DECIZIE nr. 404/2008

Ioan Vida - președinte Nicolae Cochinescu - judecător Aspazia Cojocaru - judecător Acsinte Gaspar - judecător Petre Ninosu - judecător Ion Predescu - judecător Puskas Valentin Zoltan - judecător Tudorel Toader - judecător Augustin Zegrean - judecător Ion Tiucă - procuror Valentina Bărbățeanu - magistrat-asistent Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a prevederilor art. 4 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, excepție ridicată de Consiliul Local al Municipiului Onești în Dosarul nr. 4.254/110/2007 al Tribunalului Bacău - Secția comercială și contencios administrativ. La apelul nominal se prezintă, atât pentru autorul excepției, cât și pentru partea Primăria Municipiului Onești, doamna Alice-Cristina Luca, consilier juridic cu delegație la dosar. Se constată lipsa părții Mioara Vreme, față de care procedura de citare a fost legal îndeplinită. Cauza fiind în stare de judecată, președintele Curții acordă cuvântul reprezentantului Consiliului Local și al Primăriei Municipiului Onești. Acesta solicită admiterea excepției de neconstituționalitate, pentru motivele expuse și în notele scrise depuse la dosarul cauzei. Reprezentantul Ministerului Public pune concluzii de respingere ca neîntemeiată a excepției de neconstituționalitate, întrucât nu contravine prevederilor constituționale invocate. Precizează că, de-a lungul timpului, instanțele au simțit nevoia de a examina legalitatea unor acte administrative unilaterale cu caracter individual de care depindea chiar soarta procesului. Legiuitorul a oferit acestora un temei legal care să permită cercetarea, pe cale incidentă, a unor asemenea acte, de către instanțe anume învestite. Acest tip de control a fost extins și asupra actelor emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, iar, pentru a evita o eventuală critică privind caracterul retroactiv, a prevăzut că legalitatea acestora va fi examinată în raport cu legile existente la momentul emiterii lor. Mai arată că textul de lege criticat nu contravine nici principiului egalității, întrucât oricare dintre părți se poate prevala de acest mijloc de apărare, și nici prevederilor constituționale privind respectarea unui termen rezonabil în soluționarea cauzelor, deoarece termenele în materia contenciosului administrativ sunt foarte scurte, așa că nu se poate susține că procesul s-ar lungi în mod nejustificat prin soluționarea separată a excepției de nelegalitate. CURTEA, având în vedere actele și lucrările dosarului, constată următoarele: Prin Încheierea din 2 noiembrie 2007, pronunțată în Dosarul nr. 4.254/110/2007, Tribunalul Bacău - Secția comercială și contencios administrativ a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 4 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004. Excepția de neconstituționalitate a fost ridicată de Consiliul Local al Municipiului Onești într-un litigiu de contencios administrativ având ca obiect soluționarea excepției de nelegalitate a unui hotărâri emise de acesta. În motivarea excepției de neconstituționalitate se susține, în esență, că textul de lege criticat determină scindarea nejustificată a procesului și tergiversarea soluționării acestuia, ca urmare a suspendării sale până la soluționarea excepției de nelegalitate de către instanța de contencios administrativ. În opinia autorului, aceasta ar contraveni dispozițiilor constituționale și convenționale referitoare la termenul rezonabil de soluționare a proceselor. Mai arată că "cetățenii care fac uz de procedura prevăzută la art. 4 din lege sunt privilegiați, întrucât, după ce au pierdut termenul de decădere de un an în care puteau cere anularea actului administrativ, pot oricând solicita constatarea nelegalității acestuia". În plus, susține că "necondiționarea ridicării excepției de nelegalitate de un anumit termen încalcă securitatea și stabilitatea raporturilor juridice și a efectelor actelor administrative". Tribunalul Bacău - Secția comercială și contencios administrativ consideră că excepția de neconstituționalitate este neîntemeiată. Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate. Guvernul consideră că excepția de neconstituționalitate este neîntemeiată. În opinia sa, "prevederile legale criticate vin în ajutorul clarificării și soluționării cererilor ce au legătură cu actele administrative de autoritate, a căror legalitate se verifică în condițiile legii prin controlul realizat pe calea contenciosului administrativ". Invocă și Decizia Curții Constituționale nr. 608 din 21 septembrie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 879 din 27 octombrie 2006. Avocatul Poporului apreciază că prevederile de lege criticate sunt neconstituționale, întrucât încalcă dreptul la un proces echitabil și la soluționarea cauzelor într-un termen rezonabil. Consideră că este periclitată securitatea raporturilor juridice prin posibilitatea de a ataca oricând, fără limită de timp, actele administrative individuale, indiferent de data emiterii lor, pe calea excepției de nelegalitate "care, prin admitere, produce efecte similare ca și conținut și întindere cu anularea actului respectiv". Președinții celor două Camere ale Parlamentului nu au comunicat punctele lor de vedere. CURTEA, examinând încheierea de sesizare, punctele de vedere ale Guvernului și Avocatului Poporului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, susținerile părților, concluziile procurorului, dispozițiile legale criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, reține următoarele: Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze excepția de neconstituționalitate. Obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie prevederile art. 4 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.154 din 7 decembrie 2004, astfel cum au fost modificate prin Legea nr. 262/2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 510 din 30 iulie 2007. Textul de lege criticat are următorul cuprins: - Art. 4: "(1) Legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate. În acest caz, instanța, constatând că de actul administrativ depinde soluționarea litigiului pe fond, sesizează, prin încheiere motivată, instanța de contencios administrativ competentă și suspendă cauza. Încheierea de sesizare a instanței de contencios administrativ nu este supusă niciunei căi de atac, iar încheierea prin care se respinge cererea de sesizare poate fi atacată odată cu fondul. Suspendarea cauzei nu se dispune în ipoteza în care instanța în fața căreia s-a ridicat excepția de nelegalitate este instanța de contencios administrativ competentă să o soluționeze.

(2) Instanța de contencios administrativ se pronunță, după procedura de urgență, în ședință publică, cu citarea părților și a emitentului. În cazul în care excepția de nelegalitate vizează un act administrativ unilateral emis anterior intrării în vigoare a prezentei legi, cauzele de nelegalitate urmează a fi analizate prin raportare la dispozițiile legale în vigoare la momentul emiterii actului administrativ.

(3) Soluția instanței de contencios administrativ este supusă recursului, care se declară în termen de 5 zile de la comunicare și se judecă de urgență și cu precădere.

(4) În cazul în care instanța de contencios administrativ a constatat nelegalitatea actului, instanța în fața căreia s-a ridicat excepția va soluționa cauza, fără a ține seama de actul a cărui nelegalitate a fost constatată."

În opinia autorului excepției de neconstituționalitate, textul de lege criticat contravine următoarelor dispoziții din Legea fundamentală: art. 1 alin. (3) care instituie caracterul de stat de drept, democratic și social al statului român, art. 11 alin. (1) și (2) privind dreptul internațional și dreptul intern, art. 16 alin. (1) care consacră egalitatea cetățenilor în fața legii și a autorităților publice, art. 20 referitor la tratatele privind drepturile omului, art. 21 alin. (1)-(3) care garantează dreptul de acces liber la justiție și la soluționarea cauzelor într-un termen rezonabil și art. 126 alin. (6) care garantează controlul actelor administrative pe calea contenciosului administrativ. De asemenea, autorul excepției își raportează critica și la prevederile art. 6 paragraful 1 și art. 17 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, privind dreptul la un proces echitabil și, respectiv, interzicerea abuzului de drept. Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea constată că este neîntemeiată și urmează să o respingă, pentru următoarele considerente: Textul de lege criticat instituie un mijloc procedural prin care partea interesată poate contesta legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual de care partea adversă înțelege să se prevaleze pentru a-și demonstra pretențiile sau pentru a-și apăra ori valorifica un drept. Autorul excepției susține că, prin promovarea unei excepții de nelegalitate, oricând, fără limită în timp și indiferent de data emiterii actului administrativ, este afectată stabilitatea raporturilor juridice. Aceasta deoarece poate fi desființat chiar și un act administrativ care a generat un raport juridic ale cărui efecte s-au produs și, eventual, s-au consumat sub imperiul reglementărilor anterioare Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004. Cu privire la această susținere, Curtea reține că principiul stabilității raporturilor juridice, deși nu este în mod expres consacrat de Constituția României, se deduce atât din prevederile art. 1 alin. (3), potrivit cărora România este stat de drept, democratic și social, cât și din preambulul Convenției pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, astfel cum a fost interpretat de Curtea Europeană a Drepturilor Omului în jurisprudența sa. Acest principiu al stabilității raporturilor juridice nu poate implica însă promovarea unui drept prin intermediul unei ilegalități. Obținerea sau apărarea unui drept ori protejarea unui interes, chiar legitim, nu se poate fonda pe un act a cărui legalitate este îndoielnică și care nu ar putea fi dovedită altfel decât prin ridicarea excepției de nelegalitate. Contestarea pe cale incidentală a legalității, indiferent de data la care a fost emis actul administrativ, se justifică prin necesitatea exercitării unui control de legalitate fără de care soluția pronunțată de instanță riscă să fie fondată pe un act ilegal. Or, astfel ar fi zdruncinat însuși fundamentul statului de drept, căci ar fi posibil ca instanța de judecată să pronunțe, în numele legii, o hotărâre bazată pe un act încheiat cu încălcarea legii. Din această perspectivă, posibilitatea contestării legalității unui act administrativ unilateral cu caracter individual pe cale de excepție apare ca o modalitate de contracarare a efectelor principiului potrivit căruia fraus omnia corrumpit. Acesta este motivul pentru care nici nu a fost limitat în timp dreptul de a ridica o asemenea excepție. De altfel, ideea pe care se întemeiază instituția excepției de nelegalitate se numără printre acele constante ale dreptului care au disciplinat gândirea juridică a sistemului de drept româno-germanic și a fost consacrată prin maxima quae temporalia sunt ad agendum perpetua sunt ad excipiendum, a cărei semnificație este că cele ce sunt vremelnice pentru o acțiune juridică sunt permanente pentru constituirea excepției. Tot cu referire la necesitatea asigurării stabilității raporturilor juridice, Curtea constată că prevederile art. 4 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 nu au caracter retroactiv, întrucât, deși excepția de nelegalitate poate fi invocată și în ceea ce privește actele administrative emise anterior intrării în vigoare a legii amintite, totuși legalitatea acestora se examinează în funcție de condițiile de validitate prevăzute de reglementările cuprinse în actele normative care erau în vigoare la momentul emiterii actului contestat, iar nu prin raportare la Legea nr. 554/2004. Autorul excepției mai susține că sunt nesocotite și dispozițiile art. 16 alin. (1) și (2) din Constituție, arătând, în acest sens, că "cetățenii care fac uz de procedura prevăzută la art. 4 din lege sunt privilegiați, întrucât, după ce au pierdut termenul de decădere de un an în care puteau cere anularea actului administrativ, pot oricând solicita constatarea nelegalității acestuia". Curtea constată că nu poate fi reținută nici această critică. Interesul contestării legalității unui act administrativ unilateral cu caracter individual poate apărea în cadrul unei multitudini de litigii, ale căror obiecte să aparțină unor materii diverse. De aceea, în practică este foarte posibil ca necesitatea examinării legalității unui asemenea act să se impună și după împlinirea termenului de exercitare a acțiunii în anularea actului. Din acest motiv, excepția de nelegalitate se constituie într-un mijloc eficient de apărare, justificat de înseși exigențele unui proces echitabil. Cum în materia contenciosului administrativ celeritatea este esențială, termenele de soluționare ale excepției de nelegalitate nu pot fi decât foarte scurte, așa că nu se poate reproșa lungimea exagerată a procesului, cu consecința încălcării principiului soluționării cauzelor într-un termen rezonabil, prevăzut la art. 21 alin. (3) din Constituție. În plus, textul de lege criticat este în acord și cu dispozițiile art. 126 alin. (6) din Legea fundamentală, care garantează controlul actelor administrative pe calea contenciosului administrativ, întrucât prin intermediul excepției de nelegalitate chiar acest lucru se realizează în concret, prin extinderea posibilității controlului și asupra actelor a căror legalitate nu a fost contestată pe cale principală. Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) și al art. 147 alin. (4) din Constituție, precum și al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) și al art. 29 din Legea nr. 47/1992,

Respinge excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 4 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, excepție ridicată de Consiliul Local al Municipiului Onești în Dosarul nr. 4.254/110/2007 al Tribunalului Bacău - Secția comercială și contencios administrativ. Definitivă și general obligatorie. Pronunțată în ședința publică din data de 10 aprilie 2008. PREȘEDINTELE CURȚII CONSTITUȚIONALE, prof. univ. dr. IOAN VIDA

Magistrat-asistent, Valentina Bărbățeanu