SECTIA COMERCIALA, DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV SI FISCAL.
Materie : RECURS CONTENCIOS ADMINISTRATIV. SUSPENDAREEXECUTARE ACTADMI NISTRATIV.
- art.14 - 15 din Legea 554/2004;
- recomandarea nr.89/8/1989 a CM din cadrul Consiliului Europei.
Consiliul Europei prin recomandarile emise a impus statelor membre ca prin normele sale interne sa asigure partilor indreptatite o protectie jurisdictionala provizorie pentru a se evita producerea unor prejudicii ireparabile pe care echitatea il impune a fi evitat in masura posibilului; simpla existenta a recomandarii nu obliga instanta competenta ca in mod automat si neconditionat sa dispuna suspendarea executarii actului administrativ, fiind necesar ca pentru obtinerea protectiei jurisdictionale sa se faca dovada indeplinirii cumulative a conditiilor prevazute de normele de drept interne care transpun in legislatia interna stipulatiile recomandarii.
Prin sentinta nr.721 din 17 noiembrie 2009 pronuntata de Tribunalul Bihor, a fost respinsa cererea de suspendare formulata de reclamanta REGIA AUTONOMA O.TRANSPORT LOCAL in contradictoriu cu parata CURTEA DE CONTURI A ROMANIEI - CAMERA DE CONTURI B., pentru suspendarea executarii Deciziei nr.20/15.07.2009, emisa de parata.
Pentru a pronunta aceasta hotarare instanta de fond a retinut ca obiectul dedus judecatii il reprezinta suspendarea executarii Deciziei nr.20/15.07.2009, emisa de parata, prin care s-au stabilit o serie de nereguli in activitatea reclamantei, instituindu-se in sarcina acesteia obligativitatea recuperarii pagubelor constatate.
Fara a cerceta in fond, sub toate aspectele, legalitatea si temeinicia actului administrativ atacat, instanta a retinut ca nu sunt indeplinite conditiile imperativ cerute de lege pentru suspendarea executarii actului administrativ atacat.
Astfel, in conformitate cu disp. art.14 din L.554/2004, suspendarea executarii actului administrativ se poate dispune in cazuri bine justificate si pentru prevenirea unei pagube iminente. Cele doua sintagme sunt clarificate prin disp.art.2 lit."s" si "t" din L.554/2004. Prin urmare, in acceptiunea acestui text de lege, prin caz bine justificat se intelege imprejurarile legate de starea de fapt si de drept care sunt de natura sa creeze o indoiala serioasa in privinta legalitatii actului administrativ, iar prin paguba iminenta se intelege prejudiciu material viitor si previzibil.
Transpunand aceste texte de lege in speta de fata, instanta a constatat ca in cauza nu sunt indeplinite cumulativ conditiile imperios cerute de lege pentru suspendarea executarii actului administrativ atacat.
Astfel, prin decizia a carei suspendare a executarii se solicita s-au constatat 7 nereguli, care, in viziunea organelor de control, au determinat cauzarea unor pagube materiale insemnate. Desi s-au constatat 7 probleme diferite, prin cererea formulata, reclamanta se axeaza doar pe una dintre aceste nereguli, respectiv cea privind desfasurarea licitatiei pentru achizitionarea unui autocar, descrisa la pct.7 din decizia atacata, fara a face vreo referire la celelalte nereguli constatate. Din examinarea intregii documentatii care a stat la baza emiterii deciziei atacate, rezulta ca la licitatia pentru achizitionarea autocarului au fost depuse 2 oferte, dintre care reclamanta a ales-o pe cea mai mare.
Prin urmare, sustinerile reclamantei, conform carora nu s-ar fi cauzat nici un prejudiciu, intrucat pe contractul de achizitie si pe factura emisa este trecuta suma din contract, nu are nici o relevanta, cata vreme ofertantul cu pretul de achizitie mai redus cu suma de 32.000 Euro a fost respins neintemeiat de catre conducerea reclamantei. In consecinta, instanta urmeaza sa constate ca nu exista o indoiala serioasa asupra legalitatii deciziei atacate, conditie indispensabila pentru suspendarea executarii actului administrativ. Mai mult, nici cea de-a doua conditie care trebuie indeplinita pentru suspendarea executarii unui act administrativ, respectiv existenta unei pagube iminente, nu este indeplinita in cauza.
Ori, prin paguba iminenta se intelege, cum am aratat mai sus, un prejudiciu material viitor si previzibil. Prin nesuspendarea executarii deciziei, nu se cauzeaza in sarcina reclamantei o paguba materiala iminenta, intrucat nu exista impotriva acesteia un titlu executoriu care sa determine iminenta recuperarii prejudiciului.
Scopul instituit de legiuitor pentru suspendarea executarii actului administrativ este acela de a nu cauza reclamantului o paguba materiala iminenta, care i s-ar cauza ca urmare a nesuspendarii executarii actului administrativ, generata de faptul ca pana la solutionarea irevocabila a actiunii in anulare, aceasta paguba materiala ar putea fi, in unele cazuri, deosebit de consistenta. Ori, in cazul reclamantei, aceasta paguba materiala iminenta lipseste cu desavarsire.
Fata de aceste considerente si tinand cont de faptul ca legiuitorul a impus ca pentru suspendarea executarii actului administrativ sa fie indeplinite cumulativ cele 2 conditii imperative cerute de art.14, 15 din L.554/2004, instanta a respins ca nefondata cererea de suspendare a actului administrativ atacat.
Impotriva hotararii pronuntate de prima instanta a declarat recurs in termen recurenta REGIA AUTONOMA O.TRANSPORT LOCAL solicitand admiterea recursului si modificarea sentintei recurate in sensul admiterii cererii de suspendare a executarii punctului 7 al deciziei nr.20/15.07.2009 pana la solutionarea irevocabila a actiunii in anularea acestui act administrativ.
In dezvoltarea motivelor de recurs s-a invederat instantei ca hotararea atacata este nefondata fiind incidente prev. art.304 pct.9 cod procedura civila si recomandarea nr.R (89)8/1989 a CM din cadrul Consiliului Europei referitoare la practica jurisdictionala provizorie in materie administrativa. A aratat ca drept urmare a controlului efectuat de Camera de Conturi Bihor finalizat prin procesul verbal nr. 7918 respectiv 7919 din 15.07.2009 si decizia nr. 20/2009 la punctul 7 a fost obligata la luarea unor masuri obligatorii de recuperare a unei asa zise pagube estimate la 32.000 Euro ce constituie plati nelegale la achizitie autocar in 2007. la aceasta suma se mai dispune a se pretinde daune interese sub forma de dobanzi bancare in suma de 17.663,91 lei, prin decizia impunandu-se stabilirea intinderii prejudiciului pana la data recuperarii integrale a pagubei de la persoane raspunzatoare fara a le nominaliza.
Organul de control a pretins ca nu s-au respectat dispozitii legale referitoare la achizitia unui autocar prin licitatie deschisa organizata in anul 2007 si finalizata cu atribuirea contractului de livrare nr.125/2007 incheiat cu ofertantul castigator SC A.B. SRL.
A considerat nelegale aspectele retinute de organul de control, paguba fiind estimata ca rezultat a neexecutarii corespunzatoare a contractului prin plata nedatorata la factura, calculata ca diferenta dintre pretul celor doua oferte depuse in cadrul procedurii , pretinzandu-se ca trebuie atribuit contractul la al doilea ofertant care a ofertat un pret mai mic. Persoanele vinovate de savarsirea pagubei nu au fost nominalizate, regia fiind in situatia de a nu putea stabili vinovatia acestora, iar in conformitate cu documentele achizitiei, criteriul de atribuire nu era pretul cel mai scazut ci oferta cea mai avantajoasa din punct de vedere economic.
A aratat ca, instanta de fond a pronuntat o hotarare lipsita de temei legal, judecand si fondul cauzei in analiza conditiei de suspendare sub aspectul cazului bine justificat in lumina dispozitiilor art.2 lit.s si t din Legea 554/2004. S-a retinut gresit ca nu s-a facut referire la celelalte nereguli constatate, cata vreme s-a solicitat doar suspendarea punctului 7 al deciziei fara a se observa neatacarea si a altor aspecte.
In considerentele sentintei s-a analizat de catre instanta chiar fondul cauzei, nefiind luate in considerare imprejurarile de fapt si de drept invocate care atestau o indoiala serioasa asupra legalitatii actului atacat. Mai mult, trebuia avut in vedere si faptul ca masurile dispuse au fost contestate fiind de dorit ca instanta sa asigure o protectie jurisdictionala provizorie pentru a nu cauza un prejudiciu ireparabil pe care echitatea il impune a fi evitat in masura posibilului (recomandarea 89/8/1998 a CM).
A considerat ca executarea actului administrativ este de natura sa produca pagube grave, dificil de reparat si pagube morale previzibile de nereparat. In mod gresit s-a apreciat ca nici cea de-a doua conditie de suspendare a executarii sub aspectul pagubei iminente nu ar fi intrunita. A aratat ca, este obligata a lua masuri cu vadita indoiala in privinta legalitatii fara sa cunoasca care sunt persoanele responsabile si ce abateri au savarsit, a antrena raspunderea persoanei juridice care a castigat licitatia sau pretinde repararea pagubei de la comisia de evaluare. Toate masurile antreneaza o serie de actiuni in justitie care par inadmisibile datorita indoielii asupra actelor de control, actiuni ce ar implica efectuarea de cheltuieli. A aratat ca paguba consta si in faptul ca prin neluarea masurilor obligatorii dispuse se pot aplica amenzi consistente, fiind si infractiune, situatie in care considera ca sunt indeplinite conditiile prevazute de lege pentru suspendarea executarii actului atacat.
Intimata Curtea de Conturi a Romaniei prin intampinarea depusa a solicitat respingerea recursului si mentinerea in totalitate a sentintei atacate, aratand ca motivele de recurs invocate sunt nefondate.
Cu privire la imprejurarile legate de starea de fapt si de drept care sunt de natura sa creeze o indoiala serioasa in privinta legalitatii actului administrativ, a aratat ca auditorii publici externi, in actul de control au consemnat abaterile de la legalitate privind criteriile de atribuire si licitatia organizata pentru achizitia unui autocar. Criteriile utilizate de comisia de evaluare a ofertelor a determinat atribuirea contractului catre operatorul economic ce a oferit pretul cel mai mare, situatie in care apare nejustificata plata pentru achizitionarea respectivului autocar. Conform prev. art.33 alin.3 teza finala din L.94/1992 sarcina intinderii prejudiciului si a masurilor pentru recuperarea lui cade in sarcina autoritatii verificate. Masurile stabilite nu vizeaza raspunderea persoanei juridice ce a castigat licitatia cu angajarea persoanelor vinovate pentru modul in care s-a desfasurat licitatia.
Este adevarat ca, pentru actiunile pe care le va promova recurenta va trebui sa faca anumite cheltuieli, dar acestea nu pot fi calificat ca fiind un prejudiciu. Aspectele invocate cu privire la nerespectarea prevederilor Regulamentului nr.89/8/1989 a CM nu pot fi avute in vedere deoarece nu au aplicabilitate in speta, nefiind fondate nici motivele de recurs privind analizarea fondului cauzei de catre prima instanta, fiind firesc ca in urma analizarii argumentelor invocate de recurenta, instanta sa formuleze o de concluzii.
Instanta de recurs, analizand recursul declarat prin prisma motivelor invocate cat si din oficiu, a retinut ca este nefondat si in baza prev. art. 312 cod procedura civila a dispus respingerea lui si mentinerea in totalitate a sentintei atacate.
Conform prevederilor art.14-15 din Legea 554/2004 persoana vatamata in drepturile si interesele sale legitime poate sa ceara instantei de contencios administrativ competente, in cazuri bine justificate si pentru prevenirea unei pagube iminente, suspendarea executarii actului administrativ unilateral, pana la solutionarea irevocabila a actiunii in anularea actului administrativ respectiv.
Din interpretarea prevederii legale incidente, rezulta ca pentru suspendarea executarii actului administrativ, persoana vatamata trebuie sa faca dovada indeplinirii cumulative a celor doua conditii prevazute expres de legiuitor , respectiv a existentei unui caz bine justificat si a necesitatii prevenirii unei pagube iminente.
Cazul bine justificat implica existenta unei indoieli puternice asupra prezumtiei de legalitate de care se bucura un act administrativ de natura a infrange principiul potrivit caruia, actul administrativ este executoriu din oficiu, iar paguba iminenta consta, potrivit prevederilor art.2 lit.s din Legea 554/2004 intr-un prejudiciu material viitor, dar previzibil sau in perturbarea previzibila a functionarii unei autoritati publice sau a unui serviciu public.
In cauza, reclamanta recurenta nu a facut dovada indeplinirii cumulative a acestor conditii cum in mod corect a retinut si prima instanta.
In analiza cazului bine justificat, instanta procedeaza la analizarea aparentei dreptului prin prisma motivelor de nelegalitate a actului administrativ atacat, cercetarea acestor motive neavand loc in sensul analizarii lor pe fond si pronuntarii asupra lor, ci doar in sensul asa zisei " pipairi a fondului cauzei".
Prima instanta a procedat in acest sens in analiza motivelor de nelegalitate invocate, neprocedand la solutionarea fondului cauzei, motivele de recurs invocate sub acest aspect fiind nefondate.
Este evident ca analizand aparenta dreptului, instanta investita cu solutionarea cererii de suspendare, a concluzionat in urma analizei sumare efectuate, asupra rasturnarii sau nu a prezumtiei de legalitate a actului respectiv, insa nu se poate sustine ca prin analiza efectuata se solutioneaza fondul cauzei.
Referirea primei instantei la existenta in cuprinsul deciziei atacate a 7 puncte cu nereguli constatate si contestarea a doar unuia dintre aceste puncte in privinta caruia s-au invocat motive de nelegalitate, nu a fost facuta in sensul de imputare la adresa reclamantei a necontestarii intregii decizii cum invoca recurenta, ci a fost efectuata in stabilirea starii de fapt din cauza.
In speta, aparenta dreptului nu este in favoarea reclamantei recurente cum in mod judicios a retinut si prima instanta, deoarece in urma analizei sumare efectuate apare ca s-ar fi atribuit un contract de achizitie publica in favoarea ofertantului ce a oferit pretul cel mai mare, aspect constatat la punctul 7 in decizia atacata.
Nenominalizarea persoanelor vinovate de producerea prejudiciului in sarcina recurentei si stabilirea - luarii unor masuri de catre recurenta pentru identificarea acestora si a intinderii prejudiciului in cuprinsul deciziei atacate, apare ca justificata, prin prisma prevederilor legale cuprinse in Legea 94/1992 care in urma modificarilor intervenite nu au mai dat posibilitatea organelor de control de a stabili persoanele vinovate si a lua masuri de recuperare a eventualei pagube, atribut ce a fost conferit de lege persoanei pagubite.
Cat priveste nerespectarea de catre instanta de fond a recomandarii 89/8/1989 a CM din cadrul Consiliului Europei s-a retinut ca, prin aceasta recomandare s-a impus statelor membre ca prin normele sale interne sa asigure partilor indreptatite o protectie jurisdictionala provizorie pentru a se evita producerea unor prejudicii ireparabile pe care echitatea il impune a fi evitat in masura posibilului.
In legislatia romana exista reglementata o asemenea procedura in cuprinsul art.14-15 din Legea 554/2004 la care chiar recurenta a uzat, insa recomandarea invocata nu impune statelor membre asigurarea acestei protectii jurisdictionale fara posibilitatea ca in legislatia interna sa se stipuleze conditiile in care se acorda aceasta protectie jurisdictionala.
Statele membre sunt libere sa stabileasca in legislatiile nationale, conditiile si formele in care se asigura aceasta punere in aplicare a recomandarii.
Simpla existenta a recomandarii invocate de recurenta nu obliga instanta competenta ca in mod automat si neconditionat sa dispuna suspendarea executarii actului administrativ, fiind necesar ca pentru obtinerea protectiei jurisdictionale invocate sa se faca dovada indeplinirii cumulative a conditiilor prevazute de normele de drept interne care transpun in legislatia interna stipulatiile recomandarii respective.
Ori, in cauza reclamanta nu a facut dovada indeplinirii acestor conditii, astfel ca nu poate invoca cu drept temei nerespectarea recomandarii 89/8/1989 a CM de catre prima instanta.
Nefondate sunt motivele de recurs invocate sub aspectul indeplinirii celei de a doua conditie prevazuta de lege, respectiv prevenirea producerii unei pagube iminente. Prin nesuspendarea executarii deciziei nu se cauzeaza in sarcina recurentei vreo paguba materiala iminenta, cata vreme nu exista un titlu executoriu care sa determine iminenta producerii vreunei pagube. Prin decizia atacata s-a stabilit in sarcina recurentei sa ia masuri pentru identificarea peroanelor vinovate si pentru stabilirea intinderii prejudiciului cauzat regiei, situatie in care nu se poate invoca cu drept temei ca prin executarea acestei decizii exista iminenta producerii vreunui prejudiciu material. Efectuarea unor eventuale cheltuieli pentru punerea in executare a deciziei, nu constituie un motiv suficient pentru a se putea invoca iminenta unei pagube greu de recuperat si care ar pune in dificultate regia. Prejudiciile de ordin moral invocate in sustinerea cererii de recurs, care s-ar putea eventual produce nu pot fi avute in vedere cata vreme ele nu intra in notiunea de paguba iminenta definita de legiuitor.
De asemenea, sub aspectul punerii in executare a deciziei nu se poate invoca existenta vreunei perturbari grave a functionarii regiei, cata vreme efectuarea demersurilor stabilite prin decizie sunt independente de prestarea serviciilor ce fac obiectul activitatii regiei.
Posibilitatea aplicarii unor sanctiuni ca urmare a neexecutarii deciziei, a carui suspendare se solicita, nu poate constitui un element care sa duca la dovedirea indeplinirii conditiei prevazute de legiuitor pentru suspendarea executarii.
Drept urmare, instanta de recurs, constatand nefondate motivele de recurs invocate, a dispus respingerea ca nefondat a recursului si mentinerea in totalitate a sentintei atacate.
(Decizia nr.267/CA/8.04.2010 a Curtii de Apel Oradea - Sectia comerciala si de contencios administrativ si fiscal).