RECURS CONTENCIOS ADMINISTRATIV. LITIGIU CURTEA DE CONTURI. -art.24 din Legea 130/1996; -art.125, 130 din Constitutia Romaniei; -art.2, 10 din Legea 304/2004; -art.4 din Legea 273/2006; -art.1 si urm. din Legea 554/2004; -art.312 Cod procedura...

Decizie nr. 401 din data de 20.05.2010 pronunțată de Curtea de Apel Oradea

Domeniu Acte ale autoritatilor publice | Dosare Curtea de Apel Oradea | Jurisprudență Curtea de Apel Oradea

SECTIA COMERCIALA, DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV SI FISCAL.

Materie : RECURS CONTENCIOS ADMINISTRATIV. LITIGIU CURTEA DE CONTURI.
- art.24 din Legea 130/1996;
- art.125, 130 din Constitutia Romaniei;
- art.2, 10 din Legea 304/2004;
- art.4 din Legea 273/2006;
- art.1 si urm. din Legea 554/2004;
- art.312 Cod procedura civila.

Organele de auditare din cadrul Curtii de Conturi nu pot declara in mod unilateral ca nelegale actele juridice incheiate de catre terte persoane, ci au posibilitatea legala in masura in care apreciaza ca respectivele acte juridice sunt nelegale, sa solicite instantei competente constatarea nelegalitatii lor.

Prin Sentinta nr. 90/ CA /10.02.2010 pronuntata de Tribunalul Satu Mare in dosar nr. 4067/83/2009 s-a admis actiunea in contencios administrativ inaintata de reclamantul CENTRUL JUDETEAN PENTRU CONSERVAREA SI PROMOVAREA CULTURII TRADITIONALE impotriva paratei CURTEA DE CONTURI A ROMANIEI, a anulat Incheierea nr.VI.27/ 01.09.2009 emisa de parata, a admis contestatia reclamantei inregistrata sub nr.521/23.06.2009 si a anulat Decizia nr.7/2009 emisa de parata in baza procesului verbal de constatare nr.77/2009. A obligat parata sa plateasca reclamantei suma de 4,3 lei cheltuieli de judecata.
Pentru a pronunta astfel, Tribunalul a retinut ca, cu ocazia efectuarii auditului financiar al contului de executie bugetara pe anul 2008 la CENTRUL JUDETEAN PENTRU CONSERVAREA SI PROMOVAREA CULTURII TRADITIONALE, Camera de Conturi Satu Mare a constat ca, in cursul anului 2008, entitatea auditata a acordat salariatilor sai o serie de drepturi salariale prevazute in contractele colective de munca incheiate pe anul 2008 respectiv, constand in " spor de stabilitate", tinuta obligatorie, prima de Pasti si prima de Craciun si prima de vacanta. Acordarea acestor drepturi a fost apreciata de catre organul de auditare ca fiind abatere de la legalitate si regularitate, astfel ca pentru valorificarea procesului verbal de constatare a abaterilor nr.77/2009, a fost emisa Decizia nr.7/2009 prin care s-au stabilit masuri de remediere a deficientelor constatate.
Impotriva acestei decizii entitatea auditata, reclamanta in prezenta cauza a formulat contestatie in conditiile art.92 din Regulamentul privind organizarea si desfasurarea activitatilor specifice Curtii de Conturi, precum si valorificarea actelor rezultate din aceste activitati, aprobat prin Hotararea nr.1/04.02.2009 a Plenului Curtii de Conturi a Romaniei, contestatie prin care a solicitat revocarea masurilor dispuse prin decizie cu privire la drepturile salariale acordate functionarilor publici si personalului contractual cu titlu de drepturi salariale stabilite prin contractul colectiv de munca.
Contestatia entitatii auditate a fost respinsa de catre Comisia de Solutionare a Contestatiilor a Curtii de Conturi a Romaniei prin Incheierea nr.VI.27/01.09.2009.
Drepturile salariale cu privire la care se solicita anularea Decizie nr.7/2009, respectiv a incheierii de solutionare a contestatiei formulata impotriva acesteia, au fost negociate de catre personalul contractual din aparatul de specialitate al reclamantului prin Contractul Colectiv de Munca nr.29/11.11.2006, inregistrat la Directia de munca si protectie sociala.
Intrucat organul de auditare a apreciat ca Contractul colectiv de munca este partial nelegal sub aspectul drepturilor salariale de mai sus fiind incheiat contrar legilor de salarizare a personalului din sectorul bugetar, a inlaturat prevederile din actele juridice apreciate de aceasta ca nelegale si a constat ca plata acestor drepturi salariale s-a facut fara o baza legala si a obligat conducerea autoritatii publice auditate sa recupereze sumele de bani acordate cu acest titlu de la persoanele vinovate.
Atat prin contestatia formulata cu ocazia indeplinirii procedurii prealabile sesizarii instantei cat si prin prezenta actiune in contencios administrativ, reclamanta a invocat nelegalitatea masurilor adoptate de catre parata, principalul argument juridic al acesteia fiind reprezentat de valabilitatea contractului colectiv de munca, a actului juridic in baza caruia s-au angajat cheltuielile bugetare a caror recuperare a fost dispusa, nulitatea acestui act juridice nefiind constatata de catre o instanta judecatoreasca in principal, in conditiile art. 12 ale Legii nr. 130/1996.
Avand in vedere argumentele de drept invocate de catre parti, pe de o parte invocarea legalitatii actului juridic care a stat la baza angajarii cheltuielilor bugetare urmare a nedeclararii ca nelegale a acestora de catre o instanta de judecata competenta, iar pe de alta parte apararile invocate de catre parata in sensul nelegalitatii clauzelor actului juridic care a stat la baza cheltuielilor, pentru asigurarea dreptului la aparare al ambelor parti din litigiu, al dreptului tuturor partilor la un proces echitabil, pentru lamurirea limitelor sesizarii sale, instanta in conditiile art. 129 alin. 4 C.proc.civ., a solicitat paratei sa-si exprime pozitia procesuala in cauza.
Astfel, instanta a solicitat paratei sa precizeze daca prin argumentele de drept invocate prin intampinare solicita instantei de judecata sa se pronunte aceasta asupra legalitatii actelor juridice in discutie sau aceste argumente sunt formulate doar pentru sustinerea legalitatii actelor administrative intocmite de catre parata prin care in mod unilateral a apreciat aceleasi acte juridice ca fiind nelegale. De asemenea, instanta a pus in vedere paratei ca, in situatia in care apararile sale tind la constatarea si de catre instanta de judecata a nelegalitatii invocate sa-si exprime pozitia procesuala sub forma unui act de procedura sau a unei exceptii care sa indeplineasca conditiile unui act de sesizare al instantei.
Prin raspunsul formulat la solicitarea instantei, Curtea de Conturi a Romaniei a declarat ca prin intampinarea formulata in cauza a sustinut si a dezvoltat argumentele care in opinia sa sustin legalitatea actelor administrative pe care le-a emis, apararile formulate fiind doar aparari personale, aparari de fond in sustinerea legalitatii actelor administrative contestate.
Fata de aceasta pozitie procesuala exprimata de catre parata, instanta de contencios administrativ a constatat ca, in prezenta cauza nu a fost chemata, legal sesizata, pentru a se pronunta asupra legalitatii contractului colectiv de munca care a stat la baza angajarii cheltuielilor bugetare reprezentand drepturi salariale acordate personalului bugetare din cadrul reclamantei.
In argumentarea acestei solutii, instanta de contencios administrativ, a retinut prevederile art.24 din Legea nr.130/1996 privind contractul colectiv de munca potrivit caruia, "clauzele cuprinse in contractele colective de munca negociate cu incalcarea prevederilor art. 8 sunt lovite de nulitate.
Nulitatea clauzelor contractuale se constata de catre instanta judecatoreasca competenta, la cererea partii interesate."
Fata de aceasta dispozitie a legii, instanta de contencios administrativ a constatat ca, in privinta drepturilor salariale ale personalului contractual din sectorul bugetar stabilite printr-un contract colectiv de munca nu a fost sesizata cu o cerere din partea partii interesate, in speta din partea paratei, de constatare a nulitatii partiale a contractului, cerere care putea fi formulata fie pe calea unei cereri incidentale, fie pe calea unei exceptii. De altfel, in acest context, incidental, instanta de contencios administrativ a constatat ca asupra legalitatii unui contract colectiv de munca este chemata sa se pronunta doar instanta de judecata specializata in solutionarea conflictelor de munca si nu instanta de contencios administrativ.
In conditiile in care,
- potrivit art. 125 alin. 1 si art. 130 alin. 1 din Constitutia Romaniei raportat la art. 2 alin. 1 si 2 si art. 10 din Legea nr. 304/2004 privind organizarea judiciara, instantele judecatoresti sunt chemate sa infaptuiasca Justitia in numele legii care este unica, impartiala si egala pentru toti, reprezentarea intereselor generale ale societatii si apararea ordinii de drept, precum si a drepturilor si libertatilor cetatenilor fiind atributul Ministerului Public,
- actele juridice invocate de partile unui litigiu pentru justificarea drepturilor conferite partilor prin acestea nu sunt vadit nelegale (in sensul ca prin acestea s-ar incalca in mod evident si fara putinta de tagada ordinea de drept, ar avea o cauza imorala sau un scop ilicit), pentru ca o instanta de judecata sa poata fi indreptatita a invoca din oficiu nulitatea unui act juridic,
- pentru verificarea unor aparari de fond cum sunt cele invocate in prezenta cauza de catre parata este necesara o dezbatere argumentata din partea ambelor parti asupra motivelor de nulitate/nelegalitate invocate, intr-un cadru procesual corect stabilit in fata unei instante competente din punct de vedere material,
- a existentei unei pozitii exprese din partea partii prin care aceasta declara ca nu intelege sa invoce vreo exceptie de nulitate sau de nelegalitate in cauza,
retinand si cele de mai sus, instanta de contencios administrativ a constatat ca, apararile de fond privind nelegalitatea cheltuielilor bugetare angajate de catre reclamanta, invocate de catre Curtea de Conturi prin rapoartele de audit pot fi retinute ca argumente de legalitate a actelor administrative intocmite de aceasta doar in cazul in care acestea nu sunt contestate de catre entitatea auditata. In fata unei instantei judecatoresti insa, enumerarea unor argumente de drept pentru nelegalitatea unui act juridic nu poate fi retinuta ca suficienta pentru inlaturarea unor acte juridice, declararea nulitatii/nelegalitatii unui act juridic fiind atributul exclusiv al instantei judecatoresti sau al unui organ cu activitate jurisdictionala si nu al unei autoritati publice, indiferent de atributiile legale ale acesteia. Cu alte cuvinte, organele de auditare nu pot declara in mod unilateral ca nelegale acte juridice incheiate de catre terte persoane, ci, in masura in care actele sale administrative in care s-au retinut aceste motive de nelegalitate sunt contestate si doreste constatarea legalitatii acestora trebuie sa solicite constatarea nelegalitatii de catre instanta.
In concluzia celor de mai sus, instanta a constatat ca verificarea temeiniciei apararilor de fond invocate de catre parata pentru justificarea legalitatii actelor administrative contestate de catre reclamanta excede prezentul cadru procesual, motiv pentru care, instanta a solutionat prezentul litigiu retinand ca valabile si necontestate legal actele juridice invocate de catre reclamanta.
Potrivit art. 4 din Legea nr. 273/2006 privind finantele publice locale, "prin aprobarea bugetelor prevazute la art. 1 alin. (2) se autorizeaza, pentru anul bugetar, veniturile si cheltuielile bugetare, dupa caz.
Sumele aprobate, la partea de cheltuieli, prin bugetele prevazute la art. 1 alin. (2), in cadrul carora se angajeaza, se ordonanteaza si se efectueaza plati, reprezinta limite maxime, care nu pot fi depasite.
Angajarea cheltuielilor din aceste bugete se face numai in limita creditelor bugetare aprobate.
Angajarea si utilizarea creditelor bugetare in alte scopuri decat cele aprobate atrag raspunderea celor vinovati, in conditiile legii", iar potrivit art. 14 alin. 3 din acelasi act normativ, reguli bugetare, " nicio cheltuiala nu poate fi inscrisa in bugetele prevazute la art. 1 alin. (2) si nici nu poate fi angajata si efectuata din aceste bugete, daca nu exista baza legala pentru respectiva cheltuiala."
Prin probele administrate in cauza, reclamanta a facut dovada ca efectuarea cheltuielilor privind drepturile salariale catre personalul bugetar din cadrul acesteia s-a realizat in baza contractului colectiv de munca si a acordului colectiv de munca inregistrate la autoritatile publice competente, acte juridice care prin necontestarea acestora au dobandit putere de lege pentru partile contractante si a caror respectare in conditiile nedeclararii nulitatii acestora este garantata de dispozitiile art. 38 alin.5 din Constitutia Romaniei.
Prin urmare, instanta a constatat ca actele administrative emise de catre autoritatea publica parata prin care au constatat ca angajarea cheltuielilor bugetare de catre reclamanta reprezentand drepturi salariale catre personalul contractual din cadrul acesteia sunt partial nelegale, in limitele contestarii acesteia, angajarea acestor cheltuieli avand ca baza legala contractul colectiv de munca incheiat intre autoritatea publica reclamanta si salariatii acesteia.
In consecinta, in temeiul art. 1, 4, 8, 10, 18, din Legea nr.554/2004 privind contenciosul administrativ, raportat la art.12 din Legea nr.94/1992 privind organizarea si functionarea Curtii de Conturi si a textelor de lege anterior amintite, instanta a admis actiunea in contencios administrativ inaintata de reclamanta si a anulat actele administrative emise de catre parata, in limitele contestarii acestora, cu obligarea paratei, in temeiul art.274 Cod procedura civila la plata cheltuielilor de judecata suportate de catre reclamanta reprezentand taxe judiciare.
Impotriva acestei hotarari, in termen legal, a declarat recurs, recurenta Curtea de Conturi a Romaniei, solicitand admiterea recursului in sensul respingerii actiunii reclamantului, ca netemeinica si nelegala, mentinand totodata masurile dispuse prin Decizia Camerei de Conturi Satu Mare nr.7/2009, ca temeinice si legale.
In motivarea recursului, recurenta a aratat ca, in urma efectuarii auditului financiar de catre Curtea de conturi Satu Mare, s-au constatat nereguli si abateri de la legalitate si regularitatee, care au fost consemnate in procesul verbal de constatare nr. 77/2009. Pentru valorificarea acestui proces verbal, s-a emis Decizia nr.7/2009, prin care s-au stabilit masuri de remediere a deficientelor. Entitatea auditata a contestat decizia la Comisia de Solutionare a Contestatiilor a Curtii de Conturi a Romaniei, care a respins contestatia, prin Incheierea nr.VI.27/01.09.2009.
Cu referire la ilegalitatea prevederilor contractului colectiv de munca, referitoare la acordarea unor drepturi salariale, cu privire la care instanta de fond a retinut ca nu a fost legal sesizata pentru se pronunta asupra legalitatii acestuia, se invedereaza faptul ca, acest contract incalca actele normative in vigoare referitoare la drepturile salariale decare poate beneficia personalul contractual din institutiile bugetare. Este adevarat ca potrivit dispozitiilor legale se pot incheia contracte colective de munca si pentru salariatii institutiilor bugetare, dar nu se pot negocia clauze referitoare la drepturi a caror acordare si cuantum sunt stabilite prin dispozitii legale.
In sustinerea ilegalitatii contractului colectiv de munca se arata si dispozitiile art.23 alin.1 din Legea nr.273/2006, potrivit carora primarul are obligatia de a angaja si de a utiliza creditele bugetare numai in limita prevederilor si destinatiilor aprobate, cu respectarea dispozitiilor legale.
De asemenea, prevederile contractul colectiv de munca au determinat acordarea unor "drepturi banesti", care au prejudiciat bugetul Centrului Judetean pentru Conservarea si Promovarea Culturii Traditionale.
In sustinerea legalitatii concluziilor controlului si nelegalitatea acordarii drepturilor salariale, s-a aratat ca, in ceea ce priveste prima de Pasti si Prima de Craciun, intimatul se prevaleaza de dispozitiile Legii nr. 571/2003 privind Codul Fiscal, insa aceasta lege reglementeaza numai modul de impozitare a primelor de Pasti si a primelor de Craciun, nu si dreptul acordarii acestora, astfel acestea se considera ca ar fi fost acordate in mod ilegal; cu privire la sporul de stabilitate locala, care se acorda in cadrul institutiei intimatului pentru fiecare angajat, se arata avand in vedere faptul ca acest spor nu este reglementat de nici un act normativ in vigoare, acesta a fost acordat ilegal; referitor la drepturile banesti, constand in echipament de protectie si tinuta obligatorie se arata ca, obligatia anumitor categorii de salariati bugetari, de a purta uniforma, si respectiv obligatia institutiilor, in cadrul carora acesti desfasoara activitate, de a pune la dispozitie aceste uniforme, sunt expres prevazute in acte normative speciale care reglementeaza statutul acestor categorii, nu poate fi prevalata de intimat, deoarece pentru personalul din cadrul institutiei intimatului nu exista p lege speciala care sa prevada obligatia de a purta uniforma, astfel sumele respective au fost achitate ilegal; in ceea ce priveste indemnizatia de hrana se arata dispozitiile art. 1 alin 2 din Legea nr.142/09.07.1998, din care se poate trage concluzia ca tichetele de masa nu se pot acorda decat in limita bugetelor aprobate potrivit legii, astfel, sumele de bani reprezentand alocatia individuala pentru hrana au fost achitate ilegal; legat de acordarea primei de vacanta, s-a aratat de catre intimat ca aceste prime au fost acordate aplicandu-se OUG nr.146/2007, insa potrivit acestei ordonante personalul contractual din cadrul institutiei intimatului nu se numara printre salariatii bugetari care pot beneficia de prima de vacanta, astfel prima de vacanta a fost acordata ilegal.
Intimatul reclamant Centrul Judetean pentru Conservarea si Promovarea Culturii Traditionaliste prin note scrise a solicitat respingerea recursului ca nefondat in sensul mentinerii ca legala si temeinica a sentintei civile nr.90/CA/2010 a Tribunalului Satu Mare.
In motivarea notelor scrisese a aratat ca, in ceea ce priveste nelegalitatea sentintei recurate, instanta de fond i-a solicitat recurentei, in mod expres, sa precizeze daca prin argumentele de drept invocate "prin intampinare solicita instantei de judecata sa se pronunte asupra legalitatii actelor juridice in discutie sau aceste argumente au fost formulate doar pentru sustinerea legalitatii actelor administrative intocmite de catre parata, prin care in mod unilateral a apreciat aceleasi acte juridice ca fiind nelegale". Cum parata, pe fond, a refuzat sa indeplineasca actul procedural solicitat, instanta de fond in mod corect a facut aplicarea prevederilor art. 24 din Legea nr. 130/1996 si cele ale art.125 alin.1, art.130 alin.1din Constitutia Romaniei.
In ceea ce priveste drepturile banesti acordate personalului Centrului Judetean pentru Conservarea si Promovarea Culturii Traditionaliste, s-a aratat ca potrivit Constitutiei Romaniei, dreptul la negocieri colective de munca si caracterul obligatoriu al conventiilor colective sunt garantate. Aceasta norma, fiind constitutionala, este obligatorie pentru toti, si cu atat mai mult, pentru Curtea de Conturi. Atata timp cat actul juridic generator al drepturilor negociate, contractul colectiv de munca, este in fiinta nimeni cu atat mai mult Curtea de Conturi nu are dreptul legal dea decide ca acordarea de drepturi speciale, prin contract colectiv, este nelegala si ca sumele reprezinta prejudiciu si trebuie recuperate.
Examinand sentinta atacata prin prisma motivelor de recurs invocate, precum si sub toate aspectele, a prevederilor art.304 ind.1 Cod de procedura civila, instanta a apreciat recursul declarat de recurenta Curtea de Conturi a Romaniei, ca fiind nefondat.
In conformitate cu prevederile art.24 din Legea nr.130/1996 privind contractul colectiv de munca "clauzele cuprinse in contractele colective de munca negociate cu incalcarea prevederilor art. 8 sunt lovite de nulitate. Nulitatea clauzelor contractuale se constata de catre instanta judecatoreasca competenta, la cererea partii interesate".
Raportat la aceste prevederi legale in mod legal si temeinic a retinut instanta de fond ca in privinta drepturilor salariale ale personalului contractual din sectorul bugetar stabilite prin contractul colectiv de munca nr.26/11.11.2006, nu a fost sesizat cu o cerere din partea partii recurente ( in speta: Curtea de Conturi a Romaniei ), de constatarea a nulitatii partiale a contractului, cerere care putea fi formulata fie pe calea unei cereri incidentale, fie pe calea unei exceptii. De asemenea, corect s-a apreciat ca asupra legalitatii unui contract colectiv de munca este chemata sa se pronunte instanta de judecata specializata in solutionarea conflictelor colective de munca si nu instanta de contencios administrativ.
Prin recursul declarat, Curtea de Conturi a invocat nelegalitatea sentintei pronuntate de Tribunalul Stau Mare din perspectiva aplicarii gresite a legii, reiterand aspectele de nelegalitate a drepturilor salariale acordate, apreciind din aceasta perspectiva ca instanta avea suficiente elemente sa respinga actiunea reclamatei si sa mentina actele administrativ fiscale.
S-a retinut ca instanta de fond i-a solicitat paratei Curtea de Conturi a Romaniei, in mod expres, sa precizeze daca "prin argumentele de drept invocate prin intampinare solicita instantei de judecata sa se pronunte aceasta asupra legalitatii actelor juridice in discutie sau aceste argumente sunt formulate doar pentru sustinerea legalitatii actelor administrative intocmite de catre parata prin care in mod unilateral a apreciat aceleasi acte juridice ca fiind nelegale" si, de asemenea, i-a pus in vedere ca "in situatia in care apararile sale tind la constatarea si de catre instanta de judecata a nelegalitatii invocate sa-si exprime pozitia procesuala sub forma unui act de procedura sau a unei exceptii care sa indeplineasca conditiile unui act de sesizare al instantei".
Cum, parata recurenta, pe fond, a refuzat sa indeplineasca actul procedural solicitat, in mod corect instanta de fond a facut aplicarea art.24 din Legea nr.130/1996 si cele ale art.125 alin.1, art.130 alin.1din Constitutia Romaniei, raportate la prevederile art.2 lin.1 si 2 si art.10 din Legea nr.204/2004, in sensul ca nulitatea contractului colectiv de munca nr.26/11.11.2006, actul generator al drepturilor contestate, putea fi dispus, de catre instanta de judecata, la cererea partii interesate si nu apreciat in mod unilateral de catre Curtea de Conturi.
Atata timp cat legalitatea actului juridic generator de drepturi nu a fost invocata in mod direct sau pe cale de exceptie, corect s-a apreciat de catre prima instanta ca verificarea temeiniciei apararilor de fond invocate de parata Curtea de Conturi a Romaniei pentru justificarea legalitatii actelor administrative contestate de catre reclamant, excede prezentului cadru procedural, fiind retinute ca valabile si necontestate legal actele juridice invocate de catre recurenta.
Astfel,este nejustificata afirmatia recurentei cum ca, prevederile contractului colectiv de munca referitoare la acordarea diferitelor categorii de drepturi banesti (spor de stabilitate, tinuta obligatorie, prima de Pasti si de Craciun, prime de vacanta) sunt legale fata de prevederile art.1 alin . si 2 raportate la prevederile art.12 alin.1 din Legea nr.130/2006, cata vreme contractul colectiv de munca nr.26/11.11.2006 a fost adoptat in conditiile legii, in speta a Legii nr.130/1996 si a Legii nr.53/2003, legi organice si speciale emise in aplicarea legii fundamentale, respectiv a art.41 alin. 5 din Constitutia Romaniei.
Mai mult, caracterul obligatoriu al conventiilor garantate de stat, generat de faptul negocierii contractului colectiv de munca si inregistrarea lui la A.M.P.S si Egalitatii de Sanse ar putea fi inlaturat doar in masura in care s-ar invoca nulitatea conventiei si o instanta judecatoreasca ar constata nulitatea.
In consecinta, in baza considerentelor expuse, in temeiul temeiurilor art.312 Cod de procedura civila, raportat la prevederile legale mentionate in cuprinsul prezentei decizii, instanta a respins ca nefondat recursul declarat de recurenta Curtea de Conturi a Romaniei.