SECTIA A II - A CIVILA, DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV SI FISCAL.
RECURS CONTENCIOS ADMINISTRATIV. LITIGIU PRIVIND FUNCTIONARII PUBLICI CU STATUT SPECIAL. DREPTURI SALARIALE.
-Legea nr.118/2010;
-Art.1 din Protocolul 1 al CEDO.
Decizia nr.2787/CA/19.06.2013 a Curtii de Apel Oradea - Sectia a II -a civila, de contencios administrativ si fiscal.
Prin cererea de chemare in judecata, recurentul-reclamantul in calitate de reprezentant al membrilor sai de sindicat, a solicitat instantei, ca prin hotararea ce se va pronunta sa se constate dreptul acestora la plata salariilor nediminuate si dreptul la restituirea sumelor astfel cum au fost reduse pe perioada aplicarii Legii nr. 118/2010, respectiv obligarea paratilor la plata drepturilor salariale reprezentand contravaloarea diminuarii cu 25% a cuantumului brut a salariilor lunare de incadrare, inclusiv sporuri, indemnizatii si alte drepturi salariale, pentru perioada 03.07.2010 - 31.12.2010, actualizate cu indicele de inflatie, de la data scadentei fiecareia pana la data platii efective; de asemenea, a solicitat obligarea paratilor la plata contravalorii diminuarii cu 25% a cuantumului compensatiei banesti, respectiv a alocatiei valorice pentru drepturile de hrana si, respectiv valoarea financiara anuala a normelor de echipare precum si valoarea financiara a drepturilor de echipament, actualizate cu indicele de inflatie, de la data scadentei fiecarei pana la data platii efective, precum si obligarea paratilor la plata contravalorii diminuarii cu 25% a compensatiei lunare pentru chirie, actualizata cu indicele de inflatie, de la data scadentei si pana la data platii efective, respectiv obligarea paratilor, pentru viitor, la plata salariilor nediminuate.
Raportat la petitul cererii de chemare in judecata, Curtea a retinut ca finalitatea urmarita de reclamant a constat in inlaturarea efectelor aplicarii prevederilor Legii nr. 118/2010, atat pentru perioada anterioara formularii actiunii, cat si pentru viitor.
Or, instanta de fond a analizat prin prisma prevederilor art. 1 din Protocolul nr. 1 al Conventiei, consecintele pe care aplicarea prevederilor Legii nr. 118/2010 le-a avut in privinta drepturilor banesti ale functionarilor publici in numele carora a fost formulata actiunea. In mod corect instanta de fond a retinut ca jurisprudenta CEDO sub acest aspect este in sensul ca statul se bucura de o marja de apreciere in a determina oportunitatea masurilor politicii salariale si ca, in cazuri exceptionale, determinate de un context economic de natura celui actual, este permisa reducerea unor drepturi pe o perioada determinata, scopul masurilor slujind interesului public ce prevaleaza celui individual.
Judecatorul fondului a apreciat in mod judicios si ca, cerinta proportionalitatii intre masura luata si scopul urmarit a fost respectata, neputandu-se retine ca a fost rupt echilibrul dintre exigentele intereselor generale ale comunitatii si cele de aparare a drepturilor fundamentale ale indivizilor.
Raportat la aceste aprecieri, prima instanta a respins ca neintemeiata cererea formulata de reclamant sub aspectul tuturor capetelor de cerere formulate, fara a putea fi primita sustinerea recurentului in sensul ca instanta a omis sa se pronunte asupra tuturor capetelor de cerere deduse judecatii.
Pe de alta parte, obligatia impusa instantelor nationale de art. 6 din Conventie de a-si motiva deciziile nu presupune existenta unui raspuns detaliat la fiecare problema ridicata, Curtea Europeana a Drepturilor Omului pronuntandu-se in sensul ca trebuie sa fie examinate in mod real problemele esentiale, care au fost supuse analizei instantei, iar in considerentele hotararii sa fie redate argumentele care au condus la pronuntarea acesteia.
Or, instanta de fond a facut o analiza pertinenta a motivelor dezvoltate prin cererea de chemare in judecata, concluzia acestei analize fiind aceea ca masura reducerii drepturilor banesti ale bugetarilor intemeiata pe dispozitiile Legii nr. 118/2010 respecta exigentele art. 1 din Protocolul nr. 1 al Conventiei. Prin Sentinta nr. 1426/CA din 20.02.2013 Tribunalul Bihor a admis exceptia lipsei calitatii procesuale pasive a paratului I. G. P. F. R., ridicata de acesta prin intampinare, si pe cale de consecinta, a respins actiunea formulata de reclamant impotriva paratului I. G. P. F. R. ca fiind formulata impotriva unei persoane fara calitate procesuala pasiva. A respins ca neintemeiata cererea formulata de catre reclamantul S. P. "S. L." in contradictoriu cu paratii M. A. I. si I. J. P. F. B.
Pentru a hotari astfel, instanta de fond, examinand cu prioritate exceptia lipsei calitatii procesuale pasive a paratului I. G. P. F., in temeiul art. 137 Cod procedura civila, a retinut ca exceptia este intemeiata, motiv pentru care a admis-o, fata de obiectul actiunii - obligarea paratilor la plata drepturilor salariale reprezentand contravaloarea diminuarii cu 25% a cuantumului brut a salariilor lunare de incadrare, inclusiv sporuri, indemnizatii si alte drepturi salariale, pentru perioada 03.07.2010 - 31.12.2010.
Potrivit art. 1 din Legea nr. 554/2004, potrivit caruia orice persoana care se considera vatamata intr-un drept al sau ori intr-un interes legitim de catre o autoritate publica, printr-un act administrativ sau prin nesolutionarea in termen a unei cereri, se poate adresa instantei de contencios administrativ competente pentru anularea actului, recunoasterea dreptului si repararea pagubei ce i-a fost cauzata.
Calitatea procesuala pasiva o reprezinta identitatea intre parat si cel obligat in acelasi raport juridic. Or, s-a apreciat ca, calitate procesuala pasiva in litigiul de fata o are paratul I. J. P. F. B. , care are obligatia platii drepturilor salariale propriilor angajati, avand in vedere ca este o institutie publica cu personalitate juridica proprie in temeiul art. 12 alin. 1 din OUG nr. 104/2001.
Pe de alta parte, reclamantii se afla in raport de serviciu cu paratul I. J. P. F. B., si nu cu paratul I. G. P. F.
Pentru aceleasi considerente, instanta de fond a respins actiunea formulata de reclamant impotriva paratului I. G. P. F., ca fiind formulata impotriva unei persoane fara calitate procesuala pasiva.
Analizand actele dosarului, pe fondul actiunii, instanta de fond a retinut urmatoarele:
In aplicarea Legii nr. 118/2010, paratul IJPF B. a procedat la diminuarea cu 25% a salariului brut , in perioada 03.07. - 31.12.2010.
Apararile reclamantilor in sensul ca prin diminuarea salariului de baza se aduce atingere dreptului la munca si dreptului lor de proprietate garantat de art. 1 din Protocolul nr. 1 al Conventiei Europene a Drepturilor Omului nu au putut fi retinute ca intemeiate, din considerentele ce urmeaza.
Cu privire la incalcarea dreptului la munca, instanta de fond a retinut ca, prin Decizia Curtii Constitutionale nr. 872/2010 si nr. 874/2010, s-a constatat existenta restrangerii exercitiului dreptului la munca prin diminuarea salariului brut, insa aceasta restrangere s-a realizat in conditiile strict si limitativ prevazute de art. 53 din Constitutie, fiind determinata de apararea securitatii nationale, in ceea ce priveste componenta sociala si economica a acesteia. Curtea Constitutionala a constatat ca amenintarea la adresa stabilitatii economice se mentine astfel incat Guvernul este indrituit sa adopte masuri corespunzatoare pentru combaterea acesteia, una dintre ele fiind reducerea cheltuielilor bugetare, masura concretizata, printre altele, in diminuarea cuantumului salariilor/ indemnizatiilor/soldelor cu 25%. Curtea a apreciat ca exista o legatura de proportionalitate intre mijloacele utilizate (reducerea cu 25% a salariului) si scopul legitim urmarit, ca exista un echilibru echitabil intre cerintele de interes general ale colectivitatii si protectia drepturilor fundamentale ale individului.
Avand in vedere caracterul obligatoriu al deciziilor Curti Constitutionale, reglementat la art. 147 alin. 4 din Constitutie, precum si faptul ca reclamantii afirma incalcarea dreptului lor la munca fara a invoca incalcarea prin decizia contestata a unor pacte sau tratate internationale privitoare la dreptul la munca si, implicit la un salariu, instanta de fond a apreciat ca, sub acest aspect, nu s-a realizat o incalcare nejustificata a dreptului la munca al reclamantilor.
Sub aspectul incalcarii dreptului de proprietate, garantat prin art. 1 din Protocolul nr. 1 al Conventiei Europene a Drepturilor Omului, instanta de fond a apreciat ca, prin decizia contestata, emisa in aplicarea Legii nr. 118/2010, nu s-a adus atingere dreptului de proprietate al reclamantilor , astfel cum este el prevazut in acest Protocol si in jurisprudenta Curtii Europene a Drepturilor Omului.
In motivarea concluziei retinute, instanta de fond a apreciat daca reclamantii beneficiau de un "bun" astfel cum este el definit , in mod autonom, in jurisprudenta CEDO, respectiv, in masura in care se poate admite ca reclamantii aveau un bun, daca masura luata de statul roman reprezinta o ingerinta in dreptul de proprietate al reclamantilor conforma sau nu cu exigentele impuse de Conventia Europeana a Drepturilor Omului.
Astfel, la data adoptarii Legii nr. 118/2010, reclamantii nu erau beneficiarii unui drept de proprietate asupra unui "bun", in sensul Conventiei.
Conform jurisprudentei Curtii Europene a Drepturilor Omului, in cauza Vilho Eskelinen c. Finlandei, Conventia nu confera dreptul de a continua sa primesti un salariu intr-un anumit cuantum. Se arata ca o creanta poate fi considerata o valoare patrimoniala, in sensul art. 1 din Protocolul nr. 1, daca are o baza suficienta in dreptul intern, de exemplu daca este confirmata prin jurisprudenta bine stabilita a instantelor de judecata.
Curtea precizeaza, in cauza Kechko c. Ucrainei, faptul ca este la latitudinea statului sa determine ce sume vor fi platite angajatilor sai din bugetul de stat. "Statul poate introduce, suspenda sau anula plata unor asemenea sporuri, facand modificarile legislative necesare. Totusi, daca printr-o dispozitie legala in vigoare se stabileste plata unor sporuri si conditiile pentru acestea au fost indeplinite, autoritatile nu pot, in mod deliberat, sa amane plata lor, atata vreme cat dispozitiile legale sunt in vigoare".
Se mai sustine ca politica salariala a personalului bugetar este atributul exclusiv al statului, cuantumul drepturilor de natura salariala fiind indisolubil legat de nivelul resurselor bugetului din care acestea se achita, iar statul, prin legislativul sau, dispune de o larga latitudine, prin prisma Conventiei, de a stabili politica economica si sociala a tarii (hotararea din 21 februarie 1986, pronuntata in cauza James si altii c. Marii Britanii).
In cauza Muresanu c. Romaniei, Curtea a statuat ca "speranta legitima", invocata de altfel de reclamanti in speta, poate fi retinuta ca reprezentand un "bun", in sensul primei reguli a art. 1 din Protocolul nr. 1, in special atunci cand in favoarea particularilor a fost recunoscut printr-o hotarare judecatoreasca dreptul la o creanta suficient de bine determinata impotriva statului pentru a fi exigibila sau atunci cand, din cauza frecventelor modificari legislative, in special prin interventia Guvernului prin ordonante succesive, s-a cautat sa se contracareze masurile legislative dispuse de Parlament cu privire la anumite politici ale statului (cauza Strain si altii c. Romaniei; cauza Paduraru c. Romaniei; cauza Radu c. Romaniei).
Prin urmare, Curtea a recunoscut dreptul statului de a stabili, de o maniera discretionara, ce beneficii trebuie platite angajatilor sai din bugetul de stat. In cauza Wieczorek c. Poloniei, Curtea a constatat ca nu este rolul sau de a verifica in ce masura existau solutii legislative mai adecvate pentru atingerea obiectivului de interes public urmarit, cu exceptia situatiilor in care aprecierea autoritatilor este vadit lipsita de orice temei.
Si in situatia in care s-ar admite ca reclamantii, in ciuda jurisprudentei Curtii mentionate anterior, sunt titularii unui bun susceptibil de a fi protejat de art. 1 Protocolul nr. 1 si ca diminuarea cu 25% a salariului de baza a constituit o ingerinta in exercitarea dreptului de proprietate, se constata ca ingerinta a fost prevazuta de lege (Legea nr. 118/2010), a urmarit un interes public - protejarea echilibrului fiscal intre veniturile si cheltuielile statului, in situatia de criza economica - si respecta cerintele de proportionalitate a masurii dispuse cu scopul urmarit.
Astfel, tot Curtea Europeana a Drepturilor Omului a statuat ca notiunea de "interes public" este, prin natura sa, extinsa. Decizia de a adopta legi cu privire la echilibrul dintre cheltuielile si veniturile bugetului de stat implica de obicei luarea in considerare a aspectelor politice, economice si sociale. "Estimand ca legiuitorul dispune de o marja larga de apreciere pentru a desfasura o politica economica si sociala, Curtea trebuie sa respecte modul in care acesta a proiectat imperativele "interesului public", cu exceptia cazului cand decizia sa este in mod evident lipsita de o baza rezonabila (cauza Jahn si altii c. Germaniei si cauza Zvolsky si Zvolska c. Republicii Cehe). Curtea apreciaza ca nu este rolul sau de a verifica in ce masura existau solutii legislative mai adecvate pentru atingerea obiectivului de interes public, cu exceptia situatiilor in care aprecierea autoritatilor este vadit lipsita de orice temei (cauza Wieczorek c. Poloniei).
Pentru considerentele enuntate, instanta de fond a apreciat ca, in cauza, exista un just echilibru intre interesul public urmarit, protejarea echilibrului fiscal intre veniturile si cheltuielile statului, in situatia de criza economica, si ingerinta statului prin diminuarea salariului de baza cu 25%. S-a mai retinut in acest sens si ca restrangerea dreptului la salariu are un caracter temporar, masura diminuarii salariilor de baza in cuantumul de 25% fiind luata pana la finele anului 2010, diminuarea efectuata neafectand substanta dreptului protejat.
In alte cauze, in materie de pensii si alte beneficii de asigurari sociale, Curtea a acceptat reduceri substantiale ale cuantumului acestora de 43%, 38%, 66% (cauza Jankovic c. Croatiei, cauza Callejas c. Spaniei).
Instanta de fond a mai retinut ca, prin decizia pronuntata la data de 06.12.2011, in cauza Felicia Mihaes c. Romaniei si cauza Adrian Gavril Sentes c. Romaniei, Curtea Europeana a Drepturilor Omului a respins cererile reclamantilor din acele cauze ca inadmisibile, retinand ca, cu dificultate reclamantii ar putea argumenta existenta unui "bun" in sensul art. 1 din Protocolul nr. 1 la Conventie. Pe de alta parte, Curtea a observat ca masurile criticate de reclamanti nu i-au determinat sa suporte o sarcina disproportionata si excesiva, incompatibila cu dreptul la respectarea bunurilor, considerand ca statul roman nu a rupt justul echilibru intre cerintele de interes general ale colectivitatii si protectia drepturilor fundamentale ale individului.
Pentru aceste motive, in temeiul art. 18 din Legea nr. 554/2004, instanta de fond a respins ca neintemeiata cererea reclamantului fata de paratii M. A. I. si I. J. P. F. B.
Impotriva acestei sentinte, in termen si scutit de plata taxelor de timbru, a declarat recurs recurentul-reclamant S. P. "S. L. ", solicitand admiterea recursului, modificarea in intregime a sentintei recurate in sensul admiterii cererii de chemare in judecata introductive astfel cum a fost formulata, iar in subsidiar, admiterea recursului, casarea sentintei recurate si trimiterea cauzei spre rejudecare la instanta de fond.
In motivarea recursului, recurentul arata ca sentinta recurata este pronuntata cu incalcarea dispozitiilor legale si gresita interpretare a textului legal.
Instanta de fond a admis in mod gresit exceptia lipsei calitatii procesual pasive a intimatului I. G. P. F. , in conditiile in care acesta este organul central care coordoneaza institutiile subordonate, respectiv I. J. P. F. In consecinta, cu toate ca raportul contractual direct al membrilor reprezentanti de recurent nu este cu I. G. P. F. , actiunile implementate de catre acesta au efect direct asupra lor.
Un alt motiv de recurs vizeaza omisiunea instantei de fond de a se pronunta asupra tuturor capetelor de cerere, in sensul ca prin Sentinta civila nr. 1426/CA/2013 Tribunalul Bihor a respins cererea privind obligarea paratelor-intimate la plata drepturilor salariale reprezentand contravaloarea diminuarii cu 25 % a cuantumului brut al salariilor lunare de incadrare, inclusiv sporuri, indemnizatii si alte drepturi salariale pentru perioada 03.07.2010-31.12.2010, fara a se pronunta si cu privire la celelalte capete de cerere privind obligarea paratelor-intimate si la plata celorlalte drepturi banesti enumerate in petit.
Mai a aratat recurentul ca respingerea capatului de cerere privind acordarea contravalorii diminuarii cu 25% a cuantumului brut al salariilor lunare de incadrare, inclusiv sporuri, indemnizatii si altor drepturi salariale pentru perioada 03.07.2010-31.12.2010 s-a realizat prin interpretarea gresita a actului dedus judecatii.
Instanta de fond a apreciat ca diminuarea veniturilor a fost impusa si necesara pentru protejarea echilibrului fiscal intre veniturile si cheltuielile statului. In vederea asigurarii unui astfel de echilibru se impune a se analiza cat se poate de serios in ce masura actiunea Statului prejudiciaza individual, deoarece este abuziv si neconstitutional a se lua masuri de restrictie care sa duca la prejudicierea materiala si/sau morala a individului, apreciaza recurentul.
In situatia de fata, volumul de munca, atributiile si responsabilitatile fiecaruia dintre membrii Sindicatului au ramas aceleasi si chiar au crescut in unele situatii. Cu toate acestea, drepturile lor au fost diminuate.
Chiar si in situatia in care se impunea o anumita reducere a cheltuielilor statului, masurile luate trebuie sa fie de natura sa nu ingradeasca drepturile fundamentale ale omului in general si ale angajatului in special.
Apreciaza ca masura diminuarii veniturilor putea fi remediata printr-o realocare chiar esalonata a acestor diminuari intr-o anumita perioada de timp, reusindu-se astfel o remediere a problemei existente la momentul adoptarii Legii nr. 118/2010. Ori, pana in prezent nu s-a incercat nicio masura de ameliorare a situatiei financiare, dimpotriva drepturile salariatilor sunt tot mai grav afectate.
In drept a invocat prevederile art. 304 pct. 6, 8, 9, art.304/1 si art. 312 (3) Cod procedura civila.
Prin intampinare, intimatii M. A. I., prin D. G. J. si I. G. P. F. au solicitat respingerea recursului ca nefondat si mentinerea sentintei recurate ca legala si temeinica.
Instanta de recurs, analizand recursul declarat prin prisma motivelor invocate, cat si din oficiu, prin prisma motivelor de ordine publica, retine ca este nefondat, pentru urmatoarele considerente:
Prin cererea de chemare in judecata, recurentul-reclamantul in calitate de reprezentant al membrilor sai de sindicat, a solicitat instantei, ca prin hotararea ce se va pronunta sa se constate dreptul acestora la plata salariilor nediminuate si dreptul la restituirea sumelor astfel cum au fost reduse pe perioada aplicarii Legii nr. 118/2010, respectiv obligarea paratilor la plata drepturilor salariale reprezentand contravaloarea diminuarii cu 25% a cuantumului brut a salariilor lunare de incadrare, inclusiv sporuri, indemnizatii si alte drepturi salariale, pentru perioada 03.07.2010 - 31.12.2010, actualizate cu indicele de inflatie, de la data scadentei fiecareia pana la data platii efective; de asemenea, a solicitat obligarea paratilor la plata contravalorii diminuarii cu 25% a cuantumului compensatiei banesti, respectiv a alocatiei valorice pentru drepturile de hrana si, respectiv valoarea financiara anuala a normelor de echipare precum si valoarea financiara a drepturilor de echipament, actualizate cu indicele de inflatie, de la data scadentei fiecarei pana la data platii efective, precum si obligarea paratilor la plata contravalorii diminuarii cu 25% a compensatiei lunare pentru chirie, actualizata cu indicele de inflatie, de la data scadentei si pana la data platii efective, respectiv obligarea paratilor, pentru viitor, la plata salariilor nediminuate.
Raportat la petitul cererii de chemare in judecata, Curtea a retinut ca finalitatea urmarita de reclamant a constat in inlaturarea efectelor aplicarii prevederilor Legii nr. 118/2010, atat pentru perioada anterioara formularii actiunii, cat si pentru viitor.
Or, instanta de fond a analizat prin prisma prevederilor art. 1 din Protocolul nr. 1 al Conventiei, consecintele pe care aplicarea prevederilor Legii nr. 118/2010 le-a avut in privinta drepturilor banesti ale functionarilor publici in numele carora a fost formulata actiunea. In mod corect instanta de fond a retinut ca jurisprudenta CEDO sub acest aspect este in sensul ca statul se bucura de o marja de apreciere in a determina oportunitatea masurilor politicii salariale si ca, in cazuri exceptionale, determinate de un context economic de natura celui actual, este permisa reducerea unor drepturi pe o perioada determinata, scopul masurilor slujind interesului public ce prevaleaza celui individual.
Judecatorul fondului a apreciat in mod judicios si ca, cerinta proportionalitatii intre masura luata si scopul urmarit a fost respectata, neputandu-se retine ca a fost rupt echilibrul dintre exigentele intereselor generale ale comunitatii si cele de aparare a drepturilor fundamentale ale indivizilor.
Raportat la aceste aprecieri, prima instanta a respins ca neintemeiata cererea formulata de reclamant sub aspectul tuturor capetelor de cerere formulate, fara a putea fi primita sustinerea recurentului in sensul ca instanta a omis sa se pronunte asupra tuturor capetelor de cerere deduse judecatii.
Pe de alta parte, obligatia impusa instantelor nationale de art. 6 din Conventie de a-si motiva deciziile nu presupune existenta unui raspuns detaliat la fiecare problema ridicata, Curtea Europeana a Drepturilor Omului pronuntandu-se in sensul ca trebuie sa fie examinate in mod real problemele esentiale, care au fost supuse analizei instantei, iar in considerentele hotararii sa fie redate argumentele care au condus la pronuntarea acesteia.
Or, instanta de fond a facut o analiza pertinenta a motivelor dezvoltate prin cererea de chemare in judecata, concluzia acestei analize fiind aceea ca masura reducerii drepturilor banesti ale bugetarilor intemeiata pe dispozitiile Legii nr. 118/2010 respecta exigentele art. 1 din Protocolul nr. 1 al Conventiei.
Fata de caracterul nefondat al cererii dedusa judecatii, critica recurentul referitoare la gresita dezlegare data exceptiei lipsei calitatii procesuale pasive in cauza a I. G. P. F. apare ca lipsita de interes, urmand a fi inlaturata ca atare.
Avand in vedere acest considerente, Curtea, constatand ca nu sunt incidente in cauza motive de casare ori modificare a hotararii, in temeiul art. 312 Cod procedura civila, a respins ca neintemeiat recursul si a mentinut in intregime hotararea recurata, luand act ca nu s-a solicitat cheltuieli de judecata in recurs.