Principiile statului de drept sunt infrante in conditiile in care autoritatile etatice guverneaza prin acte normative nepublicate in Monitorul Oficial. Ordinul Ministrului de eliberare din functie, nepublicat, inexistent juridic, atrage nulitatea procedurii de evaluare si demitere din functie. Prin cererea adresata Curtii de Apel Suceava - Sectia comerciala, de contencios administrativ si fiscal, reclamantul N.H.A.S. a chemat in judecata Ministerul Educatiei, Cercetarii si Tineretului, solicitand ca prin hotararea ce se va pronunta sa se dispuna anularea ordinului nr.3019/2008 emis de Ministerul Educatiei, Cercetarii si Tineretului prin care s-a dispus demiterea sa din functia de inspector general al Inspectoratului Scolar al judetului si sa fie repus in functia avuta anterior cu plata tuturor drepturilor salariale.
In motivarea cererii s-a aratat ca prin ordinul mentionat s-a dispus eliberarea sa din functia de inspector general al Inspectoratului Scolar al judetului, masura intemeiata pe rezultatele evaluarii performantelor manageriale din anul 2006-2007, potrivit raportului comisiei de evaluare a Ministerului Educatiei, Cercetarii si Tineretului nr.43132/22.10.2007, prin care i s-a acordat un punctaj total de 69 puncte, corespunzator calificativului "nesatisfacator" - comunicate prin adresa M.E.C.T. nr.43132/15.11.2007 - in conditiile respingerii contestatiei formulate impotriva evaluarii, potrivit adresei M.E.C.T. nr.19172/19.12.2007.
S-a invederat ca eliberarea sa din functie s-a bazat pe stabilirea unui calificativ in cadrul unei proceduri de evaluare reglementata prin ordinul M.E.C.T. nr.1223/31.05.2007, desi aceasta evaluare se referea la o perioada anterioara avand ca obiect analiza activitatii manageriale pe intreg anul scolar 2006-2007.
Aceasta metodologie a fost modificata in mod tendentios pentru a se putea dispune eliberarea din functie a echipelor manageriale din cadrul unor inspectorate scolare neagreate de conducerea din acea perioada a Ministerului. Tocmai pentru implinirea acestui deziderat a fost suprimata din continutul noii proceduri opinia avizata a Consiliului de Administratie din cadrul I.S.J.
Pe fond, raportul comisiei de evaluare abunda in insiruirea de texte generice din Legea invatamantului ori din contractul de management, in "pretiozitati" generale, teoretice, culese probabil din cursuri universitare, in locul precizarii in concret a abaterilor manageriale comise, a atributiilor de serviciu clare, cuprinse in fisa postului ori in contractul de management care au fost neindeplinite sau indeplinite necorespunzator.
Relativ la punctul 1 din raport, s-a invederat ca obiectivele activitatii inspectoratului au fost publice prin postarea pe site-ul ISJ, au fost difuzate tuturor directorilor pe suport electronic si prezentate la Consfatuirea anuala cu directorii pe unitati scolare (prezentari P.P.T).
De asemenea, nu corespunde adevarului ca in plan managerial nu se regasesc metodele de monitorizare si evaluare a activitatilor stabilite pentru realizarea obiectivelor. Astfel, planul managerial al I.S.J. pentru anul scolar 2006-2007 contine rubricatia masurilor operationale, indicatorii de realizare a actiunilor precum si rezultatele anticipate care constituie forme de evaluare la termenele concretizate.
Fata de punctul 2 al raportului, nu corespunde realitatii faptul ca nu exista un sistem de informatii in cascada.
Acest sistem exista si functioneaza inca din anul 2005, prin crearea unei retele de directori metodisti, prin cursuri la C.C.D. tinute de catre un expert S.E.S. din Germania, Knudt Schwarting. De asemenea, functioneaza comunicarea electronica obligatorie pentru toti directorii pe unitati P.J., existand si fiind functional si un grup de discutii directors@yahoo.com.
Cu privire la punctul 3 din raport - "Asigurarea repartizarii resurselor financiare", gresit s-a retinut ca obiectivele proprii ale ordonatorilor tertiari de credite, subordonati I.S.J. nu s-au realizat in anii 2005 si 2006 pe baza unor proiecte proprii de bugete de venituri si cheltuieli.
Asa cum se stie, din punct de vedere financiar, scolile sunt subordonate consiliilor locale. Legatura de subordonare financiara cu I.S.J. se poate referi la programele M.E.C.T. de dotare sau investitii derulate prin I.S.J. In acest caz, bugetele nu puteau fi proiectate inaintea Hotararilor de Guvern sau a O.M.E.C.T.
Mai mult, in luna ianuarie 2007, Inspectoratul Scolar Judetean a fost verificat de Curtea de Conturi pentru activitatea desfasurata in exercitiul bugetar 2006, prin incheierea nr.7/01.03.2007 dispunandu-se descarcarea de gestiune a ordonatorului de credite al Inspectoratului Scolar Judetean.
Este nereal faptul ca nu ar exista note de constatare intocmite de personalul de la compartimentul tehnic-investitii, "inexistenta" acestora explicandu-se prin faptul ca astfel de note nu au fost solicitate de Comisia de evaluare.
Nu corespunde realitatii ca nu exista o analiza periodica a activitatii inspectoratului.
Exista rapoarte semestriale si anuale de analiza a activitatii, precum si rapoarte trimestriale catre Institutia Prefectului. Un exemplar al analizei activitatii I.S.J. pentru anul scolar 2006-2007 (adica pentru perioada evaluata), cu un numar de 204 pagini a fost transmis M.E.C.T., Institutiei Prefectului si Consiliului Judetean. De asemenea, un exemplar a fost inmanat si Comisiei de evaluare, Comisie care in raportul intocmit sustine ca nu exista analiza.
Referitor la existenta unor spatii libere in registrul de decizii (in numar de 6 din 924 de inregistrari), secretara D.M. a intocmit o nota de relatii solicitata in acest sens. Cat priveste existenta unor corecturi prin lipire in acelasi registru, acest lucru se explica prin intentia de a corecta erori constatate cu ocazia verificarilor ulterioare inregistrarii, ceea ce dovedeste faptul ca registrul este verificat periodic.
Nu corespunde realitatii nici afirmatia ca "nu exista dovezi care sa ateste monitorizarea activitatii instructiv-educative_" intrucat exista rapoarte de inspectie conform Graficului de monitorizare si control. In plus, exista intalniri periodice cu directorii, sedinte cu directorii precum si intruniri pe diverse teme. De asemenea, exista la C.C.D. un curs pentru activitatea manageriala destinat directorilor sau aspirantilor la aceasta functie si acreditat in anul 2006.
Referitor la evaluarea directorilor s-a invederat ca prin controalele inspectorilor pe tot parcursul anului scolar se realizeaza consultari cu persoanele mentionate de OMEN, consultari care se finalizeaza cu raportul de evaluare al inspectorului teritorial.
Pe de alta parte, inspectorul pentru management verifica rapoartele si propune calificative care sunt validate de C.A., astfel incat reclamantul considera ca aceasta atributie nu ii revine lui.
Cat priveste fisele de evaluare ale tuturor inspectorilor scolari pentru anul scolar 2006-2007, acestea exista, calificativele rezultate fiind validate in C.A. din 19.09.2007, procesul verbal de validare fiind prezentat si Comisiei de evaluare.
Referitor la eliberarea de decizii cu acelasi numar de inregistrare pentru o anumita etapa de miscare a personalului didactic, aceasta este o practica veche a I.S.J., mostenita din mandatele anterioare si nesemnalata pana la data Raportului de nici un control M.E.C.T. Oricum, incepand cu anul 2008 s-a dispus eliberarea de decizii individuale.
Nu corespunde realitatii afirmatia din raport ca "nu exista chestionare evaluative", pentru materialele de sinteza care necesita chestionare sau alte instrumente de evaluare existand dovezi si rapoarte intermediare. Acest lucru este evident daca se are in vedere faptul ca aceste materiale nici nu ar putea fi intocmite fara informatia necesara.
S-a mai invederat ca Ordinul nr.1223/2007 emis de M.E.C.T., ce a stat la baza evaluarii nu a fost publicat in Monitorul oficial astfel incat nu poate produce efecte juridice, procedura evaluarii fiind profund viciata.
Prin intampinarea depusa la dosar, paratul a invederat ca functia de inspector scolar general, in conformitate cu prevederile Legii nr.128/1997 privind statutul personalului didactic, presupune indeplinirea cumulativa a unor criterii, printre care si criteriul de competenta manageriala. Competenta manageriala este un criteriu care este verificat si evaluat cu periodicitate si ori de cate ori se impune de catre cel care face numirea, conform prevederilor legale. Astfel in baza contractului de management, pe care inspectorul scolar il incheie cu ministrul educatiei, cercetarii si tineretului, ministrul are prerogativa de a verifica daca inspectorul scolar general isi indeplineste corect atributiile manageriale.
In conformitate cu prevederile Legii nr.128/1997 si a contractului de management, reclamantul a fost eliberat din functie deoarece in urma evaluarii a primit calificativul "nesatisfacator", cu precizarea ca in speta este vorba de o eliberare din functie si nu de o destituire ca urmare a unei abateri disciplinare si, pe cale de consecinta, nu opereaza prevederile art.115-125 din Legea nr.128/1997 privind Statutul personalului didactic, si cu atat mai putin prevederile legii generale - Codul muncii. La art.115 din Legea nr.128/1997 privind Statutul personalului didactic se precizeaza "personalul didactic de predare, personalul didactic auxiliar, precum si cel de conducere, de indrumare si control din invatamant raspund disciplinar pentru incalcarea indatoririlor ce le revin potrivit contractului individual de munca". Pentru cercetarea acestor abateri este stabilita o procedura speciala, care este diferita de procedura de evaluare manageriala. Evaluarea manageriala este o procedura specifica care se realizeaza conform ordinului de ministru nr.1223/31.05.2007, coroborat cu prevederile contractului managerial, pe care de altfel reclamantul l-a semnat.
Este falsa afirmatia reclamantului ca "eliberarea din functie putea fi dispusa pentru motive disciplinare in conditiile art.115 - 125 din Legea nr.128/1997 privind statutul personalului didactic". Ordinul de eliberare din functie a reclamantului este un act administrativ si nu poate fi asimilat in nici un caz deciziei de concediere pe dreptul muncii. Prevederile legale speciale aplicabile evaluarii inspectorilor generali/adjuncti sunt elaborate de catre Ministerul Educatiei, Cercetarii si Tineretului si sunt de stricta aplicare.
Inalta Curte de Casatie si Justitie Bucuresti - Sectia comerciala, de contencios administrativ si fiscal in dosarul nr.12284/1/2006, solutionand recursul promovat de Ministerul Educatiei, Cercetarii si Tineretului pentru mentinerea unui ordin de eliberare din functie a retinut in mod corect faptul ca "contractul de management nu este un contract de munca, ci are natura unui contract de mandat, in temeiul caruia mandatarul (directorul) se obliga sa indeplineasca pentru mandant toate activitatile prevazute in contract si celelalte acte normative privind organizarea, conducerea si gestionarea scolii la care cel dintai a fost numit manager". In consecinta, contractul de management nu este un contract similar contractului individual de munca si prin urmare nu se pot aplica dispozitiile Codului muncii, asa cum in mod nelegal sustine reclamantul.
Calificativul este un atribut exclusiv al angajatorului neputand fi cenzurat de instanta de judecata. Acordarea calificativului pentru fiecare criteriu de evaluare nu poate fi supusa cenzurii instantei, caci instanta de judecata nu se poate substitui angajatorului si prin urmare nu poate sa anuleze un calificativ acordat in urma unei evaluari instituite printr-o procedura administrativa speciala, procedura efectuata in conformitate cu dispozitiile legale aplicabile. Instanta poate doar sa analizeze daca procedura este in conformitate cu prevederile legale, iar acest lucru nu poate fi interpretat ca o ingradire a accesului la justitie. A accepta ipoteza ca instanta de judecata se substituie angajatorului prin acordarea calificativului, pe supozitia ca se ingradeste accesul liber la justitie, ar insemna o incalcare a principiului separatiei puterilor in stat, consfintit de Constitutia Romaniei - art.1 alin.4.
Pentru o evaluare obiectiva a atributiilor si indicatorilor de performanta din fisele de evaluare, comisia M.E.C.T. a solicitat toate documentele si materialele ce justifica activitatea desfasurata in cadrul I.S.J. de catre conducerea acestei institutii, intocmind un proces verbal semnat atat de comisia MECT cat si de cel evaluat. Prin urmare, reclamantul trebuia sa prezinte comisiei de evaluare obiectivele activitatii inspectoratului, fapt care nu s-a intamplat.
Potrivit fisei de auto(evaluare) a inspectoratului scolar general, in elaborarea planului managerial al inspectoratului scolar, a strategiei de coordonare, a directiei de dezvoltare, precum si a celorlalte unitati de competenta in elaborarea planului managerial, stabilirea obiectivelor activitatii inspectoratului scolar, organizarea activitatii inspectoratului, verificarea indeplinirii obiectivelor si a activitatilor planificate, trebuia sa se tina seama de indicatorii de performanta existenti in fisa de auto(evaluare).
Faptul ca reclamantul mentioneaza ca ar fi facut analiza in cadrul consiliului de Administratie al ISJ nu presupune ca a luat si masuri pentru ameliorarea deficientelor constatate in unitatile scolare si chiar in cadrul ISJ.
Cu privire la registrul de decizii al ISJ mentionam faptul ca acesta prezenta spatii libere, corectari de lipire, petitii si memorii fara a fi precizat modul de rezolvare. Constatarea respectiva conduce la concluzia unor deficiente in gestionarea actelor institutionale, prin omisiunea sau incorectitudinea inscrisurilor.
In cererea de chemare in judecata, reclamantul afirma "cat priveste existenta unor corecturi prin lipire in acelasi registru se explica prin intentia de a corecta erori constatate cu ocazia verificarilor ulterioare inregistrarii, ceea ce dovedeste faptul ca registrul este verificat periodic" iar pe de alta parte se mentioneaza ca "ar fi imposibila verificarea de catre inspectorul general a tuturor inregistrarilor".
In perioada 2005 - iunie 2007, unitatile de invatamant care au calitatea de ordonatori tertiari de credite nu au prezentat, in totalitate, inspectorului scolar proiecte de buget de venituri si cheltuieli, rezultand ca acesta,in calitate de ordonator secundar de credite, nu a monitorizat si controlat intocmirea si prezentarea proiectelor de bugete de venituri si cheltuieli ale unitatilor de invatamant cu personalitate juridica, nerespectandu-se dispozitiile art.19 lit.g), art.34, art.35 si art.37 din Legea nr.500/2002 privind finantele publice.
Neprezentarea in totalitate a proiectelor de bugete de venituri si cheltuieli de catre ordonatorii tertiari de credite arata faptul ca reclamantul nu s-a implicat in activitatea de ierarhizare a cheltuielilor fondurilor publice, concomitent cu diminuarea efectelor riscurilor interne ale fiecarei activitati.
Repartizarea fondurilor care au ca sursa de finantare bugetul de stat nu s-a fundamentat si realizat pe baza unor studii si analize de catre specialisti din cadrul entitatii si aprobate de Consiliul de Administratie.
La nivelul conducerii ISJ nu s-a manifestat initiativa pentru adoptarea unor masuri suplimentare de supervizare, prin specialisti proprii, a modului de utilizare a sumelor repartizate consiliilor locale prin Hotarari de Guvern, pentru efectuarea unor lucrari de investitii la unitatile de invatamant.
Relativ la evaluarea directorilor, s-a invederat ca "_prin controalele inspectorilor pe tot parcursul anului se realizeaza consultari cu persoanele mentionate in OMEN, consultari care se finalizeaza cu raportul de evaluare a inspectorului teritorial". Aceste consultari nu pot tine locul prevederii din metodologia de evaluare a directorilor si directorilor adjuncti de la unitatile de invatamant, aprobata prin OMEN nr.4990/1998, conform careia: "inspectorul teritorial are obligatia de a consulta personalul scolii si colectivul de elevi referitor la respectarea deontologiei profesionale de catre directori" din motivul ca, la data evaluarii, la dosarele directorilor nu existau documentele care sa certifice existenta acestor consultari.
Analizand actele si lucrarile dosarului, Curtea de Apel Suceava - Sectia comerciala, de contencios administrativ si fiscal a constatat ca cererea formulata este intemeiata.
Curtea a retinut, pentru inceput dispozitiile art. 1 al. 3 din Constitutia Romaniei, care dispune in termeni inderogabili ca "Romania este stat de drept".
Pilonul fundamental al statului de drept in jurul caruia graviteaza drepturile si libertatile persoanelor este "domnia legii". Statul de drept este asadar un "stat de legalitate" si acesta apare in aceasta ipostaza in raporturile juridice cu cetatenii sai.
Asigurarea salvgardarii statului de drept si a drepturilor si libertatilor cetatenilor constituie o problema deosebita atunci cand este vorba de activitatea organelor puterii executive, cum este cazul in speta.
Ordinul nr.1223/31.05.207 emis de Ministerul Educatiei, Cercetarii si Tineretului nu a fost publicat in Monitorul oficial.
Potrivit art. 10 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnica legislativa, in vederea intrarii in vigoare, ordinele, instructiunile si alte acte normative emise de organele administratiei publice centrale de specialitate, se publica in Monitorul Oficial al Romaniei.
Art.11 al.3 stipuleaza ca ordinele ministrilor intra in vigoare la data publicarii in Monitorul Oficial.
Art.35 al.3 din H.G. nr.50/2005 (in vigoare la data emiterii Ordinului nr.1223/2007) este in acelasi sens.
In speta, Ordinul nr.l223/2007 nu a fost publicat in Monitorul Oficial, nefiind in vigoare.
Imprumutand sintagmele jurisprudentei Curtii Europene a Drepturilor Omului ( cauza Petra impotriva Romaniei din 23 septembrie 1998), Curtea retine ca nepublicarea ordinului nr.1223/2007 in Monitorul Oficial nu corespunde exigentei de "accesibilitate". De altfel, conform jurisprudentei constante a CEDO, notiunea "prevazut de lege" inseamna nu doar o anume baza legala in dreptul intern dar si "calitatea legii" in cauza: astfel aceasta trebuie sa fie accesibila persoanei si previzibila. De mentionat ca CEDO are in vedere legea in sens material ( orice act normativ emis de autoritatile statului) nu in sens formal ( act emis de Parlament ).
Dincolo de aceste aspecte jurisprudentiale revenind la ideea de "stat de drept" si de "preeminenta a dreptului" sintagma regasita si in preambulul Conventiei Europene a Drepturilor Omului, Curtea mai noteaza ca sunt infrante principiile statului de drept in conditiile in care autoritatile etatice guverneaza prin acte normative nepublicate in Monitorul Oficial. Perpetuarea si escaladarea acestei atitudini pune in pericol insasi fundamentul statului de drept mai ales in situatia in care actele normative adoptate de catre autoritatile executive contravin legilor adoptate de catre Parlament.
Instantele judecatoresti sunt chemate sa cenzureze exercitiul neregulat si incert al puterii executive si sa vegheze la drepturile si libertatile persoanelor impotriva arbitrariului guvernarii pentru a asigura guvernarea legilor nu a institutiilor statale.
Nu trebuie omis si lipsit de eficienta "principiul legalitatii" actului administrativ, principiul fundamental al ramurii dreptului administrativ si care impune adoptarea oricarui act administrativ in limitele si cu procedura prevazuta de lege.
Curtea a recunoscut paratului dreptul de a evalua inspectorii generali ai Inspectoratelor Scolare Judetene insa acest demers trebuia infaptuit in limitele statului de drept, cu respectarea principiului legalitatii, precum si a drepturilor si libertatilor persoanelor. Intreaga procedura de evaluare si eliberare din functie este nula de drept, ordinul nr.1223/2007 fiind inexistent juridic.
In temeiul art.78 din Codul Muncii s-a dispus reintegrarea reclamantului in functie si plata drepturilor salariale indexate.
Prin sentinta nr.130/17.10.2008, Curtea de Apel Suceava - Sectia comerciala, de contencios administrativ si fiscal a admis contestatia in contencios administrativ, a anulat ordinul de eliberare din functie, a dispus reintegrarea reclamantului si a obligat paratul sa-i plateasca drepturile salariale indexate si actualizate de la data eliberarii din functie pana la data reintegrarii.