Acte ale autoritatilor publice.
Tutela administrativa. Admisibilitatea actiunii formulate de prefect impotriva hotararii de adoptare a bugetului local.
- art.39 alin.3 din Legea nr.273/2006;
- art.19 lit. "e" din Legea nr.340/2004;
- art.3 alin.1 din Legea nr.554/2004;
(CURTEA DE APEL BUCURESTI-SECTIA A VIII-A CONTENCIOS ADMINISTRATIV SI FISCAL, DECIZIA CIVILA NR.2620/07.11.2011)
Prin cererea de chemare in judecata inregistrata la Tribunalul Teleorman - Sectia Conflicte de Munca, Asigurari Sociale si Contencios Administrativ si Fiscal, sub nr.3782/87/2011, reclamantul Prefectul judetului Teleorman in contradictoriu cu paratul Consiliul Local al comunei Traian, a solicitat pronuntarea unei hotarari prin care sa se dispuna anularea Hotararii nr.2/07.02.2011 adoptata de Consiliul Local al comunei Traian.
In motivare, reclamantul arata ca actul administrativ contestat incalca prevederile art.42, alin.4 din Legea nr.24/2000, republicata, nefiind mentionate in concret articolul, alineatul, litera din actele normative de nivel superior care reglementeaza in mod clar si concis obiectul hotararii contestate, atata timp cat se face trimitere la texte de lege cu caracter general.
Sustine reclamantul ca autoritatile publice sunt tinute sa motiveze actele administrative pe care le emit, aceasta fiind o garantie instituita impotriva arbitrariului administratiei publice, obligatie ce isi gaseste consacrarea in legea fundamentala, art.31 alin.2 din Constitutie.
Arata reclamantul ca nu au fost respectate prevederile art. 6 din Legea nr.52/2003, alin.2 alin.4 si alin.5 ca nu este mentionata in preambulul hotararii criticate existenta expunerii de motive, fiind incalcate prevederile art.44 alin.2 din Ordonanta de Guvern nr.35/2002 si nu au fost respectate si prevederile art.39 din Legea nr.273/2006, alin.5 si art.26, alin.4 din Legea nr.273/2006 si art.81 alin.2 din Legea nr.24/2000, republicata.
Reclamantul si-a intemeiat cererea de chemare in judecata pe dispozitiile Legii nr.340/2004, Legea nr.554/2004, Legea nr.215/2001, Legea nr.24/2000, Legea nr.273/2006, Legea nr.52/2003 si Ordonanta de Guvern nr.35/2002.
Au fost anexate cererii de chemare in judecata, in xerocopie, inscrisuri: adresa nr.125/15.02.2011 eliberata de Primaria comunei Traian, convocator nr.89/02.02.2011, adresa nr.89/02.02.2011 eliberata de Primaria comunei Traian, dispozitia nr.96/02.02.2011, invitatie nr.89/02.02.2011, Hotararea nr.2/07.02.2011, proiectul Bugetului Local al comunei Traian pentru anul 2011, Hotarare privind adoptarea Bugetului de venituri si cheltuieli al comunei Traian pentru anul 2011, Raport de specialitate nr.90/02.02.2011 emis de Primaria comunei Traian, adresa nr.320/05.01.2011 eliberata de Directia Generala a Finantelor Publice Teleorman, adresa nr.252/07.01.2011 eliberata de Consiliul Judetean Teleorman, Raport de avizare al comisiei de specialitate emis de comuna Traian, judetul Teleorman, Consiliul Local Traian.
Prin sentinta civila nr.2620/07.11.2011 pronuntata de Tribunalul Teleorman a fost respinsa actiunea formulata de reclamantul Prefectul Judetului Teleorman in contradictoriu cu paratul Consiliul Local al comunei Traian, Judetul Teleorman ca fiind lipsita de temei legal.
Pentru a hotari astfel prima instanta a retinut urmatoarele:
Prin Hotararea nr.2/07.02.2011 Consiliul Local al comunei Traian adopta Bugetul de Venituri si Cheltuieli al comunei Traian pentru anul 2011, la venituri in suma de 1.344 lei si la cheltuieli de 1.344 lei, conform anexelor ce fac parte integranta din prezenta (art. 1).
Se adopta bugetul pentru venituri proprii si subventii pentru anul 2011 la venituri in suma de 20 mii lei si la cheltuieli de 20 mii lei (art. 2).
Art.3 din Hotarare mentioneaza ducerea la indeplinire a prevederilor prezentei hotarari si art.4 comunicarea de catre secretarul comunei a prezentei hotarari autoritatilor si persoanelor interesate in termenul prevazut de lege si aducerea la cunostinta publica prin afisare.
In preambulul acestei hotarari sunt mentionate actele care au stat la baza emiterii acesteia: raportul comisiei de specialitate inregistrat sub nr.90/02.02.2011 cu privire la Bugetul Local al comunei Traian pentru anul 2011, prevederile Legii nr.286/2011, adresa nr.320/05.01.2011 a Directiei Generale a Finantelor Publice Teleorman, adresa nr.252/07.01.2011 a Consiliului Judetean Teleorman, avizul nr.103/07.02.2010 al Comisiei de Specialitate pentru Programe de dezvoltare economico-sociala, buget finante, administrarea domeniului public si privat al comunei, agricultura, gospodarire comunala, protectia mediului, servicii de comert, Legea nr.273/2006 privind finantele publice locale, modificata si completata, art.19 si art.71 alin.2 din Legea nr.273/2006.
Hotararea consiliului local privind adoptarea bugetului de venituri si cheltuieli pentru anul 2011 este un act administrativ de autoritate al unitatii administrativ teritoriale si este expresia manifestarii unilaterale de vointa a consiliului local in exercitarea functiei sale de putere publica, deci de autoritate.
Potrivit prevederilor Legii nr.340/2004 privind Prefectul si Institutia Prefectului, art.19 lit.e - actele administrative ale Consiliului Judetean, Consiliului Local si ale Primarului sunt supuse controlului de legalitate exercitat de Prefect. Aceste prevederi legale se coroboreaza cu prevederile Legii nr.554/2004 privind contenciosul administrativ, art.3, care prevede ca prefectul poate ataca in fata instantei de contencios administrativ actele emise de autoritatile publice locale si cu dispozitiile Legii nr.215/2001, art.115 - care reglementeaza obligativitatea comunicarii actelor autoritatilor administratiei publice locale in vederea exercitarii controlului de legalitate de catre prefect in conditiile legii care ii reglementeaza activitatea.
Constitutia Romaniei, in art.123, alin.5, reglementeaza dreptul prefectului de a ataca in contenciosul administrativ, actele emise de Consiliul Local.
Prin urmare, hotararile de consiliu local prin care se aproba bugetul de venituri si cheltuieli al consiliului local, fata de prevederile legale mai sus expuse, nu sunt exceptate de la comunicare in vederea exercitarii controlului de legalitate de catre Prefect.
Legea nr.273/2006, privind finantele publice locale, stabileste principiile, cadrul general si procedurile de elaborare, aprobare, executare si raportare a bugetelor locale ale comunelor, oraselor, judetelor s.a.
Anul bugetar este anul financiar pentru care se aproba bugetul, respectiv anul calendaristic care incepe la data de 01 ianuarie si se incheie la data de 31 decembrie. In bugetul local sunt prevazute si aprobate in fiecare an veniturile si cheltuielile unitatilor administrativ teritoriale.
Prin aprobarea bugetelor prevazute la art.1 alin.2 se autorizeaza pentru anul bugetar, veniturile si cheltuielile bugetare dupa caz.
Potrivit art.20 alin.1 lit.a din Legea nr.273/2006, autoritatile administratiei publice locale au competenta si responsabilitatea privind elaborarea si aprobarea bugetelor locale, in conditii de echilibru bugetar, la termenele si potrivit prevederilor stabilite prin prezenta lege.
In cadrul procedurii privind elaborarea bugetelor - capitolul III, sectiunea 2 din Legea nr.273/2006 art.39 - exista prevedere expresa - in termen de 5 zile de la publicarea in Monitorul Oficial al Romaniei, partea I a Legii bugetului de stat, Ministerul Finantelor Publice transmite Directiilor Generale ale Finantelor Publice sumele defalcate din venituri ale bugetului de stat si transferurile consolidabile, aprobate prin Legea bugetului de stat - alin.1. Directiile Generale ale Finantelor Publice Judetene si Consiliile Judetene, in conditiile legii, repartizeaza pe unitati administrativ teritoriale, in termen de 5 zile de la comunicare, sumele defalcate din unele venituri ale bugetului de stat si transferurile consolidabile in vederea definitivarii proiectelor bugetelor locale de catre ordonatorii principali de credite - alin.2.
Pe baza veniturilor proprii si a sumelor repartizate potrivit alin.2, ordonatorii principali de credite, in termen de 15 zile de la publicarea Legii bugetului de stat in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, definitiveaza proiectul bugetului local care se publica in presa locala sau se afiseaza la sediul unitatii administrativ teritoriale. Locuitorii unitatii administrativ teritoriale pot depune contestatii privind proiectul de buget in termen de 15 zile de la data publicarii sau afisarii acestuia - art.39 alin.3.
In 5 zile de la expirarea termenului de depunere a contestatiilor prevazut la alin.3, proiectul bugetului local insotit de raportul ordonatorului principal de credite si de contestatiile depuse de locuitori este supus aprobarii autoritatilor deliberative de catre ordonatorii principali de credite - alin.4.
Autoritatile deliberative, in termen de maximum 10 zile de la data supunerii spre aprobare a proiectului de buget, potrivit alin.4, se pronunta asupra contestatiilor si adopta proiectul bugetului local, dupa ce acesta a fost votat pe capitole, subcapitole, titluri, articole, alineate, dupa caz si pe anexe - alin.5.
Proiectele de buget, in cauza de fata al comunei, se aproba de autoritatile deliberative - consiliile locale - in termen de maximum 45 de zile de la data publicarii Legii bugetului de stat in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I - art. 39, alin.6.
In cazul in care autoritatile deliberative nu aproba proiectul bugetelor locale in termenul prevazut la alin.6, Directiile Generale ale Finantelor Publice dispun sistarea alimentarii cu cote, respectiv sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat si cu transferuri consolidabile, pana la aprobarea acestora de catre autoritatile deliberative. In aceasta situatie, din bugetele locale se pot efectua plati numai in limita celorlalte venituri incasate.
Din prevederile legale mai sus expuse rezulta ca legiuitorul a prevazut procedura elaborarii si aprobarii bugetului local al comunei prin raportare la perioade de timp expres prevazute, limita maxima de timp privind aprobarea bugetului local fiind de 45 de zile de la data publicarii Legii bugetului de stat in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I.
Principiul transparentei si publicitatii procesului bugetar este reglementat prin publicarea in presa locala, pe pagina de internet a institutiei publice sau afisarea la sediul autoritatii publice locale respective a proiectului de buget local si a contului anual de executie a acestuia, prin dezbatere publica a proiectului de buget local, cu prilejul aprobarii si prezentarea contului anual de executie a bugetului local in sedinta publica - art.8 din Legea nr.273/2006.
In art.39, alin.3 din Legea nr.273/2006, legiuitorul a prevazut posibilitatea contestarii de catre locuitorii comunei a proiectului de buget in termen de 15 zile de la data publicarii sau afisarii acestuia.
Nu este prevazuta in lege posibilitatea contestarii proiectului de buget local si de alte persoane interesate sau de catre Prefect.
In cazul Prefectului, care exercita controlul de legalitate al actelor administrative ale Consiliului Local, respectiv fata de Hotararile Consiliului Local, procedura reglementata de Legea nr.554/2004 prevede dreptul de a sesiza instanta de contencios administrativ in cazul in care apreciaza ca actul administrativ este nelegal, efectul constand in suspendarea de drept a actului atacat. Termenul de contestare la instanta de contencios administrativ este de 6 luni (regula) sau 1 an (exceptia) - termene care curg de la data la care s-a cunoscut de existenta actului apreciat ca nelegal.
Aceste termene prevazute de legea contenciosului administrativ vin in contradictie cu termenele scurte prevazute de legea speciala atat pentru aprobarea bugetului local, cat si pentru contestarea proiectului de buget local, calea contestatiei fiind prevazuta de Legea nr.273/2006 numai pentru locuitorii comunei.
Pe de alta parte, daca ar fi existat reglementare in Legea nr.273/2006, privind finantele publice locale de contestare de catre prefect a hotararii consiliului local privind aprobarea bugetului local in conditiile Legii contenciosului administrativ, efectul ar fi fost imposibilitatea punerii in aplicare a bugetului local pentru anul in care a fost aprobat, intrucat faza de judecata a instantei de contencios administrativ nu poate fi incadrata intr-un timp anume, iar pronuntarea unei hotarari definitiva si irevocabila dupa anul 2011 nu mai poate face posibila executarea bugetului local aprobat pentru anul 2011.
Hotararea Consiliului Local al comunei Traian, contestata in aceasta cauza, are la baza si adresa nr.252/07.01.2011 emisa de Consiliul Judetean Teleorman.
Aceasta adresa - fila 16 in dosar - a fost emisa in conformitate cu prevederile art.33, alin.3, lit.b, alin.4, lit.f si ) si alin.5 din Legea nr.273/2006 privind finantele publice locale.
Pentru nerespectarea acestor prevederi legale - art.33, alin.3 - 6 - legiuitorul prevede la art.33 alin.7 din lege, nulitatea absoluta a Hotararilor adoptate de Consiliile Judetene pentru repartizarea sumelor si a cotelor defalcate din unele venituri ale bugetului de stat pentru echilibrarea bugetelor locale, urmand a se emite o noua hotarare, in cazul in care se constata nulitatea de instanta de contencios administrativ, in termen de 5 zile lucratoare de la data anularii acesteia.
Nulitatea se constata de catre instanta de contencios administrativ, la sesizarea prefectului sau a oricarei persoane interesate.
Astfel, legiuitorul a prevazut in Legea nr.273/2006 privind finantele publice locale posibilitatea contestarii la instanta de contencios administrativ de catre prefect a hotararilor adoptate de consiliile judetene privind sustinerea programelor de dezvoltare locala, pentru sustinerea proiectelor de infrastructura care necesita cofinantare locala si pentru repartizarea sumelor defalcate din unele venituri ale bugetului de stat pentru echilibrarea bugetelor locale.
Consiliile Judetene, in situatia constatarii nulitatii acestor hotarari de catre instanta de contencios, adopta ulterior alte hotarari, fara consecinte directe asupra echilibrului bugetar ce poate fi mentinut prin operatiuni de rectificare bugetara. Aceasta reprezinta sectiunea de dezvoltare, respectiv partea complementara a bugetelor locale, cu exceptia bugetelor fondurilor externe nerambursabile, care cuprind veniturile si cheltuielile de capital aferente implementarii politicilor de dezvoltare la nivel national, regional, judetean, zonal sau local, dupa caz.
Nu aceeasi este situatia in cazul hotararilor autoritatilor administratiei publice locale privind adoptarea bugetului de venituri si cheltuieli al localitatii pentru anul in curs, respectiv sectiunea de functionare(care formeaza obiectul cauzei de fata) reprezentand partea de baza, obligatorie a bugetelor locale, cu exceptia bugetelor fondurilor externe nerambursabile si a bugetelor imprumuturilor externe si interne care cuprinde veniturile necesare finantarii cheltuielilor curente pentru realizarea competentelor stabilite prin lege, precum si cheltuielile curente respective -sectiune care este impusa prin Legea nr.273/2006 a fi adoptata de catre autoritatile administrative deliberative in termen de 45 de zile de la data publicarii legii bugetului de stat in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I (art.39, alin.6 din Legea nr.273/2006), cu consecinte in cazul in care nu este adoptat bugetul local in termenul prevazut de lege asupra sistarii alimentarii cu cote, respectiv sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat si cu transferuri consolidabile (art.39, alin.7 din Legea nr.273/2006).
Prin urmare, instanta constata necorelarea cadrului legal general ce reglementeaza controlul de legalitate exercitat de prefect cu privire la actele administrative ale autoritatilor publice locale: Legea nr.340/2004, Legea nr.554/2004, Legea nr.210/2001, Constitutia Romaniei cu Legea nr.273/2006 privind finantele publice locale - lege speciala - care reglementeaza elaborarea, aprobarea, executarea si raportarea bugetului local pentru anul in curs ce contine reglementari exprese privind limita de timp a adoptarii bugetului local si contestarea numai de catre locuitorii comunei in termene scurte, astfel ca actiunea formulata de prefect privind anularea Hotararii Consiliului Local al comunei Traian nr.2/07.02.2011 privind aprobarea bugetului de venituri si cheltuieli pentru anul 2011 este lipsita de temei legal si urmeaza a fi respinsa.
Legea nr.273/2006 reglementeaza in art.24 modalitatea de control privind formarea si utilizarea fondurilor publice locale si contul de executie a bugetelor locale investind astfel Curtea de Conturi cu atributiuni specifice, potrivit legii.
Impotriva acestei hotarari a declarat recurs Institutia Prefectului judetului Teleorman, prin Prefect Teodor Nitulescu, in temeiul art.304 pct.4, 7, 8 si 9 Cod procedura civila, precum si in temeiul prevederilor art.20 din Legea nr.554/2004 pentru motivele urmatoare:
- instanta de fond in prima parte a motivarii sentintei recurate face doar o insiruire a unor prevederi legale din Legea nr.340/2004 privind prefectul si institutia prefectului, din Legea nr.215/2001 privind administratia publica locala si din Constitutia Romaniei, ajungand la concluzia ca si hotararile de consiliu local prin care se aproba bugetul de venituri si cheltuieli ale consiliilor locale se comunica prefectului in vederea exercitarii controlului de legalitate, desi nimeni nu sutinuse contrariul.
-motivarea instantei de fond continua cu o insiruire de texte din Legea nr. 273/2006 privind finantele publice locale, referitoare la modul de elaboarare si aprobare a bugetelor, sustinand faptul ca Legea nr.273/2006 nu prevede decat posibilitatea contestarii proiectului de buget local de catre locuitorii comunei in termen de 15 zile de la data publicarii sau afisarii acestuia conform art.39 alin.3, nefiind reglementata posibilitatea contestarii proiectului de buget si "de catre alte persoane interesate sau de catre Prefect, desi prefectul nu proiectul de bugetul l-a contestat, ci hotararea prin care s-a aprobat bugetul de venituri si cheltuieli ai comunei Traian.
- instanta de fond dupa ce in inceputul motivarii sustine faptul ca institutia prefectului are dreptul legal de a exercita controlul de legalitate si asupra hotararilor prin care se aproba bugetele locale, vine si sustine faptul ca, termenele prevazute de legea contenciosului administrativ respectiv 6 luni sau 1 an, de la data la care s-a cunoscut de existenta actului apreciat ca nelegal "sunt in contradictie cu termenele scurte prevazute de legea speciala atat pentru aprobarea bugetului local cat si pentru contestarea proiectului de buget local‘, in conditiile in care "calea contestatiei este prevazuta de Legea nr.273/2006 numai pentru locuitorii comunei‘.
- instanta de fond in mod eronat a retinut ca actiunea este lipsita de temei legal pe cele doua considerente, respectiv necorelarea cadrului legal general ce reglementeaza controlul de legalitate exercitat de prefect cu privire la actele administrative ale autoritatilor publice locale: Legea nr.340/2004, Legea nr.554/2004, Legea nr.215/2001 si Constitutia Romaniei cu Legea nr.273/2006 care reglementeaza elaborarea, executarea si raportarea bugetului local pentru anul in curs, si faptul ca potrivit art.24 din Legea nr.273/2006 Curtea de Conturi este investita cu atributii specifice de control cu privire la formare si utilizarea fondurilor publice si la contul de executie a bugetelor locale.
Analizand actele si lucrarile dosarului cu privire la recurs, instanta il gaseste intemeiat, urmand a fi admis pentru considerentele ce urmeaza.
Prin cererea formulata, reclamantul Prefectul judetului Teleorman in contradictoriu cu paratul Consiliul Local al comunei Traian, a solicitat pronuntarea unei hotarari prin care sa se dispuna anularea Hotararii nr.2/07.02.2011, adoptata de Consiliul Local al comunei Traian.
In motivare, reclamantul arata ca actul administrativ contestat incalca prevederile art.42 alin.4 din Legea nr.24/2000, republicata, nefiind mentionate in concret articolul, alineatul, litera din actele normative de nivel superior care reglementeaza in mod clar si concis obiectul hotararii contestate, atata timp cat se face trimitere la texte de lege cu caracter general.
Sustine reclamantul ca autoritatile publice sunt tinute sa motiveze actele administrative pe care le emit, aceasta fiind o garantie instituita impotriva arbitrariului administratiei publice, obligatie ce isi gaseste consacrarea in legea fundamentala, art.31 alin.2 din Constitutie.
Arata reclamantul ca nu au fost respectate prevederile art. 6 din Legea nr.52/2003 alin.2, alin.4 si alin.5 ca nu este mentionat in preambulul hotararii criticate existenta expunerii de motive, fiind incalcate prevederile art.44 alin.2 din Ordonanta de Guvern nr.35/2002 si nu au fost respectate si prevederile art.39 din Legea nr.273/2006, alin.5 si art.26, alin 4 din Legea nr.273/2006 si art.81, alin.2 din Legea nr.24/2000, republicata.
Instanta de fond se angajeaza in verificarea limitelor si competentelor prefectului cu privire la verificarea legalitatii actelor emise, a necorelarii legislatiei care reglementeaza controlul de legalitate exercitat de prefect cu privire la actele administrative ale autoritatilor publice locale cu Constitutia Romaniei ajungand la concluzia posibilitatii de contestare a adoptarii bugetului local numai de catre locuitorii comunei in termene scurte, omitand insa analizarea motivelor de fapt si de drept ale cererii.
Retinerea instantei este totodata contradictorie, retinand initial ca nu este prevazuta in lege posibilitatea contestarii proiectului de buget local si de alte persoane interesate sau de catre Prefect pentru ca imediat sa constate ca in cazul Prefectului, care exercita controlul de legalitate al actelor administrative ale Consiliului Local, respectiv fata de Hotararile Consiliului Local, procedura reglementata de Legea nr.554/2004 prevede dreptul de a sesiza instanta de contencios administrativ in cazul in care apreciaza ca actul administrativ este nelegal, efectul constand in suspendarea de drept a actului atacat pentru ca din nou sa conchida in sensul posibilitatii de contestare a adoptarii bugetului local numai de catre locuitorii comunei in termene scurte, omitand insa analizarea motivelor de fapt si de drept ale cererii .
Curtea retine calitatea prefectului de a ataca hotararile adoptate de consiliile locale, in masura in care le considera nelegale avand in vedere urmatoarele dispozitii legale.
Astfel, asa cum rezulta din dispozitiile art.19 lit.e din Legea nr.340/2004, din prevederile art.3 din Legea nr.554/2004 (art.3 alin1), prevederile art.123 alin.5 din Constitutia Romaniei, Legii nr.215/2001 republicata cu modificarile si completarile ulterioare (art.115 alin.7), Legii nr.90/2001 cu modificarile si completarile ulterioare (art. 30 alin. 3), hotararile consiliului local sunt supuse controlului de legalitate exercitat de prefect, ceea ce confera legitimitate prefectului de a ataca toate hotararile adoptate de consiliile locale, in masura in care le considera nelegale.
Desi aparent, instanta solutioneaza cererea reclamantului pe fond, in realitate concluziile instantei conduc la retinerea de catre aceasta a exceptiei lipsei calitatii prefectului de a contesta actul administrativ ce face obiectul cauzei, ceea ce determina admiterea recursului, casarea sentintei recurate si trimiterea cauzei spre rejudecare, in vederea solutionarii pe fond a cererii.
Cu aceasta motivare, instanta de control judiciar constata ca sentinta civila atacata, prin care s-a respins cererea reclamantului, este nelegala.
Pentru aceste considerente, in baza art.312 alin.5 coroborat cu art.3041 Cod procedura civila, Curtea va admite recursul, va casa sentinta recurata si va trimite cauza spre rejudecare la aceeasi instanta in vederea solutionarii pe fond a cererii.