DECIZIE nr. 397/2025

Elena-Simina Tănăsescu - președinte

Asztalos Csaba-Ferenc - judecător

Mihai Busuioc - judecător

Mihaela Ciochină - judecător

Cristian Deliorga - judecător

Dimitrie-Bogdan Licu - judecător

Gheorghe Stan - judecător

Ionița Cochințu - magistrat-asistent

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Ioan Laurențiu Sorescu.

1. Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 61^1 alin. (1) din Legea nr. 101/2016 privind remediile și căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziție publică, a contractelor sectoriale și a contractelor de concesiune de lucrări și concesiune de servicii, precum și pentru organizarea și funcționarea Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor, excepție ridicată de Societatea Solaris Bus&Coach Sp.Z.O.O. din Bolechowo-Osiedle, Owinska, Polonia, în Dosarul nr. 6.246/2/2020 al Curții de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal și care formează obiectul Dosarului Curții Constituționale nr. 676D/2021.

2. La apelul nominal se constată lipsa părților. Procedura de înștiințare este legal îndeplinită.

3. Cauza fiind în stare de judecată, președintele Curții acordă cuvântul reprezentantului Ministerului Public, care pune concluzii de respingere a excepției de neconstituționalitate ca neîntemeiată, având în vedere jurisprudența Curții Constituționale în materie, prin care, în mod justificat, s-a reținut că sumele în discuție au scopul de a proteja autoritatea contractantă de riscul unui eventual comportament necorespunzător al participanților la procedura de atribuire a contractelor de achiziție publică, fiind o garanție pentru eventualul prejudiciu produs ca urmare a exercitării cu rea-credință a căilor de atac.

CURTEA,

având în vedere actele și lucrările dosarului, constată următoarele:

4. Prin Decizia nr. 247 din 10 februarie 2021, pronunțată în Dosarul nr. 6.246/2/2020, Curtea de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 61^1 alin. (1) din Legea nr. 101/2016 privind remediile și căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziție publică, a contractelor sectoriale și a contractelor de concesiune de lucrări și concesiune de servicii, precum și pentru organizarea și funcționarea Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor, excepție ridicată de Societatea Solaris Bus&Coach Sp.Z.O.O. din Bolechowo-Osiedle, Owinska, Polonia, într-o cauză întemeiată pe dispozițiile Legii nr. 101/2016.

5. În motivarea excepției de neconstituționalitate se susține, în esență, că dispozițiile criticate sunt neconstituționale, în măsura în care sintagma „trebuie să constituie o cauțiune“ se interpretează în sensul că, în situația formulării unei contestații, operatorului economic îi este impusă constituirea unei cauțiuni pentru fiecare procedură de atribuire a contractelor de achiziție publică la care participă, nefiind suficientă depunerea cauțiunii pe seama și la dispoziția Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor. Se menționează că apar dificultăți pentru operatorii economici ce participă la mai multe proceduri de atribuire a contractelor de achiziție publică și care trebuie să constituie cauțiunea în discuție pentru fiecare contestație, aspect justificat și legitim, dar care nu este proporțional cu scopul urmărit. Se învederează că, astfel cum a reținut instanța de contencios constituțional în jurisprudența sa, rolul cauțiunii este acela de a garanta, pe de o parte, buna-credință a contestatorului, iar, pe de altă parte, repararea eventualului prejudiciu al autorității contractante ( Decizia Curții Constituționale nr. 501 din 17 septembrie 2019 ) și, prin urmare, scopul acesteia este ca, în ipoteza în care se va dovedi că a existat rea-credință în formularea contestației și că a existat un prejudiciu creat autorității contractante, să existe sumele indisponibilizate cu titlu de cauțiune. Or, în cauză, acest scop este deja atins prin simpla constituire a cauțiunii într-o altă procedură și prin indisponibilizarea unor sume pe seama și la dispoziția Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor, sume ce dobândesc o destinație specifică, astfel cum prevede art. 1.057 din Codul de procedură civilă, coroborat cu art. 68 din Legea nr. 101/2016.

6. Curtea de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal opinează că excepția de neconstituționalitate este neîntemeiată, nefiind încălcate prevederile constituționale care consacră accesul liber la justiție. Prin instituirea cauțiunii legiuitorul a urmărit, pe de o parte, descurajarea cererilor nefundamentate sau exercitarea cu rea-credință a drepturilor procesuale, iar, pe de altă parte, să constituie o garanție destinată acoperirii eventualelor pagube ce ar putea fi produse părții împotriva căreia se cere luarea unor măsuri, în condițiile în care cererea celui ce plătește cauțiunea se respinge. Obiectivele urmărite de legiuitor prin adoptarea măsurii criticate se circumscriu unui scop legitim, instituirea obligației de consemnare a cauțiunii reprezintă o măsură legislativă adecvată, necesară și care păstrează un just echilibru între cerințele de interes general protejate de legiuitor - prevenirea exercitării cu rea-credință a drepturilor procesuale - și interesul individual al justițiabilului de a avea acces efectiv la instanță în vederea folosirii mijloacelor procedurale puse la dispoziția sa. Simpla depunere a recipisei de consemnare a cauțiunii constituite anterior pentru alt dosar, având ca obiect o altă contestație, formulată în contradictoriu cu altă autoritate contractantă, în cadrul altei proceduri de atribuire, nu conduce la îndeplinirea scopului pentru care a fost introdusă obligativitatea constituirii acestei cauțiuni, respectiv acela de a proteja autoritatea contractantă de riscul unui comportament necorespunzător al contestatarilor, și nu dă posibilitatea fiecărei autorități contractante din fiecare dosar să se îndestuleze din suma plătită cu titlu de cauțiune, în cazul în care îi este cauzat un prejudiciu prin exercitarea abuzivă a dreptului de a formula contestație.

7. Potrivit dispozițiilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, actul de sesizare a fost comunicat președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

8. Președinții celor două Camere ale Parlamentului, Guvernul și Avocatul Poporului nu au comunicat punctele lor de vedere cu privire la excepția de neconstituționalitate.

CURTEA,

examinând actul de sesizare, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile procurorului, dispozițiile legale criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, reține următoarele:

9. Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze excepția de neconstituționalitate.

10. Obiectul excepției de neconstituționalitate, astfel cum reiese din încheierea de sesizare, îl constituie dispozițiile art. 61^1 alin. (1) din Legea nr. 101/2016 privind remediile și căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziție publică, a contractelor sectoriale și a contractelor de concesiune de lucrări și concesiune de servicii, precum și pentru organizarea și funcționarea Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 393 din 23 mai 2016. Din motivarea excepției de neconstituționalitate rezultă că este vizată neconstituționalitatea prevederilor art. 61^1 alin. (1) partea introductivă din Legea nr. 101/2016, astfel cum acest articol a fost modificat prin art. IV pct. 38 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 114/2020 privind modificarea și completarea unor acte normative cu impact în domeniul achizițiilor publice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 614 din 13 iulie 2020, și care au următorul cuprins:

(1) Pentru soluționarea contestației formulate în condițiile art. 8 sub sancțiunea respingerii acesteia, persoana care se consideră vătămată trebuie să constituie, în termen de maximum 5 zile de la data sesizării Consiliului, o cauțiune stabilită după cum urmează: […].

11. În susținerea neconstituționalității acestor dispoziții legale sunt invocate prevederile constituționale ale art. 21 alin. (1) și (2) referitor la accesul liber la justiție.

12. Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea observă că prin dispozițiile art. 61^1 din Legea nr. 101/2016, astfel cum au fost modificate și completate prin art. IV pct. 38 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 114/2020, este reconfigurată modalitatea de stabilire a cuantumului cauțiunii în materia atribuirii contractelor de achiziție publică atunci când persoana care se consideră vătămată de un act al autorității contractante sesizează Consiliul Național de Soluționare a Contestațiilor în vederea anulării actului autorității contractante și obligării acesteia la emiterea unui act sau la adoptarea de măsuri de remediere ori pentru recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim. Astfel, raportat la normele criticate, în termen de maximum 5 zile de la data sesizării Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor, se depune o cauțiune de 2% din valoarea estimată a contractului, dacă aceasta este mai mică, egală cu sau mai mare decât pragurile valorice de referință stabilite prin legislația specifică achizițiilor publice ( Legea nr. 98/2016 privind achizițiile publice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 390 din 23 mai 2016, Legea nr. 99/2016 privind achizițiile sectoriale, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 391 din 23 mai 2016, Legea nr. 100/2016 privind concesiunile de lucrări și concesiunile de servicii, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 392 din 23 mai 2016, toate cu modificările și completările ulterioare), suma fiind limitată la un plafon maxim, după caz, în funcție de etapa în care se află procedura, respectiv atât pentru contestațiile depuse în etapa de până la data-limită de depunere a solicitărilor de participare/ofertelor/proiectelor, cât și pentru contestațiile depuse în etapa de după data-limită de depunere a solicitărilor de participare/ofertelor/proiectelor.

13. Astfel cum reiese din expunerea de motive a proiectului de lege privind aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 114/2020, cu referire la modificările și completările aduse art. 61^1 din Legea nr. 101/2016, acestea au fost operate tocmai ca urmare a necesității clarificării conținutului acestuia - stabilirea momentului în care se constituie cauțiunea în fața Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor, stabilirea unui termen-limită până la data la care se poate depune cauțiunea tocmai pentru a elimina posibilitatea respingerii acțiunii ca inadmisibilă pentru motivul nedepunerii cauțiunii, eliminarea cauțiunii pentru contestații judiciare corelativ cu propunerea de instituire a unei taxe judiciare de timbru, având în vedere că în varianta anterioară a legii nu exista, pentru etapa de atribuire, o valoare stabilită a contractului, aceasta fiind valabilă numai după finalizarea procedurii de atribuire prin semnarea contractului; clarificarea modalității de restituire a recipiselor de constituire a cauțiunii, a termenului de soluționare a acestor cereri și a căilor de atac și a termenelor de formare a acestora; pentru eliminarea împărțirii în funcție de valoarea estimată și valoarea-ofertă câștigătoare; toate cauțiunile se vor raporta la valoarea estimată, fiind stabilite plafoane dacă sunt depuse contestații cu privire la documentația de atribuire sau clarificări/în etapa de evaluare a ofertelor; termene pentru răspunsul autorității contractante cu privire la reținerea cauțiunii și deblocarea acesteia. Or, toate aceste aspecte dau eficiență principiului legalității cuprins în art. 1 alin. (5) din Constituție.

14. Cu privire la instituirea unei cauțiuni prin legislația ce reglementează remediile și căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziție publică, a contractelor sectoriale și a contractelor de concesiune de lucrări și concesiune de servicii, respectiv cuantumul acesteia, în jurisprudența sa, Curtea a reținut că aceasta este rezonabilă, legiuitorul impunând și un prag maxim până la care poate fi fixată cauțiunea, iar opțiunea acestuia este pe deplin justificată. Contractele de achiziții publice presupun, de cele mai multe ori, efectuarea de lucrări publice cu un anumit grad de complexitate. Nu orice operator economic are capacitatea logistică și financiară de a efectua aceste lucrări, mai ales că, de cele mai multe ori, mecanismul de efectuare a lucrărilor presupune investiții inițiale ale operatorului economic ce sunt decontate ulterior de stat. Așadar, operatorii economici nu se află în aceeași situație juridică, ei neavând toți aceeași capacitate economică de realizare a obiectivelor vizate de contractele de achiziții publice. Or, dinamica raporturilor juridice existente în domeniul achizițiilor publice demonstrează că intervenția legiuitorului era necesară, în condițiile în care drepturile procesuale au fost exercitate frecvent cu rea-credință de către operatori economici care nu aveau capacitatea efectivă de a-și executa obligațiile ce rezultau din încheierea contractelor de achiziții publice. Interesul național impune ca statul să poată realiza cu celeritate obiectivele propuse în vederea îmbunătățirii vieții cetățenilor săi, cu respectarea, bineînțeles, a drepturilor și a intereselor legitime ale eventualilor participanți la procedurile de achiziție publică. Prin instituirea cauțiunii legiuitorul a urmărit, pe de o parte, să descurajeze cererile nefundamentate sau exercitarea cu rea-credință a drepturilor procesuale, iar, pe de altă parte, să constituie o garanție destinată acoperirii eventualelor pagube ce ar putea fi produse părții împotriva căreia se cere luarea unor măsuri, în condițiile în care cererea celui ce plătește cauțiunea se respinge. Instanța de contencios constituțional a reținut că obiectivele urmărite prin adoptarea de către legiuitor a măsurii criticate se circumscriu unui scop legitim și că instituirea acestei obligații de consemnare a cauțiunii reprezintă o măsură legislativă adecvată, necesară și care păstrează un just echilibru între cerințele de interes general protejate de legiuitor - prevenirea exercitării cu rea-credință a drepturilor procesuale - și interesul individual al justițiabilului de a avea acces efectiv la instanță în vederea folosirii mijloacelor procedurale puse la dispoziția sa, și, prin urmare, nu obstrucționează accesul liber la justiție ( Decizia nr. 30 din 27 ianuarie 2022, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 461 din 9 mai 2022, paragraful 20, și Decizia nr. 501 din 17 septembrie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 334 din 24 aprilie 2020, paragrafele 33-36). Aceste considerente sunt aplicabile mutatis mutandis și în prezenta cauză, cu referire la accesul alternativ la căile de atac în materia atribuirii contractelor de achiziție publică, respectiv pe calea administrativ-jurisdicțională sau pe cale judiciară, direct în fața instanțelor judecătorești, astfel că excepția de neconstituționalitate, din această perspectivă, urmează să fie respinsă ca neîntemeiată.

15. În ceea ce privește susținerile autoarei excepției de neconstituționalitate cu privire la faptul că dispozițiile criticate sunt neconstituționale, în măsura în care sintagma „trebuie să constituie o cauțiune“ se interpretează în sensul că operatorului economic îi este impusă constituirea unei cauțiuni pentru fiecare procedură de atribuire a contractelor de achiziție publică la care participă, nefiind suficientă depunerea cauțiunii pe seama și la dispoziția Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor, Curtea reține că această critică este neîntemeiată. Așa cum sa arătat mai sus cu privire la instituirea cauțiunii, tocmai pentru a da efectivitate scopului pentru care este instituită această cauțiune, respectiv acela de a proteja autoritatea contractantă de riscul unui comportament necorespunzător al contestatarilor și de acoperire a eventualelor prejudicii ce ar putea fi produse fiecărei autorități contractante prin exercitarea abuzivă a dreptului de a formula contestație, prevederile criticate au aplicabilitate în fiecare cauză, potrivit legii, cauțiunea prevăzută de Legea nr. 101/2016 având un regim special, diferit de normele de procedură generale.

16. Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 146 lit. d) și al art. 147 alin. (4) din Constituție, precum și al art. 1 - 3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) și al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi,

Respinge, ca neîntemeiată, excepția de neconstituționalitate ridicată de Societatea Solaris Bus&Coach Sp.Z.O.O. din Bolechowo-Osiedle, Owinska, Polonia, în Dosarul nr. 6.246/2/2020 al Curții de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal și constată că dispozițiile art. 61^1 alin. (1) partea introductivă din Legea nr. 101/2016 privind remediile și căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziție publică, a contractelor sectoriale și a contractelor de concesiune de lucrări și concesiune de servicii, precum și pentru organizarea și funcționarea Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor sunt constituționale în raport cu criticile formulate.

Definitivă și general obligatorie.

Decizia se comunică Curții de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal și se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Pronunțată în ședința din data de 18 septembrie 2025.

PREȘEDINTELE CURȚII CONSTITUȚIONALE

ELENA-SIMINA TĂNĂSESCU

Magistrat-asistent,

Ionița Cochințu