DECIZIE nr. 51/2024

Marian Enache - președinte

Mihaela Ciochină - judecător

Cristian Deliorga - judecător

Dimitrie-Bogdan Licu - judecător

Livia Doina Stanciu - judecător

Elena-Simina Tănăsescu - judecător

Varga Attila - judecător

Cristina-Cătălina Turcu - magistrat-asistent

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Loredana Brezeanu.

1. Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 10 lit. dd) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 28/1999 privind obligația operatorilor economici de a utiliza aparate de marcat electronice fiscale, excepție ridicată de Societatea OMV Petrom Marketing - S.R.L. din București în Dosarul nr. 5.162/271/2017* al Tribunalului Bihor - Secția a III-a contencios administrativ și fiscal și care formează obiectul Dosarului Curții Constituționale nr. 286D/2019.

2. La apelul nominal se prezintă, pentru autoarea excepției, domnul avocat Radu Boanță, cu împuternicire avocațială depusă la dosar. Lipsește cealaltă parte. Procedura de înștiințare este legal îndeplinită.

3. Cauza fiind în stare de judecată, președintele Curții acordă cuvântul apărătorului autoarei excepției, care solicită, în esență, admiterea acesteia și pronunțarea unei decizii interpretative de admitere parțială cu efect neutralizant în sensul restrângerii ipotezei prevăzute de textul de lege criticat pe baza a ceea ce s-a întâmplat în fapt. Ca urmare a aplicării legii, s-a încălcat art. 1 alin. (4) din Constituție deoarece interpretarea textului de lege criticat a permis crearea unei lex tertia prin combinarea nepermisă a unor dispoziții din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 28/1999 în forma anterioară modificărilor succesive intervenite cu dispozițiile rezultate ca urmare a modificărilor aduse prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 91/2014 și Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 8/2015. Astfel, pentru neexecutarea unei sancțiuni complementare de suspendare a activității reglementate de „legea veche“, care nu prevedea continuarea activității ca fiind contravenție, a fost aplicată sancțiunea amenzii în noua configurație legislativă. Însă această sancțiune a amenzii ar fi trebuit să se aplice doar dacă în noua configurație legislativă exista o sancțiune-cauză pentru aceeași faptă de neemitere a bonului fiscal. Contravenționalizarea forțată a faptei de continuare a activității cu păstrarea sancțiunii complementare a confiscării pentru o perioadă mult mai mare potrivit legii vechi decât aceea reglementată prin legea nouă aduce atingere atât principiului separației și echilibrului puterilor în stat, cât și principiului universalității în absența reglementării unor norme tranzitorii. Acest mod de aplicare a legii aduce atingere și principiului tempus regit actum, dar și proprietății private și libertății economice, deoarece prin procesul-verbal sancționarea faptei de continuare a activității potrivit legii noi s-a combinat cu confiscarea pe o perioadă de trei luni a veniturilor, potrivit legii vechi, deși legea nouă prevedea confiscarea doar pentru o perioadă de 30 de zile. S-a adus atingere dreptului de proprietate privată deoarece s-au confiscat sume mult mai mari, iar libertatea economică a fost încălcată prin anihilarea beneficiilor realizate de operatorul economic dincolo de limitele care se puteau aplica dacă legea ar fi retroactivat sau dacă ar fi existat norme tranzitorii. Solicită să fie declarat neconstituțional art. 10 lit. dd) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 28/1999 în măsura în care se aplică consecințelor neexecutării unei sancțiuni complementare de suspendare a activității dispuse sub legislația anterioară.

4. Având cuvântul, reprezentantul Ministerului Public pune concluzii de respingere a excepției de neconstituționalitate ca neîntemeiată, deoarece dispozițiile criticate reglementează o contravenție de sine stătătoare și nu are relevanță faptul că sancțiunea anterioară fusese aplicată.

5. În replică, apărătorul autoarei excepției arată că, în măsura în care se va aprecia că este o problemă de aplicare a legii în timp și în măsura competenței Curții Constituționale, ar trebui să existe o precizare în acest sens pentru instanța care judecă fondul.

CURTEA,

având în vedere actele și lucrările dosarului, reține următoarele:

6. Prin Încheierea din 11 ianuarie 2019, pronunțată în Dosarul nr. 5.162/271/2017*, Tribunalul Bihor - Secția a III-a contencios administrativ și fiscal a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 10 lit. dd) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 28/1999 privind obligația operatorilor economici de a utiliza aparate de marcat electronice fiscale. Excepția a fost ridicată de Societatea OMV Petrom Marketing - S.R.L. din București într-o cauză având ca obiect apelul formulat împotriva sentinței prin care a fost respinsă plângerea împotriva procesului-verbal de constatare și sancționare a contravenției prevăzute de textul de lege criticat.

7. În motivarea excepției de neconstituționalitate autoarea face referire mai întâi la situația de fapt din dosar. Astfel, arată că în data de 7 noiembrie 2014, ca urmare a unei inspecții, s-a întocmit procesul-verbal de constatare și sancționare a contravenției prevăzute la acea dată de art. 10 lit. b) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 28/1999 - neemiterea bonului fiscal pentru toate bunurile livrate sau serviciile prestate - deoarece s-a constatat, la verificarea numerarului existent în casierie și confruntarea acestuia cu rapoartele emise de casa de marcat, o sumă în plus care nu a putut fi justificată. S-au dispus sancțiunea principală a amenzii și sancțiunea complementară a suspendării pentru o perioadă de trei luni a activității contravenientei, în temeiul art. 14 alin. (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 28/1999 în forma în vigoare la acea dată. La data încheierii procesului-verbal, nerespectarea măsurii de suspendare a activității agentului economic era sancționată, potrivit art. 11 alin. (3) teza finală din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 28/1999, cu confiscarea sumelor încasate din livrarea de bunuri ori prestarea de servicii după suspendarea activității agenților economici.

8. Contravenienta a formulat plângere împotriva procesului-verbal de constatare și sancționare a contravenției, solicitând înlocuirea amenzii cu avertismentul. Pe perioada judecării plângerii contravenționale, potrivit art. 32 alin. (3) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor, a fost suspendată de drept executarea sancțiunilor principale și complementare (în cazul de față amenda și suspendarea activității agentului economic) dispuse prin procesul-verbal. Procesul s-a încheiat prin pronunțarea, la data de 19 decembrie 2016, a unei decizii prin care a fost respins apelul declarat de contravenientă. Contravenienta nu și-a suspendat activitatea după ce apelul său a fost respins.

9. La data de 27 martie 2017 s-a efectuat un nou control și s-a constatat că societatea autoare a excepției nu și-a suspendat activitatea, astfel că a fost încheiat un nou proces-verbal - cel contestat în prezenta cauză -, în care s-a constatat că societatea a săvârșit contravenția prevăzută de textul de lege supus controlului, respectiv art. 10 lit. dd) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 28/1999, introdus ca urmare a adoptării Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 91/2014 pentru modificarea și completarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 28/1999 privind obligația operatorilor economici de a utiliza aparate de marcat electronice fiscale, și s-a dispus amendarea acesteia potrivit art. 11 alin. (1) lit. d) din același act normativ cu suma de 12.500 lei și confiscarea sumelor încasate în perioada de suspendare a activității potrivit art. 11 alin. (1) lit. d) pct. (i) din același act normativ.

10. În motivarea excepției de neconstituționalitate, autoarea acesteia arată, în esență, că, potrivit jurisprudenței Curții Europene a Drepturilor Omului, contravenția se subsumează noțiunii de „acuzație în materie penală“ în sensul art. 6 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale. Transpunând acest principiu în prezenta cauză, consideră că toate consecințele unei fapte contravenționale săvârșite, inclusiv sancțiunile principale și complementare aplicate, precum și consecințele executării sau neexecutării acestor sancțiuni sunt și rămân guvernate de legea în vigoare la momentul săvârșirii respectivei fapte potrivit principiului tempus regit actum, singura excepție fiind incidența unei legi contravenționale mai favorabile, potrivit art. 15 alin. (2) din Constituție. În același timp, conform principiului accesorium sequitur principale, în sfera dreptului contravențional, orice sancțiune complementară este accesorie sancțiunii principale și formează un tot unitar cu aceasta din perspectiva legii/configurației legislative care le guvernează la un anumit moment în timp (in illo tempore).

11. Observând Decizia Curții Constituționale nr. 265 din 6 mai 2014 și jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului, autoarea excepției susține că legea contravențională mai favorabilă urmează să se aplice în ansamblu, inclusiv în ceea ce privește sancțiunile complementare și toate consecințele/urmările acestora (inclusiv neexecutarea lor), neputându-se combina dispoziții din legi succesive. Or, în speță au fost aplicate, prin procesul-verbal întocmit la data de 27 martie 2017, atât sancțiunea amenzii pentru nesuspendarea activității - reglementată prin „legea nouă“, adică ulterior dispunerii prin procesul-verbal din 7 noiembrie 2014 a sancțiunii complementare a suspendării activității -, cât și sancțiunea complementară a confiscării sumelor încasate pe durata suspendării (trei luni), reglementată prin „legea veche“.

12. În tot acest context, se apreciază că art. 10 lit. dd) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 28/1999 încalcă principiul neretroactivității legii instituit de art. 15 alin. (2) din Constituție și este neconstituțional în măsura în care se aplică și consecințelor neexecutării unei sancțiuni complementare de suspendare a activității unității aferente unei fapte contravenționale săvârșite și sancționate sub imperiul și în baza prevederilor „legii vechi“, respectiv Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 28/1999 în forma anterioară modificărilor aduse prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 91/2014 și Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 8/2015. De asemenea, aplicarea retroactivă a dispozițiilor art. 10 lit. dd) din „legea nouă“ și realizarea unei combinații de legi succesive (lex tertia) nu pot fi admise, contravenind principiului separației puterilor în stat, respectiv art. 1 alin. (4) din Constituție.

13. Autoarea excepției arată că măsura confiscării sumei aferente încasărilor pe trei luni reprezintă o încălcare a dreptului de proprietate privată, deoarece suma confiscată de la autoare este mult mai mare decât cea care ar fi trebuit confiscată în condițiile aplicării „legii noi“ (încasările pentru 30 de zile), nicio persoană neputând fi pusă în situația de a fi lipsită de proprietatea sa ca urmare a reglementării unei contravenții prin „legea nouă“ pentru situații născute și care rămân guvernate de „legea veche“.

14. Textul de lege criticat aduce atingere și art. 45 din Constituție referitor la libertatea economică, deoarece exercițiul acesteia poate fi restrâns de către puterea publică, garant al intereselor generale, dar și al tuturor libertăților, numai respectând principiile statului de drept și procedura instituită de art. 53 din Constituție. Or, în speță, libertatea economică nu numai că nu a fost protejată, ci, dimpotrivă, a fost îngrădită în mod injust tocmai prin nesocotirea obligației ca, în procesul de legiferare, să fie eliminat orice dubiu legat de interpretarea legilor.

15. Caracterul clar, precis și previzibil al actelor normative este absolut necesar să fie asigurat pentru a nu exista atingeri aduse drepturilor și libertăților constituționale fundamentale. În acest context, reglementarea situațiilor tranzitorii constituie o obligație de bază în procesul de elaborare a actelor normative, acest lucru fiind instituit expres prin art. 26 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative. Or, așa cum s-a arătat, înainte de modificarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 28/1999, continuarea livrării de bunuri sau prestării de servicii după suspendarea activității operatorului economic în punctul de lucru nu era reglementată drept contravenție.

16. Tribunalul Bihor - Secția a III-a contencios administrativ și fiscal, contrar prevederilor art. 29 alin. (4) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, nu și-a exprimat opinia cu privire la excepția de neconstituționalitate ridicată.

17. Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

18. Președinții celor două Camere ale Parlamentului, Guvernul și Avocatul Poporului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

CURTEA,

examinând încheierea de sesizare, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile procurorului și ale avocatului autoarei, prevederile legale criticate, raportate la dispozițiile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, reține următoarele:

19. Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze excepția de neconstituționalitate.

20. Obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie dispozițiile art. 10 lit. dd) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 28/1999 privind obligația operatorilor economici de a utiliza aparate de marcat electronice fiscale, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 75 din 21 ianuarie 2005:

Constituie contravenții următoarele fapte dacă, potrivit legii penale, nu sunt considerate infracțiuni: [

] dd) continuarea livrării de bunuri sau prestării de servicii după suspendarea activității operatorului economic în punctul de lucru.

21. În opinia autoarei excepției de neconstituționalitate, prevederile legale criticate contravin dispozițiilor constituționale cuprinse în art. 1 alin. (4) - principiul separației și echilibrului puterilor în stat, art. 15 alin. (2) - principiul neretroactivității legii, cu excepția legii penale sau contravenționale mai favorabile, art. 44 - Dreptul de proprietate privată, art. 45 - Libertatea economică, art. 53 - Restrângerea exercițiului unor drepturi sau al unor libertăți și art. 136 alin. (5) referitor la inviolabilitatea proprietății private.

22. Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea observă că solicitarea autoarei este aceea de a fi declarat neconstituțional art. 10 lit. dd) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 28/1999 în măsura în care se aplică și consecințelor neexecutării unei sancțiuni complementare de suspendare a activității unității aferente unei fapte contravenționale săvârșite și sancționate sub imperiul și în baza prevederilor „legii vechi“, respectiv Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 28/1999 în forma anterioară modificărilor aduse prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 91/2014 pentru modificarea și completarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 28/1999 privind obligația operatorilor economici de a utiliza aparate de marcat electronice fiscale, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 966 din 30 decembrie 2014, și prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 8/2015 pentru modificarea și completarea unor acte normative, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 285 din 28 aprilie 2015.

23. Curtea va observa mai întâi contextul în care a fost întocmit procesul-verbal de constatare și sancționare a contravenției reglementate prin textul de lege criticat, contestat în prezenta cauză. Astfel, autoarea a fost sancționată inițial pentru neemiterea bonului fiscal pentru toate bunurile livrate sau serviciile prestate cu sancțiunea principală a amenzii și sancțiunile complementare constând în confiscarea sumelor pentru care nu au fost emise bonuri fiscale și suspendarea activității autoarei pe o perioadă de trei luni, în temeiul art. 11 alin. (3) și al art. 14 alin. (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 28/1999. În cazul în care autoarea nu executa sancțiunea complementară a suspendării activității, aceasta putea fi sancționată ulterior cu confiscarea sumelor încasate din livrarea de bunuri ori prestarea de servicii pe perioada în care ar fi trebuit să își suspende activitatea. Autoarea a contestat în fața instanțelor de judecată procesul-verbal, astfel că executarea sancțiunii principale a amenzii și a sancțiunilor complementare a confiscării sumelor nejustificate și a suspendării activității pe o perioadă de trei luni au fost suspendate de drept potrivit art. 32 alin. (3) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 410 din 25 iulie 2001. Pe perioada judecării plângerii contravenționale, Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 28/1999 a suferit două modificări, prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 91/2014 și prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 8/2015. Ca urmare a modificărilor, fapta de a continua livrarea de bunuri sau prestarea de servicii după suspendarea activității operatorului economic în punctul de lucru a fost calificată drept contravenție și sancționată cu amendă și cu confiscarea sumelor încasate.

24. Curtea observă că toate aceste modificări au avut loc pe parcursul soluționării plângerii împotriva procesului-verbal de constatare și sancționare a contravenției de neemitere a bonului fiscal, plângere care a fost respinsă. Ca urmare a respingerii plângerii, autoarea ar fi trebuit să execute sancțiunile dispuse prin procesul-verbal, una dintre acestea fiind sancțiunea complementară a suspendării activității pe o perioadă de trei luni. Întrucât autoarea nu și-a suspendat activitatea, aceasta a fost sancționată din nou în temeiul art. 10 lit. dd) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 28/1999, introdus prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 91/2014, criticat în prezenta cauză, prin care este calificată drept contravenție continuarea livrării de bunuri sau prestării de servicii după suspendarea activității operatorului economic în punctul de lucru. Sancțiunea principală aplicată a fost amenda contravențională, iar cea complementară, confiscarea sumelor pe o perioadă de trei luni.

25. Curtea reține că autoarea excepției critică faptul că autoritatea fiscală a aplicat în procesul-verbal o lex tertia de natură să aducă atingere dreptului de proprietate și libertății economice, motivând că excepția trebuie admisă pentru motivele care au fundamentat Decizia Curții Constituționale nr. 265 din 6 mai 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 372 din 20 mai 2014. Această lex tertia rezultă din calificarea drept contravenție autonomă a faptei de „continuare a livrării de bunuri sau prestării de servicii după suspendarea activității operatorului economic în punctul de lucru“, care la data întocmirii primului proces-verbal nu era reglementată ca atare, și sancționarea respectivei fapte cu amendă, precum și confiscarea sumelor pe o perioadă de trei luni, perioadă pentru care operatorul economic ar fi trebuit să își suspende activitatea și care nu mai este reglementată în prezent. Suspendarea activității nu se mai face, în prezent, pe o perioadă de trei luni pentru prima contravenție săvârșită, ci pentru 30 de zile, începând cu cea de-a doua sancțiune aplicată la aceeași unitate într-un interval de 24 de luni.

26. Cu privire la aceste critici, Curtea reține că prin Decizia nr. 265 din 6 mai 2014, precitată, a constatat că dispozițiile art. 5 din Codul penal, care prevedeau că în cazul în care de la săvârșirea infracțiunii până la judecarea definitivă a cauzei au intervenit una sau mai multe legi penale, se aplică legea mai favorabilă, sunt constituționale în măsura în care nu permit combinarea prevederilor din legi succesive în stabilirea și aplicarea legii penale mai favorabile. În esență, Curtea a statuat că prin combinarea dispozițiilor penale din mai multe legi succesive se creează, pe cale judiciară, o a treia lege, care neagă rațiunea de politică penală concepută de legiuitor. Numai interpretarea prevederilor art. 5 din Codul penal în sensul că legea penală mai favorabilă se aplică în ansamblul ei este singura care poate înlătura viciul de neconstituționalitate.

27. Prin comparație, Curtea constată că în prezenta cauză este criticat un text de lege ce reglementează punctual o contravenție, respectiv „continuarea livrării de bunuri sau prestării de servicii după suspendarea activității operatorului economic în punctul de lucru“, iar nu un text cu aplicabilitate generală care să statueze cu privire la aplicarea legii contravenționale mai favorabile care să permită combinarea prevederilor mai favorabile din legi contravenționale diferite.

28. Curtea reține că, în realitate, excepția ridicată de autoare urmărește verificarea legalității procesului-verbal de constatare și sancționare a contravenției contestat în prezenta cauză, în contextul în care printr-o hotărâre definitivă a fost respinsă plângerea împotriva primului proces-verbal ce obliga la suspendarea activității pe o perioadă de trei luni, sancțiune care nu a fost executată, iar fapta de nesuspendare a activității a fost reglementată drept contravenție de sine stătătoare. Or, atât verificarea legalității procesului-verbal, cât și aplicarea legii contravenționale mai favorabile în prezenta cauză constituie aspecte ce țin de modul de interpretare și aplicare a legii, excedând competenței Curții Constituționale, motiv pentru care excepția de neconstituționalitate urmează să fie respinsă ca inadmisibilă.

29. Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) și al art. 147 alin. (4) din Constituție, al art. 1 - 3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) și al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi,

Respinge, ca inadmisibilă, excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 10 lit. dd) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 28/1999 privind obligația operatorilor economici de a utiliza aparate de marcat electronice fiscale, excepție ridicată de Societatea OMV Petrom Marketing - S.R.L. din București în Dosarul nr. 5.162/271/2017* al Tribunalului Bihor - Secția a III-a contencios administrativ și fiscal.

Definitivă și general obligatorie.

Decizia se comunică Tribunalului Bihor - Secția a III-a contencios administrativ și fiscal și se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Pronunțată în ședința din data de 30 ianuarie 2024.

PREȘEDINTELE CURȚII CONSTITUȚIONALE

MARIAN ENACHE

Magistrat-asistent,

Cristina-Cătălina Turcu