Statul are calitate procesuala pasiva in litigiile intemeiate pe dispozitiile Legii nr. 10/2001 atunci cand nu este cunoscuta unitatea detinatoare a bunului. In contextul modificarilor aduse Legii nr. 10/2001 prin Legea nr. 247/2005, statul sta in proces prin Comisia Centrala de Stabilire a Despagubirilor atunci cand se contesta deciziile emise de acest organ administrativ (art. 9 din Titlul VII). Dupa intrarea in vigoare a Legii nr. 247/2005, instantei civile nu-i mai revine competenta de stabilire a cuantumului despagubirilor, unificarea practicii in acest sens fiind realizata prin decizia in interesul legii nr. 52/2007.
Legea nr. 10/2001 modificata prin Legea nr. 247/2005, art. 9 din Titlul VII, art. 1 din Protocolul 1 la Conventia Europeana a Drepturilor Omului, Deciziile nr. XX/2007, nr. 52/2007 si nr. 33/2008 pronuntate de Inalta Curte de Casatie si Justitie in recursul in interesul legii.
Apelantul reclamant critica hotararea primei instante cu privire la cuantumul despagubirilor acordate si cu privire la solutia de respingere a cererii avand ca obiect plata contravalorii lipsei de folosinta a imobilului.
Apelantul parat critica hotararea primei instante cu privire la solutia de respingere a exceptiei lipsei calitatii procesuale pasive si cu privire la cuantumul despagubirilor acordate.
Avand in vedere ca ordinea de solutionare a exceptiilor trebuie respectata inclusiv atunci cand exceptiile sunt invocate prin intermediul unor motive de apel, Curtea va analiza cu prioritate aspectele legate de calitatea procesuala pasiva a Statului Roman prin Ministerul Finantelor Publice.
Sub acest aspect, Curtea constata ca statul are calitate procesuala pasiva in litigiile intemeiate pe dispozitiile Legii nr. 10/2001, atunci cand nu este cunoscuta unitatea detinatoare a bunului, ceea nu este cazul in speta.
In contextul modificarilor aduse Legii nr.10/2001 prin Legea nr. 247/2005, statul sta in proces prin comisia Centrala de Stabilire a Despagubirilor atunci cand se contesta deciziile emise de acest organ administrativ (art. 9 din Titlul VII).
Dupa modificarile aduse Legii nr. 10/2001 prin Legea nr. 247/2005, procedura prealabila sesizarii instantei s-a scindat in doua etape, respectiv, unitatea detinatoare emite decizie/dispozitie cu propunere de acordare a masurilor reparatorii, iar Comisia Centrala stabileste valoarea finala a despagubirilor, pe baza careia se emite si titlul de despagubiri. Modalitatea in care sunt evaluate despagubirile, asa cum sunt ele cuprinse in decizia Comisiei Centrale este supusa cenzurii instantei de contencios administrativ.
Unificarea practicii in sensul ca instantei civile nu-i mai revine competenta de stabilire a cuantumului despagubirilor, dupa intrarea in vigoare a Legii nr. 247/2005, s-a realizat prin decizia in interesul legii nr. 52/2007, singurele acte emise in procedura prealabila, cenzurabile in continuare pe acest aspect, fiind cele anterioare intrarii in vigoare a acestui act normativ.
A sustine ca in prezent ar exista calea actiunii directe impotriva statului, in cadrul careia sa se pretinda obligarea acestuia din urma la despagubiri banesti, inseamna, pe de o parte, a ignora o jurisprudenta stabila si previzibila, iar pe de alta parte, a ignora o procedura legal reglementata prin intermediul careia se determina tocmai intinderea acestor despagubiri. Altfel spus, in acest mod, s-ar suprima o procedura judiciara stabilita de legiuitor in competenta instantei de contencios administrativ in favoarea uneia jurisprudentiale, care tocmai pentru ca are un astfel de caracter, nu se poate bucura de predictibilitate si uniformitate.
In absenta unor reguli generale aplicabile de catre instanta pentru situatii identice, instantele vor crea propriile reguli legiferand si procedand intr-o maniera diferita de la o speta la alta. A scinda competenta de solutionare unor asemenea litigii intre instanta civila (sesizata pe calea unei actiuni directe impotriva statului cum este cazul in speta) si cea de contencios administrativ, inseamna de fapt crearea premiselor dezvoltarii unei jurisprudente neunitare. In acelasi timp, pentru judecatorul instantei civile, ar insemna ca acesta creeaza dreptul intr-o materie in care nu exista lacuna legislativa (pentru ca acest lucru sa-i fie permis), cata vreme, prin dispozitiile legale exprese, se instituie mecanismul de acordare a despagubirilor banesti. Or, functia judecatorului intr-un stat de drept este sa aplice legea si nu sa o creeze.
Procedand in sensul acordarii de despagubiri banesti in alte forme si modalitati decat cele stabilite de legiuitor, judecatorul isi aroga astfel o functie administrativa si creeaza reguli de drept cu adresabilitate generala, ca si cand i-ar fi fost delegata puterea legislativa.
Faptul ca Fondul Proprietatea un este functional nu justifica suprimarea unei proceduri judiciare legale, in cadrul careia se pot valorifica pretentiile legate de despagubiri, pentru a pune in locul ei o alta, creata pe cale jurisprudentiala, intrucat astfel nu se asigura o eficacitate a masurilor dispuse prin hotararile judecatoresti, cata vreme sunt in afara oricarei previziuni si prospectiuni bugetare.
Singura consecinta a admiterii unor actiuni directe impotriva statului (in situatia in care mijloacele legale existente nu au fost valorificate), ar fi aceea ca titlul de despagubiri emise de Comisia Centrala ar fi inlocuite cu hotarari judecatoresti, a caror eficienta va fi cu atat mai putin asigurata, cu cat, obligatiile la care se refera, sunt in afara mecanismului legal al masurilor reparatorii.
Hotararile de condamnare pronuntate de Curtea europeana nu pun in sarcina instantelor nesocotirea art. 1 din Protocolul I, ci denunta deficientele de sistem legislativ. Nefunctionalitatea Fondului Proprietatea constatata de Curtea Europeana in hotararile sale atrage obligatia pentru stat de a adopta masurile adecvate pentru a-l face functional, iar nu obligatia pentru instantele judecatoresti de a legifera, punand in locul masurilor reparatorii legale alte masuri stabilite pe cale jurisprudentiala.
O actiune directa indreptata impotriva statului in care sa se pretinda obligarea acestuia la alte masuri reparatorii decat cele prevazute de lege, solicitate cu suprimarea procedurilor stabilite in acest sens, nu-si poate avea temei suficient in sensul art. 1 din Protocolul nr. I aditional la Conventie.
Conventia Europeana nu garanteaza dobandirea unui drept (de proprietate sau de creanta) si sanctioneaza nesocotirea drepturilor si libertatilor ocrotite de aceasta. Astfel, in masura in care nu face dovada unui bun actual in patrimoniu, reclamantul nu poate pretinde obligarea statului la despagubiri ca i-ar fi fost nesocotit un drept. El s-ar prevala doar de un pretins drept de creanta, care nu poate fi considerat bun, in sensul art. 1 din Protocolul nr. I decat daca a fost constatat sau stabilit printr-o decizie judiciara trecuta in puterea lucrului judecat. O astfel de decizie constatatoare dreptului de creanta se poate realiza in procedura prealabila reglementata de Legea nr. 247/2005. Instituirea unei proceduri prealabile nu constituie incalcarea dreptului la un proces echitabil in sensul art. 6 din C.E.D.O, cata vreme ea este supusa controlului judiciar.
Cat timp dreptul invocat face obiectul unei proceduri judiciare interne (sau al procedurii prealabile administrative, cum este cazul in speta), el nu constituie obiectul unui bun existent, iar reclamantul nu este titularul unei creante suficient stabilita pentru a aparea ca exigibila, astfel ca reclamantul nu se poate prevala de existenta unui bun in sensul art. 1.
La analiza conditiilor generale de exercitiu a unei actiuni civile introduse direct impotriva statului, trebuie observate precizarile si distinctiile referitoare la raportul dintre legea speciala si cea generala, astfel cum acestea sunt redate in decizia in interesul legii nr. 33/2008. Daca s-ar crea posibilitatea valorificarii unor pretentii care fac obiect de reglementare al unei legi speciale, pe calea dreptului comun, s-ar nesocoti raportul dintre norma generala si norma speciala si s-ar ajunge la o situatie discriminatorie intre cei care conformandu-se prescriptiilor legii au urmat procedura statuata de aceasta si cei care adresandu-se direct instantei, pot primi solutii diferite.
Daca este adevarat ca pasivitatea unitatii detinatoare, care nu a solutionat notificarea depusa in anul 2001, este culpabila, la fel de adevarat este ca apelantul reclamant avea posibilitatea sa se adreseze instantelor civile si sa solicite solutionarea pe fond a notificarii de catre instantele judecatoresti in contradictoriu cu unitatea detinatoare.
Tocmai pentru situatii de genul celei in care se afla reclamantul, instanta suprema, in exercitarea atributiei de asigurare a unei practici judiciare unitare, a pronuntat decizia in interesul legii nr. XX din 19.03.2007 publicata in Monitorul Oficial, Partea I, nr. 764 din 11.11.2007.
Apelantul reclamant nu s-a adresat instantelor civile pentru a transa raportul juridic nascut ca urmare a notificarii trimise in baza Legii nr.10/2001, raport juridic stabilit intre persoana indreptatita care a trimis notificarea si unitatea detinatoare care conform legii speciale trebuia sa solutioneze notificarea.
Practica instantelor este constanta in a stabili ca instantele judecatoresti sunt competente sa solutioneze pe calea contestatiei prevazute de art. 26 alin. 3 din lege si atunci cand entitatea notificata nu a emis o decizie sau dispozitie motivata, deoarece lipsa raspunsului la notificare dupa o perioada lunga de timp, coroborata cu atitudinea pasiva a persoanei juridice notificate, echivaleaza cu refuzul de restituire sau de stabilire a masurilor reparatorii.
Procedand in felul aratat mai sus, reclamantul si-ar fi putut realiza drepturile in contradictoriu cu unitatea detinatoare si in conformitate cu legea speciala in baza careia a fost formulata notificarea.
In plan procesual civil, raportul juridic nascut ca urmare a notificari ofera calitate procesuala activa persoanei indreptatita si calitate procesuala pasiva entitatii juridice care potrivit legii, a solutionat notificarea sau care trebuia sa o solutioneze.
Introducerea de catre reclamant a unei actiuni directe impotriva statului, nu a fost determinata de ineficacitatea mijloacelor legale si juridice avute la dispozitie, atata timp cat reclamantul nu a apelat la acestea.
Nesolutionarea in termen a notificarii de catre unitatea detinatoare, nu confera calitate procesuala pasiva Statului Roman prin Ministerul Finantelor Publice, atata timp cat reclamantul avea la dispozitie parghiile procesuale care sa-i permita transarea litigiului cu unitatea detinatoare intr-un termen rezonabil si in formele prevazute de lege.
Hotararea primei instante este legala si temeinica in ceea ce priveste retinerea calitatii procesuale active a reclamantului, deoarece acesta este o persoana indreptatita la obtinerea de masuri reparatorii prin echivalent, in conditiile legii speciale, data fiind notificarea depusa in termenul legal.
Cu toate acestea, fata de cele aratate mai sus, Curtea retine ca hotararea primei instante nu este legala in privinta retinerii calitatii procesuale pasive a Statului Roman prin Ministerul Finantelor Publice.
Pentru motivele aratate, Curtea constata ca prima instanta a respins in mod gresit exceptia lipsei calitatii procesuale pasive a Statului Roman prin Ministerul Finantelor Publice, atata timp cat legislatia in vigoare nu stabileste o astfel de calitate.
Inlaturarea dispozitiilor din legislatia interna si aplicarea directa a dispozitiilor C.E.D.O, este posibila in conditiile art. 20 alin. 2 din Constitutie, daca procedurile cuprinse in normele interne nu sunt de natura sa asigure realizarea principiilor prevazute in Conventia Europeana.
O astfel de aplicare directa a dispozitiilor Conventiei, nu se impune a fi facuta atunci cand drepturile persoanei indreptatite puteau sau pot fi realizate in contradictoriu cu persoanele care au calitate procesuala pasiva, conform legii.
Depasirea termenului rezonabil in care trebuia solutionata notificarea, este un aspect care putea fi rezolvat favorabil de catre reclamant, in conditiile deciziei Inaltei Curti de Casatie si Justitie nr. XX/2007, fara a fi necesara inlaturarea dispozitiilor din legea speciala si introducerea unei actiuni intemeiata pe dreptul comun in cadrul raspunderii civile delictuale.
Intrucat statul nu are calitate procesuala pasiva in cauza, nu se impune a se analiza daca in persoana Statului Roman reprezentat de Ministerul Finantelor Publice sunt intrunite celelalte conditii care antreneaza raspunderea civila delictuala a acestuia.
CURTEA DE APEL BUCURESTI SECTIA A IV-A CIVILA
Decizia civila nr. 414 A din 14.04.2011
4