DECIZIE nr. 638/2006

Ioan Vida - președinte Nicolae Cochinescu - judecător Aspazia Cojocaru - judecător Acsinte Gaspar - judecător Kozsokar Gabor - judecător Petre Ninosu - judecător Ion Predescu - judecător Șerban Viorel Stănoiu - judecător Antonia Constantin - procuror Benke Karoly - magistrat-asistent Pe rol se află soluționarea excepției de neconstitu-ționalitate a dispozițiilor art. 1 alin. (1) și (6), art. 8 alin. (1) și ale art. 18 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, excepție ridicată de Mariana Dumitru în Dosarul nr. 32.503/2/2005 al Curții de Apel București Secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal. La apelul nominal se constată lipsa părților, față de care procedura de citare a fost legal îndeplinită. Reprezentantul Ministerului Public pune concluzii de respingere ca inadmisibilă a excepției de neconstitu-ționalitate privind art. 1 alin. (1), art. 8 alin. (1), art. 11 alin. (1) și art. 18 din Legea nr. 554/2004, întrucât aceasta vizează chestiuni de interpretare și aplicare a legii, soluționarea acestora excedând competenței Curții. Cu privire la critica de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 1 alin. (6) din lege se apreciază că este neîntemeiată, întrucât legiuitorul, în baza art. 52 alin. (2) și a art. 126 alin. (2) din Constituție, este singurul în măsură să adopte normele de procedură și în contenciosul administrativ. CURTEA, având în vedere actele și lucrările dosarului, constată următoarele: Prin Încheierea din 9 mai 2006, pronunțată în Dosarul nr. 32.503/2/2005, Curtea de Apel București - Secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 1 alin. (1) și (6), art. 8 alin. (1) și ale art. 18 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, excepție ridicată de Mariana Dumitru într-o cauză având ca obiect anularea unui act administrativ în baza art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004. În motivarea excepției de neconstituționalitate autorul acesteia susține că dispozițiile art. 1 alin. (1) sunt neconstituționale în măsura în care prin sintagma "anularea actului" se înțelege constatarea nulității relative a actului, iar nu și cea în constatarea nulității absolute, întrucât constituie o îngrădire a exercițiului dreptului la acțiunea în constatarea nulității absolute a actului administrativ și, implicit, a dispozițiilor art. 21 alin. (1) și (2), precum și ale art. 52 din Constituție. În ceea ce privește dispozițiile art. 1 alin. (6) din lege, autorul excepției apreciază că acestea sunt contrare art. 52 din Constituție, întrucât textul constituțional recunoaște dreptul la acțiune numai persoanei vătămate prin actul administrativ ilegal emis de o autoritate publică, iar nu și autorității publice emitente a actului ilegal. Se apreciază că acest text încalcă și art. 21 alin. (1) din Constituție, întrucât autoritatea publică emitentă poate acționa împotriva principiului potrivit căruia nemo auditur propriam turpitudinem allegans. Totodată, sunt încălcate prevederile art. 21 alin. (2) și (3) din Constituție atât timp cât textul art. 1 alin. (6) din lege are în vedere acțiunea pentru constatarea nulității absolute a actului administrativ ilegal exercitată de autoritatea publică emitentă, în timp ce celelalte subiecte de drept pot introduce numai acțiuni în constatarea nulității relative a actului administrativ ilegal. Aceasta înseamnă că pentru instituția publică emitentă a actului acțiunea este imprescriptibilă, iar pentru alți subiecți de drept acțiunea este prescriptibilă în condițiile art. 11 alin. (1) din lege. În opinia autorului excepției art. 1 alin. (6) din lege încalcă principiul stabilității raporturilor juridice administrative și civile, al irevocabilității actelor administrative unilaterale individuale intrate în circuitul civil, precum și al bunei-credințe, dar și art. 59 și 131 din Constituție. Totodată, teza a doua a art. 1 alin. (6) din lege contravine art. 126 alin. (5) și (6) din Constituție, încălcându-se competența instanțelor de contencios administrativ. Cu privire la dispozițiile art. 8 alin. (1), art. 11 alin. (1) și ale art. 18 alin. (1) și (4) din lege se apreciază că sunt neconstituționale în măsura în care ar limita obiectul acțiunilor în contencios administrativ numai la cele care au în vedere nulitatea relativă a actului administrativ. Curtea de Apel București - Secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal nu și-a exprimat opinia cu privire la excepția de neconstituționalitate ridicată, încălcând astfel prevederile art. 29 alin. (4) din Constituție. Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate ridicate. Guvernul consideră că excepția de neconstituționalitate este neîntemeiată. Astfel, în opinia Guvernului, critica autorului excepției cu privire la art. 1 alin. (1), art. 8 alin. (1) și art. 18 din Legea nr. 554/2004, în sensul interpretării restrictive a prevederilor acestor texte de către instanțele de judecată, este o problemă de aplicare a legii, nu una de constituționalitate. Se apreciază că textul art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004 nu încalcă accesul liber la justiție, întrucât părțile au dreptul, în cadrul unui proces public, să își dovedească și să își apere drepturile legale. Autoritatea administrativă emitentă are doar posibilitatea de a cere instanței analizarea legalității actului juridic, numai aceasta din urmă fiind competentă a efectua un astfel de control. Judecarea cauzei are loc în mod echitabil, public și într-un termen rezonabil de către o instanță independentă și imparțială. În ceea ce privește invocarea în susținerea excepției a prevederilor art. 52 și ale art. 126 alin. (6) din Constituție, Guvernul apreciază că dispoziția legală criticată este o expresie a acestor texte constituționale, asigurând exercitarea controlului judecătoresc asupra actelor administrative prin instanțele de contencios administrativ. Se consideră că textele constituționale ale art. 58, 59 și ale art. 131 alin. (1), invocate în susținerea excepției, nu au incidență în cauză. Avocatul Poporului consideră că excepția de neconstituționalitate ridicată este neîntemeiată. Se consideră că textele legale criticate nu încalcă art. 21, 52 și art. 126 alin. (5) și (6), asigurând atât dreptul părților de a avea un proces echitabil, cât și controlul judecătoresc al actelor administrative. Se apreciază că celelalte prevederi constituționale invocate nu au incidență în cauză. În subsidiar, Avocatul Poporului, având în vedere că autorul excepției invocă neconstituționalitatea textelor legale criticate din perspectiva unei omisiuni de reglementare, apreciază că nu intră în competența Curții soluționarea unei astfel de critici, potrivit art. 2 alin. (3) din Legea nr. 47/1992. Președinții celor două Camere ale Parlamentului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepției de neconstituționalitate ridicate. CURTEA, examinând încheierea de sesizare, punctele de vedere ale Guvernului și Avocatului Poporului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile procurorului, dispozițiile legale criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, reține următoarele: Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze excepția de neconstituționalitate. Obiectul excepției de neconstituționalitate, astfel cum a fost formulat, îl constituie dispozițiile art. 1 alin. (1) și (6), art. 8 alin. (1), art. 11 alin. (1) și ale art. 18 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.154 din 7 decembrie 2004. Curtea observă că, deși a fost sesizată de instanța de judecată numai cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 1 alin. (1) și (6), art. 8 alin. (1) și ale art. 18 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, potrivit jurisprudenței sale, se va pronunța și cu privire la constituționalitatea art. 11 alin. (1) din lege, dar cu care nu a fost sesizată, având în vedere faptul că instanța, dintr-o posibilă eroare materială, nici nu s-a pronunțat asupra admisibilității acesteia și nici nu a sesizat Curtea cu soluționarea acesteia. În consecință, textele legale criticate au următorul cuprins: - Art. 1 alin. (1) și (6): "(1) Orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanței de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim și repararea pagubei ce i-a fost cauzată. Interesul legitim poate fi atât privat, cât și public. [

]

(6) Autoritatea publică emitentă a unui act administrativ nelegal poate să solicite instanței constatarea nulității acestuia, în situația în care actul nu mai poate fi revocat, întrucât a intrat în circuitul civil și a produs efecte juridice. În cazul admiterii acțiunii, instanța se va pronunța, la cerere, și asupra legalității actelor civile încheiate în baza actului administrativ nelegal, precum și asupra efectelor civile produse.";

- Art. 8 alin. (1): "Persoana vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ unilateral, nemulțumită de răspunsul primit la plângerea prealabilă adresată autorității publice emitente sau dacă nu a primit niciun răspuns în termenul prevăzut la art. 7 alin. (4), poate sesiza instanța de contencios administrativ competentă, pentru a solicita anularea, în tot sau în parte, a actului, repararea pagubei cauzate și, eventual, reparații pentru daune morale. De asemenea, se poate adresa instanței de contencios administrativ și cel care se consideră vătămat într-un drept al său, recunoscut de lege, prin nesoluționarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluționare a cererii."; - Art. 11 alin. (1): "Cererile prin care se solicită anularea unui act administrativ individual sau recunoașterea dreptului pretins și repararea pagubei cauzate se pot introduce în termen de 6 luni de la:

a) data primirii răspunsului la plângerea prealabilă sau, după caz, data comunicării refuzului, considerat nejustificat, de soluționare a cererii;

b) data expirării termenului legal de soluționare a cererii, fără a depăși termenul prevăzut la alin. (2);

c) data încheierii procesului-verbal de finalizare a procedurii concilierii, în cazul contractelor administrative.";

- Art. 18: "(1) Instanța, soluționând cererea la care se referă art. 8 alin. (1), poate, după caz, să anuleze, în tot sau în parte, actul administrativ, să oblige autoritatea publică să emită un act administrativ ori să elibereze un certificat, o adeverință sau orice alt înscris.

(2) Instanța este competentă să se pronunțe, în afara situațiilor prevăzute la art. 1 alin. (8), și asupra legalității actelor sau operațiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecății.

(3) În cazul soluționării cererii, instanța va hotărî și asupra despăgubirilor pentru daunele materiale și morale cauzate, dacă reclamantul a solicitat acest lucru.

(4) Atunci când obiectul acțiunii în contencios administrativ îl formează un contract administrativ, în funcție de starea de fapt, instanța poate:

a) dispune anularea acestuia, în tot sau în parte;

b) obliga autoritatea publică să încheie contractul la care reclamantul este îndrituit;

c) impune uneia dintre părți îndeplinirea unei anumite obligații;

d) suplini consimțământul unei părți, când interesul public o cere;

e) obliga la plata unor despăgubiri pentru daunele materiale și morale.

(5) Soluțiile prevăzute la alin. (1) și la alin. (4) lit. b) și c) pot fi stabilite sub sancțiunea unei penalități pentru fiecare zi de întârziere."

Textele constituționale invocate în susținerea excepției sunt cele ale art. 21 alin. (1)-(3) privind accesul liber la justiție, dreptul la un proces echitabil și la soluționarea cauzelor într-un termen rezonabil, ale art. 52 privind dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică, ale art. 59 privind exercitarea atribuțiilor de către Avocatul Poporului, ale art. 126 alin. (5) și (6) privind instanțele extraordinare și controlul judecătoresc al actelor administrative, precum și ale art. 131 privind rolul Ministerului Public. Examinând excepția de neconstituționalitate ridicată, Curtea reține următoarele: I. Astfel cum rezultă din motivarea excepției de neconstituționalitate în ceea ce privește dispozițiile art. 1 alin. (1), art. 8 alin. (1), art. 11 alin. (1) și ale art. 18 din Legea nr. 554/2004, autorul excepției are în vedere o anumită interpretare a textelor respective, raportat la specificul cauzei aflate pe rolul Curții de Apel București Secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal. Curtea constată că exercitarea controlului de constituționalitate nu poate avea ca premisă modul de interpretare și aplicare a legii de către o anumită instanță judecătorească. Interpretarea acesteia, ulterior, poate fi infirmată de o hotărâre judecătorească pronunțată în căile de atac. De altfel, Curtea Constituțională, prin Decizia nr. 93 din 11 mai 2000, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 444 din 8 septembrie 2000, a statuat că instanțele judecătorești interpretează legea, în mod necesar, în procesul soluționării cauzelor cu care au fost învestite. Complexitatea unor cauze poate conduce, uneori, la aplicări diferite ale legii în practica instanțelor de judecată. Pentru a se elimina posibilele erori în calificarea juridică a unor situații de fapt și pentru a se asigura aplicarea unitară a legii în practica tuturor instanțelor de judecată, a fost creată de legiuitor instituția recursului în interesul legii. Așadar, Curtea constată că, în speță, devin incidente prevederile art. 2 alin. (3) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, potrivit cărora "Curtea Constituțională se pronunță numai asupra constituționalității actelor cu privire la care a fost sesizată [

]". În consecință, având în vedere cele de mai sus, excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 1 alin. (1), art. 8 alin. (1), art. 11 alin. (1) și ale art. 18 din Legea nr. 554/2004 urmează să fie respinsă ca inadmisibilă. II. În ceea ce privește dispozițiile art. 1 alin. (6) din lege, Curtea observă că acestea reglementează un caz de contencios administrativ obiectiv, care se referă la analizarea în abstract a unei chestiuni de legalitate, având în vedere realizarea unui interes public, caracterizându-se prin generalitate și impersonalitate. Justificarea constituțională a unui asemenea text apare cu claritate în prevederile art. 1 alin. (5) din Constituție, potrivit cărora, "În România, respectarea Constituției, a supremației sale și a legilor este obligatorie". Astfel, Curtea reține că posibilitatea autorității publice emitente a unui act administrativ nelegal să solicite instanței constatarea nulității acestuia, în situația în care actul nu mai poate fi revocat, întrucât a intrat în circuitul civil și a produs efecte juridice, este o expresie a textului art. 1 alin. (5) din Constituție. Curtea constată că un act administrativ emis cu nerespectarea legii este nul, iar în lipsa art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004 s-ar putea ajunge la menținerea în sistemul normativ a unor acte nelegale care, în lipsa unei persoane interesate în mod direct și personal sau vătămate, nu ar putea fi atacate în justiție, rămânând definitive și putând pe această cale să pericliteze anumite interese de ordin public. Curtea nu poate reține pretinsa încălcare a prevederilor art. 52 și ale art. 126 alin. (6) din Constituție, întrucât aceste texte vizează contenciosul administrativ, în genere, necuprinzând vreo dispoziție în sensul limitării contenciosului administrativ obiectiv. Stabilirea în competența instanțelor judecătorești de a judeca acțiuni care vizează contenciosul administrativ obiectiv este în perfectă concordanță cu prevederile art. 126 alin. (2) din Constituție, potrivit cărora "competența instanțelor judecătorești și procedura de judecată sunt prevăzute numai prin lege". Totodată, nu sunt încălcate nici prevederile art. 21 alin. (1)-(3) din Constituție, întrucât atât reclamantul, cât și pârâtul au asigurate toate mijloacele procedurale necesare realizării unui proces echitabil. În ceea ce privește invocarea în susținerea excepției a prevederilor art. 59, art. 126 alin. (5) și ale art. 131 din Constituție, Curtea constată că acestea nu au incidență în cauză, ele vizând Avocatul Poporului, interzicerea înființării de instanțe extraordinare, respectiv Ministerul Public. Toate celelalte argumente invocate în susținerea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 1 alin. (6) din lege vizează probleme de interpretare și aplicare a legii, aspecte asupra cărora Curtea nu are competența a se pronunța, întrucât aceasta exercită numai un control de constituționalitate, potrivit art. 2 din Legea nr. 47/1992. Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) și al art. 147 alin. (4) din Constituție, al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) și al art. 29 din Legea nr. 47/1992,

I. Respinge, ca inadmisibilă, excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 1 alin. (1), art. 8 alin. (1), art. 11 alin. (1) și ale art. 18 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, excepție ridicată de Mariana Dumitru în Dosarul nr. 32.503/2/2005 al Curții de Apel București - Secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal. II. Respinge, ca neîntemeiată, excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 1 alin. (6) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, excepție ridicată de același autor în același dosar. Definitivă și general obligatorie. Pronunțată în ședința publică din data de 3 octombrie 2006. PREȘEDINTELE CURȚII CONSTITUȚIONALE, prof. univ. dr. IOAN VIDA

Magistrat-asistent, Benke Karoly