreptul la un proces echitabil, analizat prin prisma art. 6 paragraful 1 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, precum și la interpretarea acestui articol, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a stabilit că dreptul de acces la un tribunal nu este un drept absolut, existând posibilitatea limitărilor implicit admise chiar în afara limitelor care circumscriu conținutul oricărui drept (spre exemplu, Hotărârea din 21 februarie 1975, pronunțată în Cauza Golder împotriva Regatului Unit, paragrafele 37 și 38, și Hotărârea din 10 mai 2001, pronunțată în Cauza Z și alții împotriva Regatului Unit, paragraful 93). În Hotărârea din 26 ianuarie 2006, pronunțată în Cauza Lungoci împotriva României, paragraful 36, publicată în Monitorul Oficial României, Partea I, nr. 588 din 7 iulie 2006, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a arătat că accesul liber la justiție implică, prin natura sa, o reglementare din partea statului, care poate fi supus unor limitări, atât timp cât nu este atinsă substanța dreptului, iar în Hotărârea din 22 octombrie 1996, pronunțată în Cauza Stubbings și alții împotriva Regatului Unit, paragrafele 51 și 52, s-a reținut că sunt admise anumite restricții procedurale atât timp cât nu aduc atingere dreptului la un tribunal în substanța sa.

26. De asemenea, cu referire la aplicarea sancțiunilor contravenționale de către autoritățile administrative, accesul liber la justiție și posibilitatea utilizării căilor de atac împotriva actelor prin care se constată și se sancționează contravenții, Curtea Europeană a Drepturilor Omului, prin hotărârile din 23 octombrie 1995, 2 septembrie 1998, 16 noiembrie 2004, 18 iulie 2006 și 27 septembrie 2011, pronunțate în cauzele Gradinger împotriva Austriei, paragraful 42, Kadubec împotriva Slovaciei, paragraful 57, Lauko împotriva Slovaciei, paragraful 64, Canady împotriva Slovaciei, paragraful 31, Štefanec împotriva Republicii Cehe, paragraful 26, Menarini Diagnostics - S.R.L. împotriva Italiei, paragraful 58, a reținut că încredințarea către autoritățile administrative a sarcinii de a constata și de a sancționa contravențiile nu este incompatibilă cu Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale și trebuie subliniat că este obligatoriu ca partea sancționată să poată sesiza un tribunal pentru a se pronunța asupra deciziei care a fost luată împotriva sa, tribunal care să ofere garanțiile prevăzute de art. 6 cu privire la dreptul la un proces echitabil din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale ( Decizia nr. 198 din 28 mai 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 590 din 6 iulie 2020, paragraful 20). În acest context, s-a menționat faptul că art. 6 din Convenție dispune, printre altele, că orice persoană are dreptul la judecarea cauzei sale în mod echitabil, în mod public și în termen rezonabil, de către o instanță independentă și imparțială, instituită de lege, care va hotărî fie asupra încălcării drepturilor și obligațiilor sale cu caracter civil, fie asupra temeiniciei oricărei acuzații în materie penală îndreptate împotriva sa.

27. Față de această împrejurare, Curtea a constatat că prevederile criticate sunt tocmai o aplicare a dispozițiilor convenționale menționate în susținerea excepției de neconstituționalitate, prin prisma art. 20 din Constituție, coroborate cu prevederile art. 126 și ale art. 129 din Legea fundamentală, întrucât, așa cum Curtea a arătat mai sus, prevăd posibilitatea soluționării contestației formulate împotriva deciziei de constatare și sancționare a contravențiilor în materia pieței de capital, urmând procedura contenciosului administrativ, de către o instanță independentă și imparțială, astfel cum sunt instanțele judecătorești stabilite în virtutea art. 124 din Constituție, potrivit căruia justiția este unică, imparțială și egală pentru toți, iar judecătorii sunt independenți și se supun numai legii.

28. Cu privire la critica potrivit căreia, în contencios administrativ, posibilitatea exercitării recursului nu are semnificația asigurării dublului grad de jurisdicție, având în vedere că recursul nu are caracter devolutiv, fapt ce nu conduce la o nouă judecată în fond, ci este o cale de atac care asigură doar un control de legalitate asupra hotărârii judecătorești atacate, prin Decizia nr. 747 din 16 decembrie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 98 din 6 februarie 2015, paragrafele 25 și 26, Curtea a reținut că dreptul la două grade de jurisdicție este garantat numai în materie penală, potrivit prevederilor art. 2 din Protocolul nr. 7 adițional la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, chiar și aici putând fi instituite însă unele excepții de la această regulă. În același sens este și Decizia nr. 491 din 6 mai 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 446 din 13 iunie 2008, prin care Curtea, analizând o critică referitoare la lipsa posibilității de a declara și calea de atac a apelului împotriva hotărârii instanței de contencios administrativ, a reținut că intră în competența exclusivă a legiuitorului instituirea regulilor de desfășurare a procesului în fața instanțelor judecătorești și modalitatea de exercitare a căilor de atac, iar principiul accesului liber la justiție presupune posibilitatea celor interesați de a le exercita, în condițiile stabilite prin lege, astfel încât accesul liber la justiție nu presupune accesul la toate structurile judecătorești și la toate mijloacele procedurale prin care se înfăptuiește justiția. Ca atare, niciun text din Constituție nu garantează dreptul la două grade de jurisdicție și nici reglementările internaționale în domeniul drepturilor omului, mai sus menționate, nu garantează dreptul la dublul grad de jurisdicție în cauzele de natură administrativă, ci exclusiv în materie penală.

29. Referitor la procedura prevăzută de Legea nr. 554/2004, în jurisprudența sa, Curtea a reținut că legiuitorul are îndreptățirea constituțională de a considera materia contenciosului administrativ ca fiind una aparte, cu reguli specifice, inclusiv în ceea ce privește stabilirea căilor de atac. În prezent, în lumina noului Cod de procedură civilă, recursul în materia contenciosului administrativ este esențialmente diferit de recursul exercitat în această materie în vechea reglementare, care permitea, de principiu, examinarea cauzei sub toate aspectele. Așadar, ca urmare a acestei noi reglementări, hotărârile primei instanțe date în litigiile de contencios administrativ rămân supuse în continuare recursului ( Decizia nr. 217 din 17 aprilie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 589 din 11 iulie 2018, paragraful 19, Decizia nr. 747 din 16 decembrie 2014, precitată, paragraful 23, sau Decizia nr. 462 din 17 septembrie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 775 din 24 octombrie 2014, paragraful 46).

30. Astfel, art. 20 alin. (1) și (2) din Legea nr. 554/2004, a cărei procedură este aplicabilă în contestarea deciziilor A.S.F., prevede că hotărârea pronunțată în primă instanță poate fi atacată cu recurs, în termen de 15 zile de la comunicare, iar recursul suspendă executarea și se judecă de urgență. Față de această împrejurare, Curtea a constatat că, prin derogare de la regimul de drept comun prevăzut în Codul de procedură civilă, în contenciosul administrativ, recursul este, în toate cazurile, suspensiv de executare, așadar hotărârea pronunțată în primă instanță, potrivit legii contenciosului administrativ, deși nu este susceptibilă de apel, nu poate fi pusă în executare. În cazul admiterii recursului, instanța casează sentința și rejudecă procesul în fond. Casarea cu trimitere spre rejudecare la prima instanță este permisă o singură dată în cursul unui proces, în două cazuri expres și limitativ prevăzute în art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, și anume atunci când hotărârea primei instanțe a fost pronunțată fără a se judeca fondul sau dacă judecata s-a făcut în lipsa părții care a fost nelegal citată, atât la administrarea probelor, cât și la dezbaterea fondului. Nu se poate dispune casarea cu trimitere dacă judecata în primă instanță s-a făcut în lipsa părții care a fost nelegal citată la administrarea probelor, dar a fost legal citată la dezbaterea fondului, în acest caz urmând ca instanța de recurs să caseze sentința și să rejudece litigiul în fond. Prin urmare, partea interesată va avea astfel posibilitatea de a-și realiza o apărare eficientă. De altfel, această opțiune a legiuitorului a fost impusă de exigența soluționării cu celeritate a procesului dedus judecății, aceasta fiind una dintre caracteristicile acțiunii în contencios administrativ (pentru identitate de rațiune, a se vedea Decizia nr. 217 din 17 aprilie 2018, paragraful 18, și Decizia nr. 747 din 16 decembrie 2014, paragrafele 21 și 24, precitate).

31. Ca atare, persoanelor interesate să conteste deciziile A.S.F., respectiv autorilor excepției de neconstituționalitate, li se asigură, fără nicio îngrădire, dreptul de a se adresa justiției, cerând anularea deciziilor prin care au fost constatate și sancționate contravențiile prevăzute de cadrul legal în materie, desigur urmând procedura dispusă de normele criticate, respectiv de art. 278 alin. (1) din Legea nr. 297/2004 și de art. 21^3 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 93/2012, care fac trimitere la Legea nr. 554/2004 și care, așa cum Curtea a arătat deja, instituie atât posibilitatea suspendării executării actului administrativ unilateral, cât și posibilitatea oricărei persoane care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, de a se adresa instanței de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim și repararea pagubei ce i-a fost cauzată, beneficiind de o judecată în fond, precum și de calea de atac a recursului ce are regimul juridic stabilit prin legea contenciosului administrativ. În contextul dat, este firesc ca acestea să susțină și să dovedească netemeinicia ori nelegalitatea deciziilor contestate (emise ca urmare a constatării contravenției și aplicării sancțiunii aferente), ceea ce reprezintă aplicarea principiului general al procedurii civile, potrivit căruia cel ce face o afirmație în cadrul judecății trebuie să o dovedească (a se vedea, în acest sens, spre exemplu, Decizia nr. 504 din 5 decembrie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 49 din 21 ianuarie 2014), nefiind convertită într-o încălcare a prezumției de nevinovăție.

32. Prin urmare, exercitarea unui drept de către titularul său nu poate avea loc decât într-un anumit cadru juridic, stabilit de legiuitor, cu respectarea anumitor exigențe, iar prin reglementarea criticată legiuitorul a dat efectivitate drepturilor constituționale pretins a fi încălcate, transpunându-le la nivel infraconstituțional prin normele supuse controlului de constituționalitate.

33. Având în vedere specificul și complexitatea materiei pieței de capital, a operațiunilor cu instrumente financiare, a asigurărilor și reasigurărilor etc., precum și a profesioniștilor care operează în domeniu, legiuitorul a stabilit norme speciale și specifice, atât de constatare și sancționare a nerespectării normelor legale în materie apărute în desfășurarea activităților respective, cât și în ceea ce privește procedura de contestare a actelor de constatare și sancționare a contravențiilor în contextul dat, derogând de la cadrul general prevăzut de Ordonanța Guvernului nr. 2/2001, fără ca prin această modalitate de legiferare să fie adusă atingere prevederilor constituționale și convenționale menționate în susținerea excepției de neconstituționalitate.

34. Întrucât nu au intervenit elemente noi, de natură să determine reconsiderarea jurisprudenței Curții Constituționale, atât soluția, cât și considerentele cuprinse în decizia menționată mai sus sunt aplicabile mutatis mutandis și își păstrează valabilitatea și în cauza de față.

35. În ceea ce privește dispozițiile art. 53 din Legea fundamentală, menționate în susținerea excepției de neconstituționalitate, Curtea observă că, potrivit jurisprudenței sale dezvoltate în dinamica controlului de constituționalitate, acestea nu au incidență în cauză, nefiind aplicabilă ipoteza prevăzută de normele constituționale invocate, deoarece dispozițiile criticate nu reglementează cu privire la restrângerea exercițiului vreunui drept sau al vreunei libertăți fundamentale în sensul prevăzut de textul constituțional ( Decizia nr. 267 din 4 iunie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 774 din 25 august 2020, paragraful 26).

36. Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 146 lit. d) și al art. 147 alin. (4) din Constituție, precum și al art. 1 - 3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) și al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi,

Respinge, ca neîntemeiată, excepția de neconstituționalitate ridicată de Mihai Fercală, Iulian Stan, Sorin Mihăilă și Elena Mihăilă și de Societatea de Investiții Financiare Transilvania - S.A. din Brașov în Dosarul nr. 435/64/2014* al Curții de Apel Brașov - Secția contencios administrativ și fiscal și constată că dispozițiile art. 272 alin. (2) lit. a) și ale art. 274 alin. (1) și (3) din Legea nr. 297/2004 privind piața de capital, raportate la art. 21^3 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 93/2012 privind înființarea, organizarea și funcționarea Autorității de Supraveghere Financiară, sunt constituționale în raport cu criticile formulate.

Definitivă și general obligatorie.

Decizia se comunică Curții de Apel Brașov - Secția contencios administrativ și fiscal și se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Pronunțată în ședința din data de 25 februarie 2025.

PREȘEDINTELE CURȚII CONSTITUȚIONALE

MARIAN ENACHE

Magistrat-asistent,

Ionița Cochințu