DECIZIE nr. 213/2013

Augustin Zegrean - președinte

Aspazia Cojocaru - judecător

Acsinte Gaspar - judecător

Petre Lăzăroiu - judecător

Mircea Ștefan Minea - judecător

Iulia Antoanella Motoc - judecător

Ion Predescu - judecător

Puskas Valentin Zoltan - judecător

Daniela Ramona Marițiu - magistrat-asistent

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Liviu Daniel Arcer. Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 2 alin. (5), art. 255, art. 257, art. 272 lit. a), art. 273 alin. (1) lit. b) și c), art. 274 și art. 276 din Legea nr. 297/2004 privind piața de capital și art. 7 alin. (7) și art. 17 alin. (3) și (4) din Statutul Comisiei Naționale a Valorilor Mobiliare, aprobat prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 25/2002, excepție ridicată de Mirela Silaghi, Claudiu Silaghi și Laura Stanca Silaghi în Dosarul nr. 8.345/2/2010 al Înaltei Curți de Casație și Justiție - Secția de contencios administrativ și fiscal. Excepția formează obiectul Dosarului Curții Constituționale nr. 1.114D/2013. La apelul nominal răspunde pentru Mirela Silaghi și Claudiu Silaghi avocatul Diana Ionescu, cu delegații depuse la dosar. Lipsesc celelalte părți, față de care procedura de citare este legal îndeplinită. Cauza fiind în stare de judecată, președintele acordă cuvântul avocatului autorilor excepției de neconstituționalitate, care solicită admiterea acesteia. În acest sens, arată că, deși unele dintre dispozițiile criticate au fost abrogate, excepția este admisibilă, deoarece acestea își produc efecte în cauză. Susține că dispozițiile criticate, prin formularea generică, încalcă principiul legalității pedepsei. În acest sens, face referire la Cauza Albert împotriva României. De asemenea, modul de reglementare a amenzii prin ordin al Comisiei Naționale a Valorilor Mobiliare este neconstituțional, textul fiind lipsit de previzibilitate. În ceea ce privește puterile de control și investigație ale Comisiei Naționale a Valorilor Mobiliare, susține că aceasta este singura autoritate administrativă care efectuează controale fără o procedură exact prevăzută. Astfel, se ajunge la o exercitare a atribuțiilor în mod arbitrar. Totodată, este încălcată și prezumția de nevinovăție, sancțiunea fiind executorie, fiind încălcat dreptul de acces la un tribunal independent și imparțial. Reprezentantul Ministerului Public pune concluzii de respingere a excepției de neconstituționalitate. Arată că nu se poate vorbi despre o încălcare a prevederilor art. 21 din Constituție, activitatea jurisdicțională nefiind de natură jurisdicțională. Arată că trebuie avută în vedere inclusiv calitatea contravenientului. Dispoziții similare referitoare la procedura de control și investigație sunt prevăzute și în alte acte normative. Totodată, susținerea potrivit căreia dispozițiile de lege criticate nu sunt previzibile nu este întemeiată. CURTEA, având în vedere actele și lucrările dosarului, reține următoarele: Prin Încheierea din 7 iunie 2012, pronunțată în Dosarul nr. 8.345/2/2010, Înalta Curtea de Casație și Justiție - Secția de contencios administrativ și fiscal a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 2 alin. (5), art. 255, art. 257, art. 272 lit. a), art. 273 alin. (1) lit. b) și c), art. 274 și art. 276 din Legea nr. 297/2004 privind piața de capital și art. 7 alin. (7) și art. 17 alin. (3) și (4) din Statutul Comisiei Naționale a Valorilor Mobiliare, aprobat prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 25/2002. Excepția a fost ridicată de Mirela Silaghi, Claudiu Silaghi și Laura Stanca Silaghi într-un recurs formulat împotriva Sentinței civile pronunțate de Curtea de Apel București prin care aceasta a respins, ca neîntemeiată, acțiunea în contencios administrativ formulată de reclamanți. În motivarea excepției de neconstituționalitate autorii acesteia susțin că toate contravențiile reglementate de Legea nr. 297/2004 se încadrează în sfera materiei penale, fiind aplicabile, în consecință, toate dispozițiile Convenției pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale și ale protocoalelor adiționale. Plecând de la această premisă și susținând lipsa de claritate și precizie a textelor criticate, autorii excepției apreciază că dispozițiile de lege criticate contravin principiului legalității incriminării și al pedepsei. Dispozițiile art. 272 lit. a) din Legea nr. 297/2004 nu conțin mențiuni concrete referitoare la comportamentele incriminate, ci fac o trimitere generică la toate reglementările emise de C.N.V.M. Astfel, este dat la o parte orice standard de claritate și previzibilitate, textul impunând cetățeanului sarcina cunoașterii tuturor normelor ce pot complini textul de lege - norma cadru - și sarcina realizării unor interpretări dificile ale acestora. Mai mult, dispozițiile art. 3 din Ordonanța Guvernului nr. 2/2000 dispun în sensul că "actele normative prin care se stabilesc contravenții vor cuprinde descrierea faptelor ce constituie contravenții și sancțiunea ce urmează să se aplice pentru fiecare dintre acestea". În continuare, arată că modul de reglementare a pedepsei principale a amenzii, prevăzut de art. 276 lit. b), încalcă, de asemenea, principiul accesibilității și previzibilității, în condițiile în care actualizarea cuantumului sancțiunii contravenționale a amenzii se realizează prin ordin al Președintelui C.N.V.M., ordin a cărui publicare în Monitorul Oficial al României, Partea I, nu este obligatorie. Totodată, dispozițiile art. 273 alin. (1) lit. c) pct. 3 încalcă același principiu mai sus menționat. În continuare, arată că procedura prin care C.N.V.M. verifică respectarea dispozițiilor legale prin exercitarea atribuțiilor de investigație și control și subsecvent aplică sancțiuni contravenționale este de natură a încălca prevederile art. 53 din Constituție. Toate atribuțiile de investigație ale C.N.V.M. reprezintă încălcări ale drepturilor fundamentale prevăzute în Constituție în art. 21 și art. 27. În ceea ce privește procedura efectivă de desfășurare a controlului, dispozițiile criticate sunt lacunare, ele nefăcând nicio precizare în legătură cu modalitatea efectivă de realizare a controlului, etapele acestuia, actele ce se emit în desfășurarea controlului, conținutul acestor acte, actul de constatare a contravenției, dreptul de a formula observații, drepturile persoanelor controlate. Se poate constata că este vorba de un caz extrem de grav de încălcare a unei cerințe esențiale, impuse de Constituție prin art. 53, potrivit căreia orice restrângere a drepturilor și libertăților fundamentale trebuie prevăzută de lege. Analizând comparativ dispozițiile legale care reglementează procedurile de control desfășurate de C.N.V.M., pe de-o parte, și Consiliul Concurenței, pe de altă parte, se poate observa că dispozițiile Legii nr. 21/1996 reglementează extrem de detaliat puterile de control ale inspectorilor de concurență, etapele desfășurării controlului și drepturile persoanelor controlate. Astfel, se poate concluziona că, în prezent, C.N.V.M. este singura autoritate administrativă care desfășoară proceduri de control fără ca legea să reglementeze modalitățile efective de desfășurare a acestora și fără ca legea să recunoască cetățenilor garanții împotriva arbitrariului. În ceea ce privește caracterul executoriu al sancțiunilor contravenționale dispuse de CNVM, arată că nesuspendarea executării acestor acte până la pronunțarea unei hotărâri definitive contravine prevederilor constituționale ale art. 23 alin. (11). Înalta Curte de Casație și Justiție - Secția de contencios administrativ și fiscal apreciază că excepția de neconstituționalitate este neîntemeiată. Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate. Avocatul Poporului, în ceea ce privește invocarea prevederilor constituționale ale art. 23 alin. (12), consideră că este opțiunea legiuitorului de a determina natura și durata pedepsei aplicate în funcție de criterii precum gravitatea faptei ori condițiile săvârșirii acesteia, iar conduita socialmente periculoasă se regăsește în acord cu prevederile constituționale invocate și cu cele ale art. 7 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale. În ceea ce privește critica potrivit căreia dispozițiile criticate contravin prevederilor constituționale ale art. 21 alin. (3), apreciază că aceasta nu poate fi reținută, deoarece normele legale criticate oferă persoanelor interesate posibilitatea de a se adresa nestingherit justiției, beneficiind de toate garanțiile specifice unui proces echitabil, sens în care judecătorul poate înfăptui actul de justiție în limitele impuse de textele legale contestate. În final, face referire la Decizia nr. 53 din 25 ianuarie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 234 din 6 aprilie 2012. Președinții celor două Camere ale Parlamentului și Guvernul nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepției de neconstituționalitate. CURTEA, examinând încheierea de sesizare, punctul de vedere al Avocatului Poporului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, susținerile autorilor excepției, concluziile procurorului, dispozițiile legale criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, reține următoarele: Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze excepția de neconstituționalitate. Obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie dispozițiile art. 2 alin. (5), art. 255, art. 257, art. 272 lit. a), art. 273 alin. (1) lit. b) și c), art. 274 și art. 276 din Legea nr. 297/2004 privind piața de capital, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 571 din 29 iunie 2004, și art. 7 alin. (7) și art. 17 alin. (3) și (4) din Statutul Comisiei Naționale a Valorilor Mobiliare, aprobat prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 25/2002, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 226 din 4 aprilie 2002. În ceea ce privește dispozițiile art. 272 lit. a), art. 273 alin. (1) lit. b) și c), art. 274 și art. 276 din Legea nr. 297/2004 privind piața de capital, se constată că acestea au fost fie modificate, fie abrogate ( art. 276), prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 32/2012 privind organismele de plasament colectiv în valori mobiliare și societățile de administrare a investițiilor, precum și pentru modificarea și completarea Legii nr. 297/2004 privind piața de capital, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 435 din 30 iunie 2012. Deși aceste dispoziții au fost modificate, se constată că, în cauza de față, pentru constatarea și sancționarea contravenției au fost aplicate dispozițiile de lege înainte de modificare, dispoziții care produc, în continuare, efecte în cauză. Dispozițiile de lege criticate au următorul conținut: - Art. 2 alin. (5) din Legea nr. 297/2004: "(5) În scopul exercitării activității de supraveghere, C.N.V.M. poate:

a) să verifice modul de îndeplinire a atribuțiilor și obligațiilor legale și statutare ale administratorilor, directorilor, directorilor executivi, precum și ale altor persoane în legătură cu activitatea entităților reglementate sau supravegheate;

b) să solicite consiliului de administrație al entităților reglementate, prevăzute la lit. a), întrunirea membrilor acestuia sau, după caz, convocarea adunării generale a acționarilor, stabilind problemele ce trebuie înscrise pe ordinea de zi;

c) să solicite tribunalului competent să dispună convocarea de adunări generale ale acționarilor, în cazul în care nu sunt respectate prevederile lit. b). Instanța va soluționa aceste cereri de urgență și cu precădere.

d) să solicite informații și documente emitenților ale căror valori mobiliare fac obiectul unor oferte publice sau au fost admise la tranzacționare pe o piață reglementată sau tranzacționate într-un sistem alternativ de tranzacționare;

e) să efectueze controale la sediul entităților reglementate și supravegheate de C.N.V.M.;

f) să audieze orice persoană în legătură cu activitățile entităților reglementate și supravegheate de C.N.V.M.";

- Art. 255 din Legea nr. 297/2004: "În exercitarea atribuțiilor ce-i revin, C.N.V.M. are cel puțin următoarele drepturi:

a) acces la orice document, sub orice formă ar fi, și primirea unei copii;

b) solicitarea de informații, de la orice persoană, incluzându-se aici și acele persoane care sunt implicate succesiv în transmiterea de ordine sau desfășoară operațiuni pe piață, precum și superiorii acestora. În această situație, C.N.V.M are dreptul de a audia o asemenea persoană;

c) efectuarea de inspecții la fața locului;

d) solicitarea înregistrărilor telefonice privind transmiterea de ordine sau a altor date existente;

e) solicitarea încetării oricărei activități care este contrară prevederilor prezentei legi;

f) suspendarea tranzacțiilor cu instrumentele financiare respective;

g) solicitarea autorităților judiciare competente de a institui măsuri asigurătorii asupra activelor persoanelor care se fac vinovate de încălcarea prezentei legi;

h) interzicerea exercitării temporare a activității profesionale.";

- Art. 257 din Legea nr. 297/2004: "C.N.V.M. poate impune sancțiuni oricărei persoane fizice sau juridice, care nu cooperează, în conformitate cu prevederile art. 254 alin. (2) și art. 255."; - Art. 272 lit. a) din Legea nr. 297/2004: "Constituie contravenții următoarele fapte:

a) încălcarea prevederilor prezentei legi ori ale reglementărilor emise de C.N.V.M. în aplicarea prezentei legi";

- Art. 273 alin. (1) lit. b) și c) din Legea nr. 297/2004: "(1) Săvârșirea contravențiilor prevăzute la art. 272 se sancționează cu:

b) amendă;

c) sancțiuni contravenționale complementare, aplicate după caz:

1. suspendarea autorizației; 2. retragerea autorizației; 3. interzicerea temporară a desfășurării unor activități și servicii ce cad sub incidența prezentei legi.";

Art. 274 din Legea nr. 297/2004: "(1) Săvârșirea contravențiilor prevăzute la art. 272 se constată de către persoanele fizice, împuternicite în acest scop de către C.N.V.M., care exercită atribuții privind supravegherea, investigarea și controlul respectării dispozițiilor legale și ale reglementărilor aplicabile pieței de capital.

(2) La primirea actelor de constatare ale agenților săi, C.N.V.M. poate dispune extinderea investigațiilor, luarea de măsuri conservatorii și/sau audierea persoanelor vizate, respectiv sancționarea faptelor controlate.";

- Art. 276 din Legea nr. 297/2004: "Limitele amenzilor se stabilesc după cum urmează:

a) între 0,5% și 5% din capitalul social vărsat, în funcție de gravitatea faptei săvârșite, pentru persoanele juridice;

b) între 5.000.000 lei și 500.000.000 lei, pentru persoanele fizice, acestea putându-se actualiza prin ordin al președintelui C.N.V.M.;

c) între jumătate și totalitatea valorii tranzacției realizate cu săvârșirea faptelor prevăzute la art. 245-248 din titlul VII.";

- Art. 7 alin. (7) din Statutul Comisiei Naționale a Valorilor Mobiliare, aprobat prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 25/2002: "C.N.V.M. este singura autoritate în măsură să se pronunțe asupra considerentelor de oportunitate, evaluărilor și analizelor calitative care stau la baza emiterii actelor sale, prevăzute la alin. (1) și (2). În caz de litigiu actele individuale emise de către C.N.V.M. cu privire la interpretările prevăzute la alin. (6) pot fi atacate cu recurs în fața Curții Supreme de Justiție - Secția de contencios administrativ. Până la pronunțarea unei hotărâri definitive și irevocabile de către instanța judecătorească executarea actelor C.N.V.M. nu se suspendă."; - Art. 17 alin. (3) și (4) din Statutul Comisiei Naționale a Valorilor Mobiliare, aprobat prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 25/2002: "(3) Sancțiunile contravenționale vor fi stabilite de legile care guvernează piața de capital, piețele reglementate de mărfuri și instrumente financiare derivate, instituțiile și operațiunile specifice acestora, precum și organismele de plasament colectiv. Amenzile se fac venit la bugetul C.N.V.M., conform prevederilor legale, și pot fi actualizate anual de către aceasta conform ratei inflației.

(4) Actul individual prin care C.N.V.M. aplică sancțiunea cu amendă constituie titlu executoriu."

În susținerea neconstituționalității acestor dispoziții, autorii excepției invocă prevederile constituționale ale art. 1 alin. (5) referitor la statul de drept, art. 20 referitor la tratatele internaționale privind drepturile omului, art. 21 alin. (3) referitor la accesul liber la justiție, art. 23 alin. (11) și (12) referitor la libertatea individuală, art. 24 alin. (1) referitor la dreptul la apărare, art. 27 referitor la inviolabilitatea domiciliului și art. 53 referitor la restrângerea exercițiului unor drepturi sau al unor libertăți. De asemenea, sunt invocate prevederile art. 7 paragraful 1 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale. Examinând excepția de neconstituționalitate, din perspectiva criticii potrivit căreia atribuțiile de investigație ale Comisiei Naționale a Valorilor Mobiliare, precum și drepturile de care aceasta dispune în exercitarea atribuțiilor, reprezintă încălcări ale drepturilor fundamentale prevăzute în Constituție la art. 21, art. 27 și art. 53, Curtea constată că prin Decizia nr. 1.328 din 21 octombrie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 874 din 15 decembrie 2009, a statuat că instituția în cauză este o autoritate administrativă autonomă cu personalitate juridică. Activitatea pe care aceasta o desfășoară este dedicată realizării scopului Legii nr. 297/2004 privind piața de capital, și anume înființarea și funcționarea piețelor de instrumente financiare, cu instituțiile și operațiunile specifice acestora, precum și a organismelor de plasament colectiv, în scopul mobilizării disponibilităților financiare prin intermediul investițiilor în instrumente financiare. Finalitatea acestei reglementări legale o reprezintă protejarea sistemului financiar și a investitorilor. În acest scop, Comisia Națională a Valorilor Mobiliare desfășoară activități de autorizare, control, reglementare și interpretare în ceea ce privește relațiile de pe piețele reglementate, fiind autoritatea chemată să aplice normele legale specifice acestei sfere de relații sociale. În exercitarea atribuțiilor sale, aceasta desfășoară o activitate pur administrativă, menită să asigure protejarea investitorilor și a sistemului financiar în ansamblul său. Aceasta reprezintă o concretizare a prevederilor art. 135 alin. (2) lit. a) din Constituție, potrivit cărora statul trebuie să asigure libertatea comerțului, protecția concurenței loiale, crearea cadrului favorabil pentru valorificarea tuturor factorilor de producție.

Activitățile pe care Comisia Națională a Valorilor Mobiliare poate să le întreprindă conform art. 2 alin. (5) din Legea nr. 297/2004 sunt menite să aducă informațiile necesare exercitării activității de supraveghere a pieței de capital, iar dreptul acestei instituții de a suspenda sau retrage autorizația de a presta servicii de investiții financiare pentru o societate de servicii de investiții financiare (S.S.I.F.) reprezintă o prerogativă legală care nu contravine niciunei prevederi constituționale.

Verificarea legalității actelor Comisiei Naționale a Valorilor Mobiliare, care sunt acte administrative unilaterale, se face de către o instanță judecătorească, care se bucură de independență și se caracterizează prin imparțialitate, printr-o procedură care respectă exigențele unui proces echitabil, în condițiile asigurării dreptului la apărare al părților, acestea având posibilitatea de a beneficia de toate garanțiile procesuale pentru a-și valorifica în mod eficient drepturile procedurale. Astfel, nu poate fi reținută critica referitoare la dispozițiile art. 2 alin. (5), art. 255 și art. 257 din Legea nr. 297/2004 privind piața de capital. În ceea ce privește invocarea aspectelor referitoare la principiul accesibilității și previzibilității, Curtea constată că instanța de contencios constituțional, în acord cu jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului, a statuat că autoritatea legiuitoare, Parlamentul sau Guvernul, după caz, are obligația de a edicta norme care să respecte trăsăturile mai sus arătate. Referitor la aceste cerințe, Curtea Europeană a Drepturilor Omului s-a pronunțat în mod constant, statuând că o normă este previzibilă numai atunci când este redactată cu suficientă precizie, în așa fel încât să permită oricărei persoane - care, la nevoie, poate apela la consultanță de specialitate - să își corecteze conduita (Hotărârea din 29 martie 2000, pronunțată în Cauza Rotaru împotriva României), iar cetățeanul trebuie să dispună de informații suficiente asupra normelor juridice aplicabile într-un caz dat și să fie capabil să prevadă, într-o măsură rezonabilă, consecințele care pot apărea dintr-un act determinat. Pe scurt, legea trebuie să fie, în același timp, accesibilă și previzibilă. (Hotărârea din 26 aprilie 1979, pronunțată în Cauza Sunday Times împotriva Regatului Unit). În lumina acestor precizări, Curtea constată că textele criticate îndeplinesc cerințele de claritate, precizie, previzibilitate și predictibilitate. Totodată, în ceea ce privește încălcarea principiului accesibilității și previzibilității, prin nepublicarea în Monitorul Oficial al României, Partea I, a ordinului președintelui C.N.V.M. prin care se actualiza cuantumul sancțiunii contravenționale a amenzii, Curtea constată că autorii excepției de neconstituționalitate fac abstracție de prevederile art. 7 alin. (15) din Statutul Comisiei Naționale a Valorilor Mobiliare, aprobat prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 25/2002 care dispun că regulamentele și instrucțiunile emise de către C.N.V.M. sunt aprobate prin ordin al președintelui C.N.V.M., iar ordinul de aprobare va fi publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I. Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) și art. 147 alin. (4) din Constituție, precum și al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) și al art. 29 din Legea nr. 47/1992,

Respinge, ca neîntemeiată, excepția de neconstituționalitate ridicată de Mirela Silaghi, Claudiu Silaghi și Laura Stanca Silaghi în Dosarul nr. 8.345/2/2010 al Înaltei Curți de Casație și Justiție - Secția de contencios administrativ și fiscal și constată că dispozițiile art. 2 alin. (5), art. 255, art. 257, art. 272 lit. a), art. 273 alin. (1) lit. b) și c), art. 274 și art. 276 din Legea nr. 297/2004 privind piața de capital și art. 7 alin. (7) și art. 17 alin. (3) și (4) din Statutul Comisiei Naționale a Valorilor Mobiliare, aprobat prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 25/2002 sunt constituționale în raport cu criticile formulate. Definitivă și general obligatorie. Decizia se comunică Înaltei Curți de Casație și Justiție - Secția de contencios administrativ și fiscal și se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Pronunțată în ședința din data de 9 mai 2013.

PREȘEDINTELE CURȚII CONSTITUȚIONALE AUGUSTIN ZEGREAN

Magistrat-asistent, Daniela Ramona Marițiu