DECIZIE nr. 535/2004

Ioan Vida - președinte Nicolae Cochinescu - judecător Aspazia Cojocaru - judecător Constantin Doldur - judecător Acsinte Gaspar - judecător Kozsokar Gabor - judecător Petre Ninosu - judecător Ion Predescu - judecător Șerban Viorel Stănoiu - judecător Ion Tiucă - procuror Benke Karoly - magistrat-asistent Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 1 și 2 din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor, excepție ridicată de Societatea Comercială "Silstar Com" - S.R.L. în Dosarul nr. 2.318/2004 al Judecătoriei Sectorului 5 București. La apelul nominal răspunde, pentru autorul excepției, avocat Doru Băjan, lipsind cealaltă parte, față de care procedura de citare a fost legal îndeplinită. Cauza fiind în stare de judecată, reprezentantul autorului excepției solicită admiterea acesteia, arătând că norma contravențională este o normă primară, având în vedere conținutul acesteia, astfel încât numai Parlamentul poate legifera în acest domeniu. De asemenea, se mai susține că se ajunge la o enclavizare nedorită prin recunoașterea posibilității emiterii unor astfel de norme în aplicarea legii și de către alte autorități, ceea ce duce la încălcarea normelor constituționale. Reprezentantul Ministerului Public pune concluzii de respingere a excepției de neconstituționalitate, arătând că în organizarea executării legii sunt îndreptățite să emită norme prin care să se reglementeze în materie contravențională și alte autorități. Se mai susține că nici o dispoziție constituțională nu se opune posibilității ca o autoritate a administrației publice implicată în organizarea executării legii să emită o normă contravențională. CURTEA, având în vedere actele și lucrările dosarului, constată următoarele: Prin Încheierea din 19 martie 2004, pronunțată în Dosarul nr. 2.318/2004, Judecătoria Sectorului 5 București a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 1 și 2 din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor, excepție ridicată de Societatea Comercială "Silstar Com" - S.R.L. într-un litigiu având ca obiect soluționarea unei plângeri împotriva procesului-verbal de constatare și sancționare a unei contravenții. În motivarea excepției de neconstituționalitate autorul acesteia susține că prevederile art. 1, precum și cele ale art. 2 din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor contravin textului constituțional al art. 61 alin. (1). Se susține că, "după competența autorității publice de reglementare, se disting norma primară, emisă de autoritatea publică recunoscută drept putere legiuitoare, și norma secundară, emisă de celelalte autorități publice în aplicarea normei primare". Autorul excepției consideră că "norma juridică contravențională este o normă primară, în conformitate cu actualele dispoziții constituționale privind puterea legiuitoare și competențele atribuite de Constituție autorității executive". Pe baza textelor constituționale ale art. 61 alin. (1) și ale art. 108 care "instituie monopolul legislativ al Parlamentului în ceea ce privește normele primare", se apreciază că actele cu putere de lege emise de Guvern nu pot prevedea în cuprinsul lor "delegarea de competență către Guvern (către sine) de a emite hotărâri în aplicarea respectivelor acte normative". Numai după aprobarea acestora de către Parlament ele "își încetează existența ca acte administrative ale Guvernului [

], devenind legi" și, din acest moment, "prevederile din ordonanțe și/sau ordonanțe de urgență referitoare la emiterea de către Guvern de hotărâri în aplicarea respectivelor acte normative devin executabile". Prin urmare, Guvernul are competența de a emite "hotărâri doar pentru organizarea executării legilor, nu și a actelor administrative cu putere de lege", iar hotărârile emise de către Guvern înainte de aprobarea ordonanțelor sau, după caz, a ordonanțelor de urgență "nu au temei constituțional". Autorul excepției de neconstituționalitate apreciază că "actele normative ale autorităților administrației publice locale se adoptă ori se emit pentru reglementarea unor activități de interes local, or, valorile sociale apărate de legea contravențională [

] nu pot fi doar de interes local, ele sunt de interes general". De asemenea, se mai apreciază că "principiul autonomiei locale nu conferă autorităților administrației publice locale calitatea de putere legiuitoare", actele normative emise de acestea fiind "acte administrative și norme secundare". Nu în ultimul rând, se mai arată că "sunt încălcate [

] principiile tehnicii legislative pentru că actuala concepție a Guvernului și a Parlamentului [

] conduce la o enclavizare a reglementărilor legale pe comune, orașe, municipii și județe". Judecătoria Sectorului 5 București consideră că excepția de neconstituționalitate ridicată este neîntemeiată. Instanța consideră că, "în privința contravențiilor reglementate prin hotărâri ale Guvernului, noțiunea de organizare a executării legii din art. 108 alin. (2) al Constituției republicate are un sens mai larg decât cea privind aplicarea legii", prin acest tip de hotărâri putându-se dispune măsuri organizatorice, financiare, instituționale sau sancționatorii "în vederea stabilirii cadrului necesar pentru aducerea la îndeplinire a dispozițiilor legii". Totodată, instanța apreciază că, în conformitate cu prevederile constituționale ale art. 120 alin. (1), ale art. 121 alin. (1) și (2) și ale art. 122 alin. (1), "actele autorităților administrației publice locale se adoptă ori se emit pentru reglementarea unor activități de interes local, iar autonomia locală [

] conferă autorităților administrației publice locale dreptul de a avea inițiative în toate domeniile, cu excepția celor care sunt date în mod expres în competența altor autorități publice", și acest drept "se răsfrânge și în domeniile de activitate reglementate de lege în care autoritatea administrativă este abilitată să emită reglementări specifice". Se arată că nerespectarea condițiilor legale la emiterea actelor care stabilesc contravenții duce la sancțiunea nulității absolute a acestora. Instanța conchide că "legiuitorul nu stabilește întotdeauna direct prin lege contravenții și sancțiuni, ci această competență poate reveni și autorităților publice însărcinate cu organizarea executării legii", iar prevederile art. 1 și 2 din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001, aprobată prin Legea nr. 180/2002, respectă întru totul prevederile constituționale. Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate ridicate. Guvernul consideră că excepția de neconstituționalitate ridicată este neîntemeiată. În argumentarea acestui punct de vedere se arată că "în virtutea rolului Guvernului privind asigurarea realizării politicii interne a țării și exercitarea conducerii generale a administrației publice, conferit prin art. 102 alin. (1) din Constituție, precum și având în vedere principiile administrației publice, și anume principiul descentralizării, autonomiei locale și deconcentrării serviciilor publice, recunoscute de art. 120 din Legea fundamentală, competențe, în ceea ce privește stabilirea și sancționarea contravențiilor, pot reveni și autorității publice însărcinate cu organizarea și executarea legii, în sens larg". Se mai susține că "prin legi, ordonanțe sau hotărâri ale Guvernului se pot stabili și sancționa contravenții în toate domeniile de activitate, iar prin hotărâri ale autorităților administrației publice locale sau județene se stabilesc și se sancționează contravenții în domeniile de activitate pentru care acestora le sunt stabilite atribuții prin lege, în măsura în care în domeniile respective nu sunt stabilite contravenții prin legi, ordonanțe sau hotărâri ale Guvernului". Guvernul menționează, totodată, că sunt nule de drept "hotărârile autorităților administrației publice locale sau județene [

] emise cu nesocotirea limitelor impuse". Avocatul Poporului consideră că excepția de neconstituționalitate ridicată este neîntemeiată. Se apreciază, în esență, că "instituirea, prin dispozițiile legale criticate, a competenței Guvernului sau a anumitor autorități ale administrației publice de a stabili și a sancționa contravenții reprezintă o opțiune a legiuitorului", ceea ce nu este de natură a încălca prevederile constituționale ale art. 61 alin. (1). Președinții celor două Camere ale Parlamentului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepției de neconstituționalitate. CURTEA, examinând încheierea de sesizare, punctele de vedere ale Guvernului și Avocatului Poporului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile procurorului, dispozițiile legale criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, reține următoarele: Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și celor ale art. 1 alin. (2), art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze excepția de neconstituționalitate ridicată. Obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie dispozițiile art. 1 și 2 din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 410 din 25 iulie 2001, astfel cum a fost modificată prin dispozițiile Legii de aprobare nr. 180/2002, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 268 din 22 aprilie 2002. Dispozițiile criticate ca fiind neconstituționale au următorul cuprins: - Art. 1: "Legea contravențională apără valorile sociale, care nu sunt ocrotite prin legea penală. Constituie contravenție fapta săvârșită cu vinovăție, stabilită și sancționată prin lege, ordonanță, prin hotărâre a Guvernului sau, după caz, prin hotărâre a consiliului local al comunei, orașului, municipiului sau al sectorului municipiului București, a consiliului județean ori a Consiliului General al Municipiului București."; - Art. 2: "(1) Prin legi, ordonanțe sau hotărâri ale Guvernului se pot stabili și sancționa contravenții în toate domeniile de activitate.

(2) Prin hotărâri ale autorităților administrației publice locale sau județene se stabilesc și se sancționează contravenții în toate domeniile de activitate pentru care acestora le sunt stabilite atribuții prin lege, în măsura în care în domeniile respective nu sunt stabilite contravenții prin legi, ordonanțe sau hotărâri ale Guvernului.

(3) Consiliile locale ale sectoarelor municipiului București pot stabili și sancționa contravenții în următoarele domenii: salubritate; activitatea din piețe, curățenia și igienizarea acestora; întreținerea parcurilor și spațiilor verzi, a spațiilor și locurilor de joacă pentru copii; amenajarea și curățenia spațiilor din jurul blocurilor de locuințe, precum și a terenurilor virane; întreținerea bazelor și obiectivelor sportive aflate în administrarea lor; întreținerea străzilor și trotuarelor, a școlilor și altor instituții de educație și cultură, întreținerea clădirilor, împrejmuirilor și a altor construcții; depozitarea și colectarea gunoaielor și a resturilor menajere.

(4) Consiliul General al Municipiului București poate stabili și alte domenii de activitate din competența consiliilor locale ale sectoarelor, în care acestea pot stabili și sancționa contravenții."

Textul constituțional invocat în susținerea excepției este art. 61 alin. (1). Acesta are următorul cuprins: - Art. 61 alin. (1): "Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului român și unica autoritate legiuitoare a țării." Curtea reține că, în esență, autorul excepției de neconstituționalitate consideră că, având în vedere faptul că orice normă contravențională este o "normă primară", competența emiterii acesteia aparține în mod exclusiv Parlamentului, în conformitate cu prevederile constituționale ale art. 61 alin. (1). Conform susținerilor autorului excepției, Guvernul nu are competența de a emite hotărâri pentru organizarea executării actelor administrative cu putere de lege, iar hotărârile emise de Guvern înainte de aprobarea ordonanțelor sau, după caz, a ordonanțelor de urgență "nu au temei constituțional". În același sens, se mai arată că nici autoritățile administrației publice locale nu pot emite asemenea norme, întrucât actele normative emise de acestea sunt "acte administrative și norme secundare". Examinând excepția de neconstituționalitate ridicată, Curtea constată că textele criticate nu încalcă dispozițiile art. 61 alin. (1) din Constituție, care proclamă Parlamentul drept organ reprezentativ suprem al poporului român și unica autoritate legiuitoare a țării, întrucât reglementarea unor contravenții într-un domeniu sau altul de activitate este posibilă și prin acte normative subordonate legii, în condițiile în care domeniile respective sunt prevăzute în competența dată prin lege autorităților publice stabilite la art. 2 din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001. Reglementarea contravențiilor în condițiile dispozițiilor art. 2 din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 nu reprezintă o reglementare primară, ci una secundară în raport cu legea care stabilește competența în materie a autorităților administrației publice locale sau județene într-un domeniu sau altul de activitate sau care, eventual, reglementează domeniul de activitate respectiv. De altfel, chiar dispozițiile art. 2 alin. (2) menționate se referă la "toate domeniile de activitate pentru care acestora le sunt stabilite atribuții prin lege". De altfel, Curtea, de principiu, a stabilit în jurisprudența sa că noțiunea de organizare a executării legii, consacrată de dispozițiile art. 108 alin. (2) din Constituție, "are un sens mai larg decât cea privind aplicarea legii, și anume prin hotărâri ale Guvernului pot fi dispuse măsuri organizatorice, financiare, instituționale sau sancționatorii în vederea stabilirii cadrului necesar pentru ducerea la îndeplinire a dispozițiilor legii. Așadar, legiuitorul nu mai stabilește întotdeauna direct, prin lege, contravenții și sancțiuni, ci, chiar în sensul textului constituțional invocat [art. 108], această competență revine autorității publice însărcinate cu organizarea executării legii" (a se vedea Decizia nr. 51 din 12 februarie 2004 a Curții Constituționale, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 186 din 3 martie 2004). Această argumentare este valabilă nu numai în ceea ce privește Guvernul, ci, mutatis mutandis, și în cazul autorităților administrației publice locale prevăzute la art. 2 alin. (2) și (3) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001, în ceea ce privește domeniile specificate în textele respective. Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) și al art. 147 alin. (4) din Constituție, al art. 1-3, art. 11 alin. (1) lit. A.d) și al art. 29 din Legea nr. 47/1992,

Respinge excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 1 și 2 din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor, excepție ridicată de Societatea Comercială "Silstar Com" - S.R.L. în Dosarul nr. 2.318/2004 al Judecătoriei Sectorului 5 București. Definitivă și general obligatorie. Pronunțată în ședința publică din data de 7 decembrie 2004. PREȘEDINTELE CURȚII CONSTITUȚIONALE, prof. univ. dr. IOAN VIDA

Magistrat-asistent, Benke Karoly