DECIZIE nr. 494/2023

DECIZIA nr. 494 din 3 octombrie 2023 referitoare la excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 96 alin. (1) teza a doua din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției

EMITENT

Publicată în

MONITORUL OFICIAL nr. 1.196 din 29 decembrie 2023

Marian Enache - președinte

Mihaela Ciochină - judecător

Cristian Deliorga - judecător

Dimitrie-Bogdan Licu - judecător

Laura-Iuliana Scântei - judecător

Gheorghe Stan - judecător

Livia Doina Stanciu - judecător

Elena-Simina Tănăsescu - judecător

Varga Attila - judecător

Ioana Marilena Chiorean - magistrat-asistent-șef

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Loredana Brezeanu.

1. Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, excepție ridicată de Valeriu-Jean Ciripan în Dosarul nr. 2.553/2/2019 al Curții de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal și care formează obiectul Dosarului Curții Constituționale nr. 583D/2020.

2. La apelul nominal se constată lipsa părților. Procedura de înștiințare este legal îndeplinită.

3. Președintele Curții dispune să se facă apelul și în Dosarul Curții Constituționale nr. 2.192D/2020, având ca obiect excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 96 alin. (1) teza a doua din Legea nr. 161/2003, excepție ridicată de Ioan Daniel Stadoleanu în Dosarul nr. 214/44/2020 al Curții de Apel Galați - Secția contencios administrativ și fiscal.

4. La apelul nominal se constată lipsa părților. Procedura de înștiințare este legal îndeplinită.

5. Curtea, din oficiu, pune în discuție conexarea dosarelor. Reprezentantul Ministerului Public este de acord cu conexarea cauzelor. Curtea, având în vedere obiectul cauzelor, în temeiul art. 53 alin. (5) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, dispune conexarea Dosarului nr. 2.192D/2020 la Dosarul nr. 583D/2020, care a fost primul înregistrat.

6. Cauza fiind în stare de judecată, președintele Curții acordă cuvântul reprezentantului Ministerului Public, care pune concluzii de respingere, ca neîntemeiată, a excepției de neconstituționalitate, sens în care invocă jurisprudența Curții Constituționale.

CURTEA,

având în vedere actele și lucrările dosarelor, constată următoarele:

7. Prin Încheierea din 6 martie 2020, pronunțată în Dosarul nr. 2.553/2/2019, Curtea de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției. Excepția de neconstituționalitate a fost ridicată de Valeriu-Jean Ciripan într-o cauză având ca obiect soluționarea cererii de anulare a raportului de evaluare a incompatibilității, întocmit de Agenția Națională de Integritate (ANI).

8. Prin Încheierea din 5 noiembrie 2020, pronunțată în Dosarul nr. 214/44/2020, Curtea de Apel Galați - Secția contencios administrativ și fiscal a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 96 alin. (1) teza a doua din Legea nr. 161/2003. Excepția de neconstituționalitate a fost ridicată de Ioan Daniel Stadoleanu într-o cauză având ca obiect soluționarea cererii de anulare a raportului de evaluare a incompatibilității întocmit de ANI.

9. În motivarea excepției de neconstituționalitate autorii acesteia susțin, în esență, că dispozițiile criticate nu reprezintă norme previzibile și suficient de clare în ceea ce privește aplicarea lor. Modalitatea în care este redactat textul legal indicat nu dă destinatarului textului posibilitatea de a înțelege în mod facil sfera activităților care îi sunt permise pentru a nu exista un caz de incompatibilitate. Astfel, textul criticat nu permite o delimitare clară între acele activități care pot genera o situație de incompatibilitate și acele activități care sunt permise de legiuitor. Aparent, acest text ar stabili un regim derogator de la cazul de incompatibilitate aplicabil funcționarului public, însă, în realitate, prin modalitatea sa de redactare, sunt generate interpretări care să restrângă cu totul posibilitatea exercitării oricărei funcții în alte domenii de activitate din sectorul privat. Sintagma "legătură directă sau indirectă cu atribuțiile exercitate ca funcționar public" nu respectă rigorile de previzibilitate și predictibilitate, prevăzute de art. 1 alin. (5) și art. 21 alin. (1) din Constituție, și nici normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative prevăzute de Legea nr. 24/2000. În acest sens se invocă jurisprudența Curții Constituționale referitoare la calitatea legii, și anume la cerințele de claritate și previzibilitate a normei de lege, precum și jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului privind claritatea legii.

10. Se mai susține că neconstituționalitatea dispozițiilor criticate este cu atât mai evidentă cu cât, în cazul experților contabili, incompatibilitățile sunt stabilite în Codul de procedură civilă și, respectiv, Codul de procedură penală. Nici Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 49/2009 privind libertatea de stabilire a prestatorilor de servicii și libertatea de a furniza servicii în România nu prevede situațiile de incompatibilitate.

11. Autorii excepției susțin că sintagma "care nu sunt în legătură directă sau indirectă cu atribuțiile exercitate ca funcționar public, funcționar public parlamentar sau funcționar public cu statut special, potrivit fișei postului", cuprinsă în dispozițiile criticate, nu permite determinarea în concret a cazului de incompatibilitate ce poate apărea ca urmare a exercitării a două activități. Imprevizibilitatea textului pornește de la faptul că legea (sau alte acte legislative subsecvente) nu prezintă o definiție mai amplă a ceea ce se înțelege prin "legătură directă sau indirectă", prin ce anume se determină această legătură, care este sfera de activități ce pot genera un caz de incompatibilitate etc. Textul criticat ar reglementa o situație ce ar permite exercitarea și a altor activități în domeniul privat, însă, prin neclaritatea și imprevizibilitatea modalității de redactare, se dă posibilitatea unor interpretări ce ar limita drastic această "permisiune" pentru funcționarii publici. În concret, având în vedere complexitatea activității unui funcționar public, acesta, în mod teoretic, poate avea o legătură indirectă cu orice altă activitate care se desfășoară în domeniul privat. Această neclaritate a textului permite ANI să constate existența unor cazuri de incompatibilitate în mod cu totul discreționar. Astfel, în interpretarea care o dă textului criticat, ANI face trimitere fie la fișa de post a funcționarului public, fie la studiile superioare pe care acesta le are, funcționarul public neavând posibilitatea de a cunoaște dacă poate apărea sau nu starea de incompatibilitate. Or, o astfel de abordare confirmă practic faptul că textul de lege criticat este deficitar. Propriu-zis, textul de lege nu stabilește drept criteriu de determinare a legăturii directe sau indirecte o analiză comparativă a fișelor postului sau o analiză bazată pe studiile universitare pe care le are funcționarul public, iar ANI, în lipsa unor elemente concrete previzibile din cuprinsul legii, se raportează la elemente ce nu puteau fi previzionate în mod rezonabil de către funcționarul public.

12. Curtea de Apel București - Secția a VlII-a contencios administrativ și fiscal, contrar prevederilor art. 29 alin. (4) din Legea nr. 47/1992, nu și-a exprimat opinia asupra excepției de neconstituționalitate.

13. Curtea de Apel Galați - Secția contencios administrativ și fiscal apreciază că excepția de neconstituționalitate este neîntemeiată, întrucât vizează doar modalitatea de aplicare și interpretare a normei criticate, care este atributul instanței învestite cu soluționarea cauzei. Nu se poate reține că este încălcat dreptul la acces la instanță, cât timp prin promovarea cererii de chemare în judecată urmează să fie analizată legalitatea raportului de evaluare emis de către ANI. De asemenea, nu se poate reține că norma juridică nu respectă rigorile de previzibilitate, întrucât este atributul instanței judecătorești să interpreteze norma juridică și să o aplice, inclusiv să decidă dacă funcția exercitată în calitate de expert contabil este sau nu este în legătură directă sau indirectă cu atribuțiile exercitate ca funcționar public, conform fișei postului.

14. Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierile de sesizare au fost comunicate președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

15. Guvernul, în Dosarul Curții Constituționale nr. 583D/2020, apreciază, în esență, că excepția de neconstituționalitate este inadmisibilă, în temeiul art. 2 alin. (3) din Legea nr. 47/1992, deoarece din motivarea excepției de neconstituționalitate reiese că autorul acesteia critică omisiunea legiuitorului de a defini în cuprinsul Legii nr. 161/2003 conceptul de "legătură directă sau indirectă cu atribuțiile exercitate ca funcționar public".

16. Președinții celor două Camere ale Parlamentului și Avocatul Poporului nu au transmis punctele de vedere solicitate.

CURTEA,

examinând încheierile de sesizare, punctul de vedere al Guvernului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile procurorului, dispozițiile legale criticate, raportate la prevederile din Constituție, precum și Legea nr. 47/1992, reține următoarele:

17. Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze excepția de neconstituționalitate.

18. Obiectul excepției de neconstituționalitate, astfel cum este menționat în încheierile de sesizare a Curții Constituționale, îl constituie dispozițiile art. 96 alin. (1), respectiv ale art. 96 alin. (1) teza a doua din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 279 din 21 aprilie 2003, cu modificările și completările ulterioare. Din analiza motivărilor excepției de neconstituționalitate reiese că autorii acesteia critică numai teza a doua a art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, care are următorul conținut normativ: "

Funcționarii publici, funcționarii publici parlamentari și funcționarii publici cu statut special pot exercita funcții în alte domenii de activitate din sectorul privat, care nu sunt în legătură directă sau indirectă cu atribuțiile exercitate ca funcționar public, funcționar public parlamentar sau funcționar public cu statut special, potrivit fisei postului."

19. În opinia autorilor excepției de neconstituționalitate, prevederile de lege criticate contravin dispozițiilor constituționale cuprinse în art. 1 alin. (5) privind obligativitatea respectării Constituției, a supremației sale și a legilor, art. 11 privind dreptul internațional și dreptul intern, art. 20 referitor la tratatele internaționale privind drepturile omului și art. 21 alin. (1) privind accesul liber la justiție.

20. Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea reține că textul de lege criticat face parte din secțiunea a 5-a: Incompatibilități privind funcționarii publici a capitolului III: Incompatibilități din Legea nr. 161/2003 și stabilește că funcționarii publici, funcționarii publici parlamentari și funcționarii publici cu statut special pot exercita funcții în alte domenii de activitate din sectorul privat care nu sunt în legătură directă sau indirectă cu atribuțiile exercitate ca funcționar public, funcționar public parlamentar sau funcționar public cu statut special, potrivit fișei postului.

21. Autorii excepției de neconstituționalitate critică, în esență, sintagma "legătură directă sau indirectă cu atribuțiile exercitate ca funcționar public", deoarece aceasta permite interpretări ce restrâng cu totul posibilitatea exercitării oricărei funcții în alte domenii de activitate din sectorul privat, ceea ce nu respectă rigorile de previzibilitate și predictibilitate.

22. Având în vedere aceste critici, Curtea reține că interpretarea normelor de lege este operațiunea de stabilire a conținutului și a sensului la care acestea se referă și este o etapă absolut necesară în vederea aplicării corecte a legii în situația de fapt concretă din cauză, instanța de judecată fiind ținută să aplice, în acest scop, metodele de interpretare a normelor juridice. Așa cum a stabilit Curtea Constituțională, în mod constant, în jurisprudența sa, interpretarea legilor este o operațiune rațională, utilizată de orice subiect de drept în vederea aplicării și respectării legii, având ca scop clarificarea înțelesului unei norme juridice sau a câmpului său de aplicare. Instanțele judecătorești interpretează legea, în mod necesar, în procesul soluționării cauzelor cu care au fost învestite, interpretarea fiind o fază indispensabilă procesului de aplicare a legii. Oricât de clar ar fi textul unei dispoziții legale - se arată în Hotărârea Curții Europene a Drepturilor Omului din 22 noiembrie 1995, pronunțată în Cauza C.R. împotriva Regatului Unit, paragraful 34) - în orice sistem juridic există, în mod inevitabil, un element de interpretare judiciară (a se vedea, în același sens, și Decizia nr. 600 din 14 aprilie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 395 din 11 iunie 2009, sau Decizia nr. 360 din 25 martie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 317 din 14 mai 2010).

23. În consecință, problema de drept invocată de autorii excepției de neconstituționalitate și dedusă spre soluționare Curții Constituționale - referitoare la interpretarea sintagmei "care nu sunt în legătură directă sau indirectă cu atribuțiile exercitate ca funcționar public" - este, în realitate, una de interpretare și de aplicare a normelor de lege la cazul concret dedus judecății instanței care a sesizat Curtea Constituțională. În cazul în care practica judiciară vădește o interpretare neunitară, Constituția, prin art. 126 alin. (3), atribuie Înaltei Curți de Casație și Justiție, iar nu Curții Constituționale, competența de a stabili interpretarea și aplicarea unitară a legii de către celelalte instanțe judecătorești.

24. Potrivit art. 2 alin. (3) din Legea nr. 47/1992, Curtea Constituțională se pronunță numai asupra constituționalității actelor cu privire la care a fost sesizată. Prin urmare, excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 96 alin. (1) teza a doua din Legea nr. 161/2003, astfel cum a fost formulată, este inadmisibilă.

25. Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) și al art. 147 alin. (4) din Constituție, precum și al art. 1 - 3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) și al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi,

CURTEA CONSTITUTIONALA

Respinge, ca inadmisibilă, excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 96 alin. (1) teza a doua din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, excepție ridicată de Valeriu-Jean Ciripan în Dosarul nr. 2.553/2/2019 al Curții de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal și de Ioan Daniel Stadoleanu în Dosarul nr. 214/44/2020 al Curții de Apel Galați - Secția contencios administrativ și fiscal.

Definitivă și general obligatorie.

Decizia se comunică Curții de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal și Curții de Apel Galați - Secția contencios administrativ și fiscal și se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Pronunțată în ședința din data de 3 octombrie 2023.

PREȘEDINTELE CURȚII CONSTITUȚIONALE

MARIAN ENACHE

Magistrat-asistent,

Ioana Marilena Chiorean