DECIZIE nr. 394/2025

Elena-Simina Tănăsescu - președinte

Asztalos Csaba-Ferenc - judecător

Mihai Busuioc - judecător

Mihaela Ciochină - judecător

Cristian Deliorga - judecător

Dimitrie-Bogdan Licu - judecător

Gheorghe Stan - judecător

Ioana Marilena Chiorean - magistrat-asistent

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Ioan Laurențiu Sorescu.

1. Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 10 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, „aplicabil în virtutea art. 51 alin. (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea și sancționarea neregulilor apărute în obținerea și utilizarea fondurilor europene și/sau a fondurilor publice naționale aferente acestora“, excepție ridicată, din oficiu, de Tribunalul București - Secția a II-a contencios administrativ și fiscal în Dosarul nr. 1.746/120/2020 și care formează obiectul Dosarului Curții Constituționale nr. 138D/2021.

2. La apelul nominal se constată lipsa părților. Procedura de înștiințare este legal îndeplinită.

3. Președintele Curții dispune să se facă apelul și în dosarele Curții Constituționale nr. 139D/2021, nr. 1.758D/2021, nr. 1.770D/2021, nr. 1.774D/2021 și nr. 3.187D/2021, având ca obiect aceeași excepție de neconstituționalitate, ridicată tot de Tribunalul București - Secția a II-a contencios administrativ și fiscal, din oficiu, în dosarele nr. 9.464/3/2020, nr. 505/45/2020, nr. 5.374/2/2020, nr. 665/33/2020 și nr. 1.981/111/2021.

4. La apelul nominal se constată lipsa părților. Procedura de înștiințare este legal îndeplinită.

5. Curtea, din oficiu, pune în discuție conexarea dosarelor. Reprezentantul Ministerului Public este de acord cu conexarea cauzelor. Curtea, având în vedere identitatea de obiect al cauzelor, în temeiul art. 53 alin. (5) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, dispune conexarea dosarelor nr. 139D/2021, nr. 1.758D/2021, nr. 1.770D/2021, nr. 1.774D/2021 și nr. 3.187D/2021 la Dosarul nr. 138D/2021, care a fost primul înregistrat.

6. Cauza fiind în stare de judecată, președintele Curții acordă cuvântul reprezentantului Ministerului Public, care pune concluzii de respingere, ca neîntemeiată, a excepției de neconstituționalitate, sens în care invocă Decizia Curții Constituționale nr. 201 din 9 aprilie 2024.

CURTEA,

având în vedere actele și lucrările dosarelor, constată următoarele:

7. Prin încheierile din 22 decembrie 2020, pronunțate în dosarele nr. 1.746/120/2020 și nr. 9.464/3/2020, prin încheierile din 5 mai 2021, pronunțate în dosarele nr. 505/45/2020, nr. 5.374/2/2020 și nr. 665/33/2020, și prin Încheierea din 13 octombrie 2021, pronunțată în Dosarul nr. 1.981/111/2021, Tribunalul București - Secția a II-a contencios administrativ și fiscal a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 10 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, „aplicabil în virtutea art. 51 alin. (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea și sancționarea neregulilor apărute în obținerea și utilizarea fondurilor europene și/sau a fondurilor publice naționale aferente acestora“. Excepția de neconstituționalitate a fost ridicată, din oficiu, de Tribunalul București - Secția a IIa contencios administrativ și fiscal în cauze având ca obiect soluționarea contestațiilor formulate de persoane juridice de drept public împotriva deciziilor și a notelor de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare, emise de Serviciul constatare nereguli și antifraudă din cadrul Ministerului Lucrărilor Publice, Dezvoltării și Administrației, în temeiul Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 66/2011.

8. În motivarea excepției de neconstituționalitate, instanța judecătorească susține că a fost sesizată cu un raport juridic de drept administrativ, reglementat prin norma specială reprezentată de Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 66/2011, care, pentru identificarea instanței competente, face trimitere la prevederile normei generale, reprezentate de Legea nr. 554/2004. Astfel, în aplicarea art. 51 alin. (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 66/2011, instanța competentă din punct de vedere material, în cazul de față, este tribunalul, prin aplicarea art. 10 alin. (1) și (1^1) din Legea nr. 554/2004. Identificarea instanței competente din punct de vedere teritorial se realizează, în temeiul art. 51 alin. (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 66/2011, prin aplicarea art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, potrivit căruia reclamantul persoană fizică sau juridică de drept privat se adresează exclusiv instanței de la domiciliul sau sediul său, iar reclamantul autoritate publică, instituție publică sau asimilată acestora se adresează exclusiv instanței de la domiciliul sau sediul pârâtului. Astfel cum rezultă din textul criticat, legiuitorul a imaginat și reglementat două ipoteze: 1) cea în care reclamant este persoana fizică sau juridică de drept privat (ipoteză în care - astfel cum rezultă din Legea nr. 554/2004 privită în ansamblu - pârât este autoritatea publică); 2) cea în care reclamant este autoritatea publică, instituție publică sau asimilată acestora [ipoteză în care - astfel cum rezultă din Legea nr. 554/2004 privită în ansamblu - pârâtul este cel care se poate identifica prin aplicarea art. 1 alin. (5), (6), (8) și art. 3 din Legea nr. 554/2004 ].

9. Instanța judecătorească - autoare a excepției de neconstituționalitate - arată că raportul juridic de contencios administrativ reglementat de norma specială a art. 51 alin. (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 66/2011 are ca părți reclamantul - beneficiarul, în înțelesul art. 2 alin. (1) lit. g) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 66/2011, care poate fi orice persoană fizică sau juridică de drept public ori privat, și pârâtul - autoritatea cu competențe în gestionarea fondurilor europene. Or, art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 nu reglementează în mod expres și ipoteza legii speciale, în care reclamant este beneficiarul persoană juridică de drept public, ci reglementează doar cele două ipoteze în care reclamant este fie persoana fizică sau juridică de drept privat, fie autoritatea publică, instituția publică sau asimilată acestora. Așadar, dispozițiile art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, normă generală cu vocație de aplicare în identificarea instanței competente din punct de vedere teritorial să soluționeze acțiunea în contencios administrativ întemeiată pe prevederile art. 51 alin. (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 66/2011, sunt văduvite de claritatea, precizia și previzibilitatea așteptate de la norma legală pentru ca aceasta să corespundă exigențelor art. 1 alin. (3) și (5) din Constituție. Or, conform art. 126 alin. (2) din Constituție, competența instanțelor judecătorești și procedura de judecată sunt prevăzute numai prin lege.

10. Se mai arată că, potrivit art. 1 alin. (3) din Constituție, România este stat de drept, sens în care se impune obligativitatea respectării Constituției, a supremației sale și a legilor, astfel încât raporturile juridice să se bucure de stabilitate și securitate, știut fiind faptul că unul dintre elementele fundamentale ale statului de drept (supremației dreptului) este principiul securității raporturilor juridice. Or, raporturile juridice nu se pot bucura de stabilitate și securitate dacă fondul activ al legislației cuprinde soluții legislative contradictorii, neclare, imprecise care pot conduce la situați imprevizibile. Aspectul că dispoziția constituțională a art. 1 alin. (5) impune caracterul obligatoriu al legilor implică formal faptul că administrația este supusă legii, că ea nu poate acționa decât în baza și în limitele legii. Dar pentru ca legea să respecte Constituția, pentru ca legea să poată fi respectată și să fie aptă să participe la crearea unui cadru stabil și de securitate a raporturilor juridice, aceasta trebuie să fie clară, precisă, previzibilă și predictibilă. În acest sens, se invocă deciziile Curții Constituționale nr. 26 din 18 ianuarie 2012, nr. 31 din 27 ianuarie 2016, paragrafele 19-23, și nr. 72 din 29 ianuarie 2019, paragrafele 51-54.

11. Aplicând toate cele deja statuate de Curtea Constituțională la circumstanțele speței de față, se susține că legiuitorul, în cazul art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, normă generală cu vocație de aplicare la toate ipotezele reglementate prin legile speciale care fac trimitere la cea dintâi, și-a respectat numai din punct de vedere formal competența constituțională de a legifera, fără să stabilească o necesară corelare între ipotezele reglementate prin diversele legi speciale și cadrul general oferit de art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004. Normele legale care reglementează o competență teritorială exclusivă pentru soluționarea cauzelor de contencios administrativ [ art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 ] trebuie să fie clare, precise și previzibile, ceea ce presupune, printre altele, și obligația legiuitorului de a reglementa un cadru normativ coerent în care normele edictate să se completeze și să se dezvolte reciproc într-un mod armonios, fără a crea antinomii între actul normativ care se constituie în sediul general al materiei și cele care reglementează aspecte particulare sau speciale ale acesteia. Previzibilitatea unui act normativ impune ca acesta să fie suficient de precis și clar pentru a putea fi aplicat. În lipsa unui cadru legislativ clar și coerent în privința identificării instanței competente din punct de vedere teritorial să soluționeze acțiunea în contencios administrativ, întemeiată pe prevederile art. 51 alin. (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 66/2011, este încălcat și dreptul la un proces echitabil, prevăzut de art. 21 alin. (3) din Constituție, în ciuda intenției nobile a legiuitorului care, în expunerea de motive a Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 66/2011, și-a exprimat intenția de a clarifica cadrul normativ în ceea ce privește soluționarea contestațiilor, atât a celor administrative, cât și a celor adresate instanțelor specializate.

12. Totodată, se susține că prin această reglementare lipsită de claritate, precizie și previzibilitate este încălcat și art. 126 alin. (2) din Constituție, iar, prin efectul declinărilor reciproce de competență pe care le impune acest text de lege, este încălcat și dreptul la un proces echitabil.

13. Instanța consideră, așadar, că textul art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, aplicabil în virtutea art. 51 alin. (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 66/2011, este neconstituțional în primul rând pentru că nu acoperă prin a sa reglementare și ipoteza identificabilă în realitatea faptică a sesizării instanței de contencios administrativ de către beneficiarul persoană juridică de drept public în contradictoriu cu autoritatea publică emitentă a actului administrativ contestat.

14. În final, autoarea excepției arată că, dacă instanța de contencios constituțional nu consideră că textul art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 încalcă prevederile constituționale, devin incidente prevederile art. 5 din Codul de procedură civilă, potrivit cărora niciun judecător nu poate refuza să judece pe motiv că legea nu prevede, este neclară sau incompletă, iar, în cazul în care o pricină nu poate fi soluționată nici în baza legii, nici a uzanțelor, iar, în lipsa acestora din urmă, nici în baza dispozițiilor legale privitoare la situații asemănătoare, ea va trebui judecată în baza principiilor generale ale dreptului, având în vedere toate circumstanțele acesteia și ținând seama de cerințele echității. Prin urmare, faptul că art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, în calitate de normă generală, nu este suficient de clar și nu acoperă toate ipotezele faptice care pot apărea prin trimiterile pe care legile speciale le fac la norma generală nu exonerează judecătorul cauzei de obligația de a identifica norma aplicabilă circumstanțelor cauzei. Având în vedere că legea nu reglementează în mod clar și expres competența teritorială pentru circumstanța raportului de contencios administrativ special, reglementat prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 66/2011, și că această competență nu poate fi identificată nici în baza uzanțelor, atunci competența teritorială a instanței sesizate de beneficiarul (persoană juridică de drept public) nemulțumit de actul emis de autoritatea cu competențe în gestionarea fondurilor europene se va determina în baza dispozițiilor legale privitoare la situații asemănătoare, care sunt cele cuprinse în teza întâi a art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, deoarece acestea vizează situația în care instanța de contencios administrativ este sesizată de persoana care se consideră vătămată prin actul autorității pârâte. Cu toate acestea, la nivelul Înaltei Curți de Casație și Justiție, prin regulatoare de competență, textul art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 a fost aplicat situațiilor în discuție prin teza a doua a acestui articol, cu nesocotirea art. 5 alin. (3) din Codul de procedură civilă, fiind nesocotite textele constituționale invocate.

15. Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierile de sesizare au fost comunicate președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

16. Președinții celor două Camere ale Parlamentului, Guvernul și Avocatul Poporului nu au transmis punctele de vedere solicitate.

CURTEA,

examinând încheierile de sesizare, rapoartele întocmite de judecătorul-raportor, concluziile procurorului, dispozițiile legale criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, reține următoarele:

17. Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze excepția de neconstituționalitate.

18. Obiectul excepției de neconstituționalitate, astfel cum este menționat în încheierile de sesizare, îl constituie dispozițiile art. 10 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, „aplicabil în virtutea art. 51 alin. (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 66/2011 “. Având în vedere motivarea excepției de neconstituționalitate, Curtea constată că autoarea acesteia, instanța de judecată, critică doar conținutul normativ al dispozițiilor art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, astfel că obiect al excepției de neconstituționalitate îl constituie doar dispozițiile art. 10 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1154 din 7 decembrie 2004, cu modificările și completările ulterioare, dispoziții care au următorul cuprins: „Reclamantul persoană fizică sau juridică de drept privat se adresează exclusiv instanței de la domiciliul sau sediul său. Reclamantul autoritate publică, instituție publică sau asimilată acestora se adresează exclusiv instanței de la domiciliul sau sediul pârâtului.“ Dispozițiile art. 51 alin. (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea și sancționarea neregulilor apărute în obținerea și utilizarea fondurilor europene și/sau a fondurilor publice naționale aferente acestora, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 461 din 30 iunie 2011, constituie temeiul juridic în baza căruia dispozițiile criticate din legea contenciosului administrativ se aplică în litigiile în cadrul cărora a fost invocată excepția de neconstituționalitate și au următorul cuprins: „Deciziile pronunțate în soluționarea contestațiilor pot fi atacate de către contestatar la instanța judecătorească de contencios administrativ competentă, în conformitate cu prevederile Legii nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare.“

19. În opinia autoarei excepției de neconstituționalitate, prevederile criticate contravin dispozițiilor constituționale cuprinse în art. 1 alin. (3) și (5) privind statul de drept și obligativitatea respectării Constituției, a supremației sale și a legilor, art. 21 alin. (3) privind dreptul la un proces echitabil și art. 126 alin. (2) privind competența instanțelor judecătorești și procedura de judecată.

20. Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea reține că dispozițiile criticate din Legea nr. 554/2004 stabilesc reguli privind competența teritorială pentru soluționarea acțiunilor în contencios administrativ. Astfel, în cazul în care reclamantul este o persoană fizică sau juridică de drept privat, competența teritorială revine exclusiv instanței de la domiciliul sau sediul său, iar, dacă reclamantul este autoritate publică, instituție publică sau asimilată acestora, competența teritorială revine exclusiv instanței de la domiciliul sau sediul pârâtului.

21. Problema de drept dedusă spre soluționare Curții Constituționale de către instanța de judecată, autoare a excepției de neconstituționalitate, constă în identificarea instanței competente din punct de vedere teritorial în ipoteza specială reglementată de art. 51 alin. (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 66/2011. Astfel, potrivit acestui text, deciziile pronunțate în soluționarea contestațiilor administrative împotriva titlurilor de creanță emise pentru recuperarea sumelor plătite necuvenit ca urmare a unor nereguli apărute în obținerea și utilizarea fondurilor europene și/sau a fondurilor publice naționale aferente acestora pot fi atacate de către contestatar la instanța judecătorească de contencios administrativ competentă, în conformitate cu prevederile Legii nr. 554/2004. Așadar, în ceea ce privește competența teritorială, norma specială - art. 51 alin. (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 66/2011 - face trimitere la norma generală aplicabilă contenciosului administrativ - art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004.

22. În cauzele în cadrul cărora s-a invocat din oficiu excepția de neconstituționalitate, persoane juridice de drept public (unități administrativ teritoriale și instituții publice) - în calitate de beneficiari ai fondurilor europene și/sau ai fondurilor publice naționale aferente acestora - au solicitat anularea deciziilor pronunțate în soluționarea contestațiilor administrative, decizii emise în temeiul Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 66/2011, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării și Administrației, autoritatea publică ce are competențe în gestionarea fondurilor europene. Astfel, instanța de judecată consideră că dispozițiile art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 sunt neconstituționale, deoarece nu reglementează în mod expres și ipoteza legii speciale, în care reclamant este beneficiarul persoană juridică de drept public, ci reglementează doar cele două ipoteze în care reclamant este fie persoana fizică sau juridică de drept privat, fie autoritate publică, instituție publică sau asimilată acestora.

23. Analizând aceste susțineri, Curtea reține că, în realitate, instanța de judecată - autoare a excepției de neconstituționalitate - solicită Curții Constituționale interpretarea dispozițiilor criticate din Legea nr. 554/2004 în scopul identificării instanței competente din punct de vedere teritorial, în ipoteza prevăzută de legea specială, și anume de dispozițiile art. 51 alin. (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 66/2011.

24. Or, interpretarea textelor de lege aplicabile situației concrete în scopul aplicării corecte a legii în cauza dedusă judecății instanței care a sesizat Curtea Constituțională nu intră în competența de soluționare a Curții Constituționale, ci a instanțelor judecătorești. Astfel, interpretarea normelor de lege este operațiunea de stabilire a conținutului și a sensului la care acestea se referă și este o etapă absolut necesară în vederea aplicării corecte a legii situației de fapt concrete din cauză, instanța de judecată fiind ținută să aplice în acest scop metodele de interpretare a normelor juridice. Așa cum a stabilit Curtea, în mod constant, în jurisprudența sa, interpretarea legilor este o operațiune rațională, utilizată de orice subiect de drept, în vederea aplicării și respectării legii, având ca scop clarificarea înțelesului unei norme juridice sau a câmpului său de aplicare. Instanțele judecătorești interpretează legea, în mod necesar, în procesul soluționării cauzelor cu care au fost învestite, interpretarea fiind faza indispensabilă procesului de aplicare a legii. Oricât de clar ar fi textul unei dispoziții legale - se arată în Hotărârea Curții Europene a Drepturilor Omului din 22 noiembrie 1995, pronunțată în Cauza C.R. împotriva Regatului Unit, paragraful 34 -, în orice sistem juridic există, în mod inevitabil, un element de interpretare judiciară (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 600 din 14 aprilie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 395 din 11 iunie 2009, Decizia nr. 294 din 28 mai 2024, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 960 din 25 septembrie 2024, paragraful 27, sau Decizia 57 din 25 februarie 2025, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 659 din 14 iulie 2025, paragraful 22).

25. În consecință, problema de drept invocată de autoarea excepției și dedusă spre soluționare Curții Constituționale, referitoare la identificarea instanței competente din punct de vedere teritorial în ipoteza specială reglementată de art. 51 alin. (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 66/2011, este, în realitate, una de interpretare și de aplicare a legii la cazul concret dedus judecății instanței care a sesizat Curtea Constituțională. Or, potrivit art. 2 alin. (3) din Legea nr. 47/1992, Curtea Constituțională se pronunță numai asupra constituționalității actelor cu privire la care a fost sesizată.

26. Prin urmare, nu intră sub incidența controlului de constituționalitate exercitat de Curte aplicarea și interpretarea legii, acestea fiind de resortul exclusiv al instanței de judecată care judecă fondul cauzei, precum și al instanțelor de control judiciar, astfel cum rezultă din prevederile coroborate ale art. 126 alin. (1) și (3) din Constituție.

27. Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) și al art. 147 alin. (4) din Constituție, precum și al art. 13, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) și al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi,

Respinge, ca inadmisibilă, excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 10 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, excepție ridicată, din oficiu, de Tribunalul București - Secția a II-a contencios administrativ și fiscal în dosarele nr. 1.746/120/2020, nr. 9.464/3/2020, nr. 505/45/2020, nr. 5.374/2/2020, nr. 665/33/2020 și nr. 1.981/111/2021.

Definitivă și general obligatorie.

Decizia se comunică Tribunalului București - Secția a II-a contencios administrativ și fiscal și se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Pronunțată în ședința din data de 18 septembrie 2025.

PREȘEDINTELE CURȚII CONSTITUȚIONALE

ELENA-SIMINA TĂNĂSESCU

Magistrat-asistent,

Ioana Marilena Chiorean