Natura juridica a contractului de inchiriere semnat de Primar, in calitate de reprezentant al municipiului, avand ca obiect asigurarea furnizarii energiei termice Decizie nr. 2232/R din data de 22.11.2011
pronunțată de Curtea de Apel Targu-Mures

Natura juridica a contractului de inchiriere semnat de Primar, in calitate de reprezentant al municipiului, avand ca obiect asigurarea furnizarii energiei termice, este relevata de art. 2 alin. 1 lit. "m" din Legea nr. 554/2004, republicata; art. 63 alin. 1 lit. "d", art. 5 lit. "a" din Legea nr. 215/2001, republicata; art. 36 alin. 6 lit. "a" pct. 14 din Legea nr. 215/2001, republicata; art. 1 alin. 2 lit. "d " din Legea nr. 51/2006; art. 44 alin. 3 din Legea nr. 51/2006 si art. 2 alin. 1 din Legea nr. 325/2006, iar fata de faptul ca serviciul public de alimentare cu energie termica in sistem centralizat face parte din sfera serviciilor comune de utilizator public, contractul este un act administrativ. Prin Sentinta nr. 4294/15 decembrie 2010, Tribunalul Harghita a hotarat: respingerea exceptiei de necompetenta materiala invocate de paratul Primarul Municipiului Gheorgheni; admiterea exceptiei lipsei calitatii procesuale a reclamantului Prefectul Judetului Harghita; respingerea cererii formulate de reclamant, in contradictoriu cu paratii Primarul Municipiului Gheorgheni, SC G.O. SA si SC T. SRL.
In considerentele Sentintei, Tribunalul a retinut, in esenta, urmatoarele aspecte:
• reclamantul a ales calea contenciosului administrativ, de altfel singura la care este indreptatit, astfel ca, indiferent de natura administrativa a actului atacat, exceptia de necompetenta materiala este neintemeiata;
• art. 3 alin. 1 din Legea nr. 554/2004 prevede posibilitatea prefectului de a ataca actele emise de autoritatile publice locale, in sfera acestora nefiind incluse actele administrative asimilate, respectiv contractele administrative incheiate de autoritatile publice locale cu alte persoane; concluzia este sustinuta de art. 48, 68 din Legea nr. 215/2001 si de art. 19 alin. 1 lit. e din Legea nr. 340/2004; prefectului ii sunt comunicate din oficiu numai dispozitiile primarului, deci numai acestea sunt supuse tutelei administrative, cu atat mai mult cu cat termenul de introducere a actiunii prevazute de art. 3 alin. 1 din Legea nr. 554/2004 este legat de data comunicarii actului; contractele administrative - acte administrative prin asimilare, potrivit disp. art. 2 alin. 1 lit. c. din Legea nr. 554/2004 - nu sunt supuse controlului prefectului; pe de alta parte, prima instanta a constatat ca in speta nu este vorba de un contract administrativ deoarece actul dedus judecatii are ca obiect inchirierea unui bun care nu apartine domeniului public - o conducta magistrala de interconectare a centralelor termice din municipiul Gheorgheni, proprietatea paratei SC T. SRL.
Impotriva Sentintei nr. 4294/15 decembrie 2010 a declarat recurs reclamantul, invocand disp. art. 304 pct. 8, 9, art. 312 Cod proc. civ., solicitand a se dispune admiterea acestuia, casarea hotararii atacate, cu consecinta trimiterii cauzei la Tribunalul Harghita, spre rejudecare. In esenta, recurentul a expus urmatoarele aspecte: contractul de inchiriere nr. 119/10347/30 decembrie 2009 si conventia nr. 900/12 aprilie 2010 sunt acte nelegale; in ce priveste calitatea procesuala activa, daca s-ar accepta rationamentul primei instante - referitor la posibilitatea prefectului de a ataca doar actele emise de autoritatile publice locale -, ar insemna ca prefectul nu poate ataca hotararile consiliului local, care sunt acte adoptate (potrivit art. 45 din Legea nr. 215/2001), limitandu-se nelegal materia tutelei administrative; conditia comunicarii actului - interpretata de prima instanta ca fiind o conditie necesara pentru atacarea actului administrativ de catre prefect - este gresit retinuta, dat fiind faptul ca prefectul poate ataca si acte care nu i-au fost comunicate, de exemplu autorizatiile de construire (conform art. 12 din Legea nr. 50/1991); atunci cand legea se refera la contracte asimilate celor administrative nu face nicio distinctie in privinta comunicarii actelor catre prefect, astfel ca nici prima instanta nu putea face o asemenea diferentiere; prefectul a fost sesizat cu nelegalitatea contractul de inchiriere nr. 119/10347/30 decembrie 2009, de catre SC G.O. SA, prin adresa nr. 599/8 martie 2010, iar Autoritatea Nationala de Reglementare pentru Serviciile Comunitare de Utilitati Publice a precizat, in adresa nr. 3415654/4 martie 2010, ca acest contract excede prevederilor legale in domeniul serviciului public de furnizare a energiei termice in sistem centralizat; prin sesizarea instantei, prefectul a respectat si disp. art. 11 alin. 3 din Legea nr. 554/2004, precum si disp. art. 6 alin. 2 din H.G. nr. 460/2006, indeplinindu-si atributia de verificare a legalitatii contractelor incheiate de autoritatile administratiei publice locale; prefectul nu putea avea o atitudine pasiva, deci, fata de sesizarea SC G.O. SA, nu putea sa raspunda ca nu are calitate procesuala activa; contractul atacat este unul administrativ, fiind incheiat in vederea realizarii unui serviciu public, a satisfacerii unui interes general; autonomia locala nu poate fi realizata decat in cadrul principiilor statului de drept, iar prefectul, ca reprezentant al Guvernului la nivel judetean, are autoritate de tutela administrativa pentru supravegherea respectarii legii de catre autoritatile administratiei publice locale.
Prin intampinarea depusa la 4 noiembrie 2011, intimatul Primarul Municipiului Gheorgheni a solicitat a se dispune respingerea recursului, formuland, in esenta, urmatoarele aparari: obiectul contractului de inchiriere - magistrala de interconectare a centralelor termice - nu priveste exploatarea unui serviciu public si nu apartine domeniului public, magistrala fiind construita de o societate comerciala, unitatea administrativ-teritoriala neinvocand o accesiune imobiliara; contractul nu are natura administrativa, neintrand sub incidenta controlului de legalitate exercitat de prefect; contractul nu este producator de prejudicii, obligatia de plata a chiriei fiind instituita in sarcina SC G.O. SA, conform art. 4.4. din contract, act care, de altfel, a fost reziliat prin conventia nr. 900/11 februarie 2010; argumentele recurentului privind calitatea procesuala activa pot gasi aplicabilitate doar in ipoteza unor contracte administrative care pun in valoare bunurile autoritatii locale, iar, in speta, contractul nu face parte nici din categoria actelor asimilate, potrivit legii, celor administrative; in acest sens, intimata a invocat disp. art. 5 pct. 30 din Legea nr. 325/2006 si disp. art. 44 alin. 2, 3 din Legea nr. 51/2006.
Examinand actele si lucrarile dosarului, Curtea de Apel - investita cu solutionarea recursului potrivit motivelor invocate, precum si potrivit regulilor statornicite de disp. art. 3041 Cod proc. civ., a retinut urmatoarele aspecte:
In ce priveste limitele investirii instantei, Curtea a constat ca, prin recursul sau, reclamantul nu a formulat nicio critica referitoare la dispozitia de respingere, de catre Tribunalul Harghita, a exceptiei necompetentei materiale invocate de paratul Primarul Municipiului Gheorgheni - reclamantul neavand interes sa atace aceasta dispozitie -, iar paratii nu au formulat recurs. Asadar, Curtea nu a fost investita cu analizarea modalitatii de solutionare a exceptiei, in legatura cu care nu a constatat existenta unor aspecte care sa determine invocarea unor motive de ordina publica.
Referitor la calitatea procesuala activa a prefectului, Curtea a retinut incidenta, in speta, a urmatoarelor norme generale si speciale, in materia contenciosului administrativ, cu privire speciala asupra sferei tutelei administrative - denumire data de legiuitor textului art. 3 din Legea nr. 554/2004:
• art. 123 alin. 4 din Constitutie care statorniceste ca prefectul poate ataca, in fata instantei de contencios administrativ, un act al consiliului judetean, al celui local sau al primarului, in cazul in care considera actul ilegal;
• art. 3 alin. 1 din Legea nr. 554/2004, potrivit caruia prefectul poate ataca direct in fata instantei de contencios administrativ actele emise de autoritatile administratiei publice locale, daca le considera nelegale;
• art. 18 din Legea nr. 215/2001, care are rolul unei norme de trimitere conform careia controlul administrativ si controlul financiar al activitatii autoritatilor administratiei publice locale se exercita in limitele si in conditiile prevazute de lege;
• art. 20 din Legea nr. 340/2004, care stabileste ca prefectul poate verifica masurile intreprinse de primar sau de presedintele consiliului judetean in calitatea lor de reprezentanti ai statului in unitatea administrativ-teritoriala si poate sesiza organele competente in vederea stabilirii masurilor necesare, in conditiile legii;
• art. 19 alin. 1 lit. e din Legea nr. 340/2004, text care prevede ca prefectul verifica legalitatea actelor administrative ale consiliului judetean, ale consiliului local sau ale primarului;
• art. 2 alin. 1 lit. c din Legea nr. 554/2004, care extinde aria actelor administrative - sunt asimilate actelor administrative, in sensul prezentei legi, si contractele incheiate de autoritatile publice care au ca obiect punerea in valoare a bunurilor proprietate publica, executarea lucrarilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achizitiile publice; prin legi speciale pot fi prevazute si alte categorii de contracte administrative supuse competentei instantelor de contencios administrativ;
• art. 6 alin. 2 lit. b din H.G. nr. 460/2004, care statorniceste competenta structurilor de specialitate ale prefectului in ce priveste verificarea legalitatii contractelor incheiate de autoritatile administratiei publice locale, asimilate potrivit legii actelor administrative, ca urmare a sesizarii prefectului de catre persoanele care se considera vatamate intr-un drept sau interes legitim; or, in speta, sesizarea prefectului a fost realizata prin adresa nr. 599/8 martie 2010 a SC GO SA, fundamentata pe argumentele cuprinse in adresa nr. 3415654/4 martie 2010, intocmita de Autoritatea Nationala de Reglementare pentru Serviciile Comunitare de Utilitati Publice.
Din textele de lege anterior evocate rezulta cu claritate atributia prefectului de a exercita controlul de legalitate cu privire la actele autoritatilor publice locale si, in consecinta, calitatea procesuala de a sesiza instanta de contencios administrativ. Limitarea controlului la actele emise de aceste autoritati nu este in concordanta cu interpretarea coroborata a prevederilor legale enumerate, realizata cu scopul conturarii domeniului actelor supuse tutelei administrative - termenul emis fiind utilizat doar intr-una dintre norme (art. 3 alin. 1 din Legea nr. 554/2004). Concluzia se impune cu atat mai mult cu cat disp. art. 2 alin. 1 lit. c din Legea nr. 554/2004 include in categoria actelor administrative si anumite contracte incheiate de autoritatile publice, care nu raspund exigentei de acte emise de catre aceste autoritati - in intelesul de acte emanand exclusiv de la autoritatile publice. In fine, legiuitorul nu a stabilit categoria actelor care pot fi atacate de prefect prin raportare la criteriul comunicarii acestora, iar art. 48, art. 68 din Legea nr. 215/2001 se refera doar la hotararile consiliului local si la dispozitiile primarului - acte ce trebuie comunicate prefectului -, in timp ce prevederile legale anterior enumerate contureaza un cadru al controlului de legalitate care excede acestor hotarari si dispozitii.
Prin contractul de inchiriere nr. 119/10347/30 decembrie 2009, incheiat intre SC T. SRL, in calitate de proprietar, Municipiul Gheorgheni si SC G.O. SA, in calitate de chiriasi, s-a stipulat transmiterea, de catre proprietar si preluarea in inchiriere, de catre chirias (beneficiar) a conductei magistrale de interconectare a centralelor termice din municipiul Gheorgheni - CT Rumegus 2000, CT Bucin, CT Florilor Nord si CR Florilor Sud.
In preambulul contractului se arata ca la baza incheierii acestuia a stat investitia executata pe cheltuiala SC T. SRL, la comanda autoritatilor administratiei publice locale ale municipiului Gheorgheni, in urma careia s-a realizat magistrala de interconectare a centralelor termice din municipiu (alin. 1, 2 din preambul). Faptul ca lucrarile cu fost executate in beneficiul autoritatii publice locale rezulta si din art. 2.1. al contractului, text in care chiriasul, respectiv Municipiul Gheorgheni este numit beneficiar, cu referire la lucrarile de investitii, aceeasi denumire regasindu-se si in alin. 4 din preambul.
De altfel, in preambulul contractului s-a explicat si motivul pentru care lucrarile au fost realizate de o persoana juridica privata, si anume datorita faptului ca societatea comerciala care furnizeaza serviciul de termoficare nu poate executa aceste lucrari de investitii (alin. 2 din preambul). Autoritatea publica locala a recunoscut, expres, ca datoreaza contravaloarea investitiei si ca termenul de plata pentru realizarea investitiei a expirat, iar in lipsa platii nu s-a putut efectua transferul de proprietate asupra obiectivului investitiei. In consecinta, executantul SC T. SRL a propus beneficiarilor investitiei, si anume Municipiul Gheorgheni si SC G.O. SA incheierea contractului de inchiriere (alin. 4 din preambul).
Asadar, magistrala de interconectare a centralelor termice din municipiul Gheorgheni a constituit o investitie publica, realizata la comanda autoritatilor administratiei publice locale ale municipiului Gheorgheni, pe un teren proprietate publica - intimatul aratand in intampinare ca nu a invocat vreo accesiune imobiliara cu privire la magistrala, recunoscand, deci, implicit, ca lucrarea se afla pe un teren ce apartine unitatii administrativ-teritoriale. Procedura de inscriere a investitiei in proprietatea municipiului nu a fost derulata, datorita neefectuarii platilor catre executant, astfel cum se arata in preambulul contractului (alin. 4), situatie in care, la propunerea acestuia din urma, s-a incheiat contractul de inchiriere.
Curtea retine si faptul ca lucrarile de lucrarile de investitie cu privire la care s-a incheiat contractul de inchiriere, au fost catalogate expres ca fiind vitale pentru furnizarea energiei termice pe perioada de iarna (alin. 2 din preambul).
Natura administrativa a contractului de inchiriere nr. 119/10347/30 decembrie 2009, semnat de Primar, ca reprezentant al Municipiului Gheorgheni, incheiat pentru asigurarea furnizarii energiei termice - formularea utilizata in alin. 4 din preambul fiind pentru a evita blocarea furnizarii agentului termic in municipiul Gheorgheni -, este relevata de urmatoarele dispozitii legale:
• art. 2 alin. 1 lit. m din Legea nr. 554/2004, care defineste notiunea de serviciu public ca fiind activitatea organizata sau, dupa caz, autorizata de o autoritate publica, in scopul satisfacerii unui interes legitim public;
• art. 63 alin. 1 lit. d, alin. 5 lit. a din Legea nr. 215/2001, care prevede ca primarul indeplineste atributii referitoare la serviciile publice asigurate cetatenilor, coordonand realizarea serviciilor publice de interes local, prin intermediul organismelor prestatoare de servicii publice si de utilitate publica de interes local; primarul reprezinta unitatea administrativ-teritoriala in relatiile cu alte autoritati publice, cu persoanele fizice sau juridice romane ori straine - art. 62 alin. 1 din Legea nr. 215/2001;
• art. 36 alin. 6 lit. a pct. 14 din Legea nr. 215/2001, care enumera serviciile comunitare de utilitate publica: alimentare cu apa, gaz natural, canalizare, salubrizare, energie termica, iluminat public si transport public local, dupa caz;
• art. 1 alin. 2 lit. d din Legea nr. 51/2006, care include in categoria serviciilor de utilitate publica productia, transportul, distributia si furnizarea de energie termica in sistem centralizat;
• art. 4 alin. 4 din Legea nr. 51/2006, potrivit caruia lucrarile de infiintare, dezvoltare, reabilitare si retehnologizare a sistemelor de utilitati publice, precum si lucrarile de revizii, reparatii si remediere a avariilor sunt lucrari de utilitate publica;
• art. 9 alin. 1 din Legea nr. 51/2006, care prevede ca raporturile juridice dintre autoritatile administratiei publice locale si utilizatori, stabilite pe baza prevederilor prezentei legi, sunt raporturi juridice de natura administrativa, supuse normelor juridice de drept public; asa fiind, cu atat mai evidenta este natura administrativa a raporturilor dintre autoritatea publica locala si persoana juridica cu care se incheie un contract de inchiriere privind infrastructura unui serviciu de utilitate publica - investitie executata la solicitarea autoritatii publice;
• art. 44 alin. 3 din Legea nr. 51/2006 - text de lege invocat de intimat in intampinare -, conform caruia bunurile realizate in cadrul programelor de investitii ale unitatilor administrativ-teritoriale apartin domeniului public al unitatilor administrativ-teritoriale, daca sunt finantate din fonduri publice, sau revin in proprietatea publica a acestora, ca bunuri de retur, daca au fost realizate cu finantare privata in cadrul unor programe de investitii asumate de operator prin contractul de delegare a gestiunii serviciului, la expirarea acestuia; in ambele ipoteze continute de norma legala, bunurile constituie proprietatea unitatii administrativ-teritoriale; in plus, la dosar nu exista nicio proba a executarii magistralei de interconectare a centralelor termice din municipiul Gheorgheni cu finantare privata, derulata in cadrul unui program de investitii asumate de SC G.O. SA prin contractul de delegare a gestiunii, la expirarea acestuia, dupa cum nu exista nicio proba a participarii capitalului privat in cadrul unor contracte de parteneriat public-privat (reglementate de art. 44 alin. 2 lit. f din Legea nr. 51/2006) la executarea acestor lucrari;
• art. 2 alin. 1 din Legea nr. 325/2006, care stabileste ca serviciul public de alimentare cu energie termica in sistem centralizat face parte din sfera serviciilor comunitare de utilitati publice si cuprinde totalitatea activitatilor privind producerea, transportul, distributia si furnizarea energiei termice, desfasurate la nivelul unitatilor administrativ-teritoriale.
In consecinta, fiind incheiat in legatura cu furnizarea energiei termice, care constituie serviciu public, actul atacat, respectiv contractul de inchiriere nr. 119/10347/30 decembrie 2009 si, in mod subsecvent, conventia nr. 900/12 aprilie 2010 sunt acte administrative.
Avand in vedere argumentele anterior expuse, Curtea a constat ca, in mod gresit, Tribunalul a admis exceptia lipsei calitatii procesuale active a prefectului, neintrand in cercetarea fondului pricinii si, in consecinta, a admis recursul reclamantului - art. 312 alin. 1 teza I Cod proc. civ. -, a dispus casarea hotararii in parte, pastrand dispozitia de respingere a exceptiei necompetentei materiale si a trimis cauza, spre rejudecare, Tribunalului Harghita - art. 312 alin. 2 teza a II-a, alin. 3 teza a III-a Cod proc. civ. - care va pune in discutia partilor un aspect in legatura cu cadrul procesual, fata de faptul ca Primarul municipiului Gheorgheni (parat in cauza) a semnat actele atacate in calitate de reprezentant al Municipiului Gheorgheni, unitatea administrativ-teritoriala avand calitatea de parte in contractul administrativ.