DECIZIE nr. 499/2019

Valer Dorneanu - președinte

Cristian Deliorga - judecător

Marian Enache - judecător

Daniel Marius Morar - judecător

Mona-Maria Pivniceru - judecător

Gheorghe Stan - judecător

Livia Doina Stanciu - judecător

Elena-Simina Tănăsescu - judecător

Varga Atilla - judecător

Simina Popescu-Marin - magistrat-asistent

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Ioan-Sorin-Daniel Chiriazi.

1. Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a prevederilor art. 18 alin. (1) ș i ale art. 21 alin. (3) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 109/2011 privind guvernanța corporativă a întreprinderilor publice, excepție ridicată de David Ioan Ciceo, Gabriela Zanc, Corina-Paula Florian, Florica Mureșan, Iuliu Pop și Vasile Opriș în Dosarul nr. 7.270/117/2017 al Tribunalului Cluj - Secția mixtă de contencios administrativ și fiscal, de conflicte de muncă și asigurări sociale și care formează obiectul Dosarului Curții Constituționale nr. 993D/2018.

2. La apelul nominal răspund, pentru autorii excepției, domnul Ovidiu Podaru, avocat din cadrul Baroului Cluj, cu împuternicire avocațială depusă la dosar, iar pentru partea Consiliul Județean Cluj, domnul Cătălin Pangratie, avocat din cadrul Baroului București, cu împuternicire avocațială depusă la dosar. Lipsesc celelalte părți, față de care procedura de citare este legal îndeplinită.

3. Magistratul-asistent referă asupra cauzei și arată că dosarul se află la al doilea termen de judecată, când Curtea, prin Încheierea din 11 iulie 2019, a dispus acordarea unui nou termen.

4. Cauza fiind în stare de judecată, președintele Curții acordă cuvântul avocatului autorului excepției, care susține admiterea criticilor de neconstituționalitate. Face referire la notele scrise depuse la dosarul cauzei și arată, în esență, că prevederile art. 21 alin. (3) din Ordonanța de urgență Guvernului nr. 109/2011, supuse controlului de constituționalitate, instituie posibilitatea de revocare a directorilor unei regii autonome, chiar fără justă cauză. Într-o asemenea situație, aceștia nu se pot adresa unei instanțe judecătorești de contencios administrativ pentru a contesta măsura revocării, ci au doar posibilitatea de a solicita despăgubiri, care se achită din bani publici. Arată că dreptul de revocare este unul discreționar, de natură să afecteze interesul public. Referitor la prevederile art. 18 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 109/2011, susține că acestea au o redactare ambiguă, care conduce la vătămarea interesului public și la încălcarea dispozițiilor art. 135 alin. (2) din Constituție. Subliniază că, în speță, este necesar ca atribuțiile de conducere a aeroportului să fie exercitate de o persoană care dovedește o calificare profesională adecvată domeniului aviatic.

5. Avocatul părții Consiliul Județean Cluj solicită respingerea excepției de neconstituționalitate, sens în care precizează că dispozițiile art. 21 alin. (3) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 109/2011, departe de a reglementa posibilitatea revocării directorilor fără justă cauză, creează posibilitatea directorului destituit fără just temei de a obține despăgubiri. Arată că tocmai interesul public invocat este cel care dictează posibilitatea lăsată de lege autorității tutelare de a stabili delegarea atribuțiilor de conducere de către consiliul de administrație către unul sau mai mulți directori.

6. Reprezentantul Ministerului Public pune concluzii de respingere, ca inadmisibilă, a excepției de neconstituționalitate a art. 18 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 109/2011, reținând că, în realitate, criticile de neconstituționale tind la modificarea legii, ceea ce este atributul puterii legislative. Referitor la dispozițiile art. 21 alin. (3) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 109/2011, susține respingerea excepției de neconstituționalitate ca neîntemeiată, sens în care precizează că normele legale criticate nu instituie posibilitatea revocării fără justă cauză a directorilor, ci permit acestora să obțină despăgubiri în ipoteza în care măsura revocării a fost dispusă în asemenea condiții.

CURTEA,

având în vedere actele și lucrările dosarului, reține următoarele:

7. Prin Încheierea din 24 mai 2018, pronunțată în Dosarul nr. 7.270/117/2017, Tribunalul Cluj - Secția mixtă de contencios administrativ și fiscal, de conflicte de muncă și asigurări sociale a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 18 alin. (1) ș i ale art. 21 alin. (3) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 109/2011 privind guvernanța corporativă a întreprinderilor publice. Excepția a fost ridicată de David Ioan Ciceo, Gabriela Zanc, Corina-Paula Florian, Florica Mureșan, Iuliu Pop și Vasile Opriș într-o cauză având ca obiect anularea unor acte administrative - Hotărârea Consiliului Județean Cluj nr. 220/2017 privind numirea Consiliului de administrație al Aeroportului Internațional Avram Iancu Cluj - R.A. și Hotărârea Consiliului Județean Cluj nr. 235/2017 pentru modificarea Hotărârii Consiliului Județean Cluj nr. 220/2017.

8. În motivarea excepției de neconstituționalitate autorii acesteia susțin, în esență, că prevederile art. 18 alin. (1) din Ordonanța de urgență Guvernului nr. 109/2011, potrivit cărora, prin actul de înființare sau, ulterior înființării, prin decizie a autorității publice tutelare, se poate stabili dacă atribuțiile de conducere executivă a regiei autonome pot fi delegate de consiliul de administrație unuia sau mai multor directori, sunt neconstituționale, deoarece această posibilitate trebuie să fie acordată în orice situație consiliului de administrație, și nu doar atunci când autoritatea tutelară decide acest lucru prin actul de înființare sau ulterior înființării. În caz contrar, s-ar încălca principiul care interzice autorității tutelare să intervină în deciziile administrative sau de conducere, principiu stabilit prin Convenția Organizației de Cooperare și Dezvoltarea Economică. De asemenea, textul de lege menționat este neconstituțional prin ambiguitatea și lipsa lui de claritate, fiind în contradicție cu art. 4 din același act normativ, potrivit căruia „Autoritatea publică tutelară și Ministerul Finanțelor Publice nu pot interveni în activitatea de administrare și conducere a întreprinderii publice“.

9. În susținerea criticilor de neconstituționalitate sunt invocate considerente din jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului referitoare la principiul securității juridice (spre exemplu, Hotărârea din 16 decembrie 1992, pronunțată în Cauza De Geouffre de la Pradelle împotriva Franței, și Hotărârea din 1 decembrie 2005, pronunțată în Cauza Păduraru împotriva României ), potrivit cărora „odată ce a fost adoptată o soluție de către Stat ea trebuie implementată cu o claritate și o coerență rezonabilă pentru a evita pe cât posibil insecuritatea juridică și incertitudinea pentru subiecții de drept la care se referă măsurile de aplicare a acestei soluții; în această privință trebuie subliniat faptul că incertitudinea - fie ea legislativă, administrativă sau provenind din practicile aplicate de autorități - este un factor important ce trebuie luat în considerare pentru a aprecia conduita Statului“.

10. În opinia autorilor excepției, neconstituționalitatea rezultă și din aceea că este afectată siguranța, din perspectiva respectării interesului public. Astfel, delegarea atribuțiilor de conducere executivă se face fără a se stabili unele criterii și fără a se avea în vedere dacă măsura este în interesul public sau nu, încălcându-se astfel, prevederile art. 135 alin. (2) din Constituție.

11. Referitor la art. 21 alin. (3) din Ordonanța de urgență Guvernului nr. 109/2011 se arată că acesta încalcă prevederile art. 135 alin. (2) din Constituție. Astfel, se susține că prevederea invocată este neconstituțională din perspectiva sintagmei „fără justă cauză“. Având în vedere că este vorba despre o întreprindere publică, revocarea nu ar trebui să se facă în orice condiții și chiar „fără justă cauză“, pentru că alegerea directorului se face în considerarea necesității satisfacerii unui interes public (legat de prestarea serviciului public de transport aerian etc.). Prin urmare, revocarea nu ar trebui să se poată face oricând, în orice condiții (astfel cum se întâmplă în dreptul societar), ci ar trebui să se aibă în vedere, în mod prioritar, interesul public. Prin posibilitatea unei revocări chiar și fără justă cauză se încalcă interesul public și astfel și prevederile art. 135 alin. (2) din Constituție.

12. Tribunalul Cluj - Secția mixtă de contencios administrativ și fiscal, de conflicte de muncă și asigurări sociale consideră că excepția invocată este neîntemeiată. Arată că, din perspectiva art. 16 din Constituție, astfel cum acesta a fost interpretat în jurisprudența Curții Constituționale, nu se poate reține neconstituționalitatea art. 18 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 109/2011. De asemenea, instanța apreciază că posibilitatea recunoscută autorității tutelare ca prin actul de înființare să stabilească dacă atribuțiile de conducere executivă a regiei autonome pot fi delegate de consiliul de administrație unuia sau mai multor directori generali nu valorează netranspunerea în legislația națională a principiilor Convenției Organizației de Cooperare Economică și Dezvoltare. Precizează că în expunerea de motive a Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 109/2011 se arată că actul normativ menționat a fost adoptat „dat fiind că, în lumina principiilor guvernanței corporative a întreprinderilor de stat, dezvoltate de Organizația de Cooperare Economică și Dezvoltare (OECD) pe baza celor mai avansate standarde legislative și de bune practici a corporațiilor, este necesar a fi instituite pârghii de garantare a obiectivității și transparenței selecției managementului și a membrilor organelor de administrare, de asigurare a profesionalismului și responsabilității deciziei manageriale, mecanisme suplimentare de protecție a drepturilor acționarilor minoritari și o transparență accentuată față de public atât a activității societăților de stat, cât și a politicii de acționariat a statului“. În privința invocării art. 23 alin. (1) din Constituție, instanța arată că autorii excepției nu au argumentat această susținere. Instanța mai reține că prevederile art. 21 alin. (3) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 109/2011 nu prevăd/permit revocarea fără justă cauză a directorului de către consiliul de administrație, ci instituie o procedură reparatorie în situația ipotetică în care o astfel de revocare s-ar produce, și prin urmare nu se poate reține încălcarea interesului public în sensul textului constituțional invocat. Cât privește art. 18 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 109/2011 reține că posibilitatea recunoscută autorității tutelare de a stabili dacă atribuțiile de conducere executivă a regiei autonome pot fi delegate de consiliul de administrație unuia sau mai multor directori generali nu este de natură a aduce atingere principiului protejării intereselor naționale în activitatea economică, consacrat de art. 135 alin. (2) lit. b) din Constituție.

13. Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

14. Președinții celor două Camere ale Parlamentului, Guvernul și Avocatul Poporului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

CURTEA,

examinând încheierea de sesizare, raportul întocmit de judecătorul-raportor, susținerile avocatului autorilor excepției, susținerile avocatului părții Consiliul Județean Cluj, notele scrise depuse la dosar de autorii excepției, concluziile procurorului, prevederile legale criticate, raportate la dispozițiile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, reține următoarele:

15. Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze excepția de neconstituționalitate.

16. Obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie prevederile art. 18 alin. (1) ș i ale art. 21 alin. (3) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 109/2011 privind guvernanța corporativă a întreprinderilor publice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 883 din 14 decembrie 2011, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 111/2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 415 din 1 iunie 2016, cu modificările și completările ulterioare, având următorul cuprins: – Art. 18 alin. (1): „Prin actul de înființare sau, ulterior înființării, prin decizie a autorității publice tutelare se poate stabili dacă atribuțiile de conducere executivă a regiei autonome pot fi delegate de consiliul de administrație unuia sau mai multor directori.“;

– Art. 21 alin. (3): „Directorii pot fi revocați de către consiliul de administrație, conform legii, în condițiile stabilite în contractul de mandat. În cazul în care revocarea survine fără justă cauză, directorul în cauză este îndreptățit la plata unor daune-interese, potrivit contractului de mandat. Pentru desemnarea noilor directori se aplică, în mod corespunzător, prevederile art. 18.“

17. În opinia autorilor excepției, prevederile legale criticate contravin dispozițiilor din Constituție cuprinse în art. 16 privind egalitatea în drepturi, art. 20 referitor la tratatele internaționale privind drepturile omului, art. 23 privind libertatea individuală și art. 135 alin. (2) lit. b) privind obligația statului de a asigura protejarea intereselor naționale în activitatea economică, financiară și valutară.

18. Examinând excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 18 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 109/2011, Curtea observă că acestea stabilesc posibilitatea autorității tutelare de a decide dacă atribuțiile de conducere executivă a regiei autonome pot fi delegate de consiliul de administrație unuia sau mai multor directori.

19. Astfel, Curtea observă că prevederile legale criticate corespund scopului enunțat al actului normativ din care fac parte, prin concretizarea mecanismelor de „guvernanță corporativă“, care, potrivit art. 2 pct. 1 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 109/2011, implică ansamblul de reguli care guvernează sistemul de administrare și control în cadrul unei întreprinderi publice, raporturile dintre autoritatea publică tutelară și organele întreprinderii publice, dintre consiliul de administrație sau de supraveghere, directori sau directorat, acționari și alte persoane interesate.

20. De asemenea, Curtea reține că prevederile legale criticate nu fac altceva decât să dea expresie rolului autorității publice tutelare (statul sau unitatea administrativ-teritorială care a înființat regia autonomă) de a coordona și de a avea în subordine sau sub autoritate o întreprindere publică (regie autonomă), rol consacrat de art. 2 pct. 3 lit. a) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 109/2011. În același sens sunt, spre exemplu, și dispozițiile art. 3 lit. e) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 109/2011, care stabilesc că: autoritatea tutelară are competențe să monitorizeze și să evalueze performanța consiliului de administrație, pentru a se asigura, în numele statului sau al unității administrativ-teritoriale fondatoare, că sunt respectate principiile de eficiență economică și profitabilitate în funcționarea regiei autonome.

21. Totodată, Curtea observă că dispozițiile art. 4 alin. (2) din Legea nr. 15/1990 privind reorganizarea unităților economice de stat ca regii autonome și societăți comerciale instituie regula potrivit căreia relațiile din cadrul regiei autonome și cu terții sunt stabilite prin regulamentul de organizare și funcționare al regiei autonome, elaborat de consiliul de administrație și aprobat de organul care a înființat regia respectivă (statul sau unitatea administrativ-teritorială).

22. În aceste condiții, Curtea constată că prerogativele pe care legea le conferă autorității tutelare nu interferează asupra modului concret de exercitare a atribuțiilor consiliului de administrație în activitatea efectivă de administrare și conducere a întreprinderii publice.

23. Sub acest aspect, Curtea reține că stabilirea printr-un act normativ cu forță juridică de lege a unor prerogative de control ale statului sau unității administrativ-teritoriale asupra întreprinderilor publice nu poate reprezenta prin ea însăși o nesocotire a principiilor economiei de piață statuate de dispozițiile art. 135 din Constituție. Această concluzie este întărită de o altă prevedere a Legii fundamentale, și anume aceea a art. 137 alin. (1), potrivit căreia „Formarea, administrarea, întrebuințarea și controlul resurselor financiare ale statului, ale unităților administrativ-teritoriale și ale instituțiilor publice sunt reglementate prin lege“.

24. Prin urmare, Curtea constată că prevederile legale criticate, interpretate în ansamblul dispozițiilor referitoare la guvernanța corporativă a întreprinderilor publice, sunt în deplină concordanță cu cele ale art. 135 alin. (2) lit. b) din Constituție, care stabilesc obligația statului de a asigura protejarea intereselor naționale în activitatea economică.

25. Cu privire la invocarea dispozițiilor art. 16 din Constituție, Curtea precizează că normele din Legea fundamentală enunțate vizează egalitatea în drepturi între cetățeni. Prin urmare, dispozițiile constituționale antereferite nu au incidență în ceea ce privește raporturile juridice dintre autoritatea publică tutelară, pe de o parte, și consiliul de administrație, respectiv directorii întreprinderii publice, pe de altă parte, sub aspectul conducerii întreprinderii publice.

26. Referitor la criticile vizând încălcarea prin dispozițiile legale criticate a Convenției Organizației pentru Cooperare și Dezvoltare Economică, invocată prin prisma art. 20 din Constituție, Curtea observă că norma din Legea fundamentală evocată reglementează tratatele internaționale privind drepturile omului. Or, Convenția Organizației pentru Cooperare și Dezvoltare Economică, la care fac referire autorii excepției, nu face parte din această categorie. Actul juridic internațional evocat nu este un tratat ratificat de Parlament, nu face parte din ordinea juridică internă, ci reprezintă un act care reglementează scopul, organizarea și funcționarea acestei organizații internaționale. Pe cale de consecință, dispozițiile art. 20 din Constituție nu au incidență în cauză. De altfel, în prezent, statul român nu este membru al acestei asociații internaționale, având statutul de stat candidat.

27. Referitor la dispozițiile art. 23 din Constituție privind libertatea individuală, a căror încălcare o invocă autorii excepției, Curtea reține că acestea vizează libertatea fizică a persoanei, dreptul său de a se putea comporta și mișca liber, de a nu fi ținută în sclavie, arestată sau deținută decât în cazurile și după formele expres prevăzute de Constituție și legi. Prin urmare, ipoteza normativă a textelor legale criticate fiind distinctă față de dreptul reglementat prin dispozițiile constituționale invocate, Curtea constată că prevederile art. 23 din Constituție nu au incidență în prezenta cauză.

28. Examinând excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 21 alin. (3) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 109/2011, Curtea reține că acestea reglementează cu privire la posibilitatea consiliului de administrație de a revoca directorii, conform legii, în condițiile stabilite în contractul de mandat, și stabilesc că, în cazul în care revocarea survine fără justă cauză, directorul este îndreptățit la plata unor daune-interese, potrivit contractului de mandat. Or, întrucât, în cauză, nu s-a ridicat problema revocării directorilor de către consiliul de administrație, ci se solicită anularea unor hotărâri ale consiliului județean, prevederile legale invocate nu au nicio incidență în privința soluționării cauzei.

29. Cu privire la condiția de admisibilitate referitoare la „legătura cu soluționarea cauzei“ în cazul excepției de neconstituționalitate, Curtea a statuat că aceasta presupune atât aplicabilitatea textului criticat în cauza dedusă judecății, cât și necesitatea invocării excepției de neconstituționalitate în scopul restabilirii stării de legalitate, condiții ce trebuie întrunite cumulativ pentru a fi satisfăcute exigențele pe care le stabilesc dispozițiile art. 29 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 în privința pertinenței excepției de neconstituționalitate în desfășurarea procesului (a se vedea, de exemplu, Decizia nr. 303 din 5 iunie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 508 din 8 iulie 2014). Prin urmare, Curtea constată că dispozițiile art. 21 alin. (3) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 109/2011 nu îndeplinesc condiția de admisibilitate referitoare la „legătura cu soluționarea cauzei“ prevăzută de art. 29 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, astfel încât excepția de neconstituționalitate a acestor prevederi legale este inadmisibilă.

30. În fine, Curtea precizează că aspectele referitoare la modul de aplicare a legii excedează controlului de constituționalitate, fiind de resortul instanței judecătorești învestite cu soluționarea cauzei.

31. Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) și al art. 147 alin. (4) din Constituție, al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) și al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi,

1. Respinge, ca neîntemeiată, excepția de neconstituționalitate ridicată de David Ioan Ciceo, Gabriela Zanc, Corina-Paula Florian, Florica Mureșan, Iuliu Pop și Vasile Opriș în Dosarul nr. 7.270/117/2017 al Tribunalului Cluj - Secția mixtă de contencios administrativ și fiscal, de conflicte de muncă și asigurări sociale și constată că prevederile art. 18 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 109/2011 privind guvernanța corporativă a întreprinderilor publice sunt constituționale în raport cu criticile formulate.

2. Respinge, ca inadmisibilă, excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 21 alin. (3) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 109/2011, excepție ridicată de aceiași autori în același dosar al aceleiași instanțe judecătorești.

Definitivă și general obligatorie.

Decizia se comunică Tribunalului Cluj - Secția mixtă de contencios administrativ și fiscal, de conflicte de muncă și asigurări sociale și se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Pronunțată în ședința din data de 17 septembrie 2019.

PREȘEDINTELE CURȚII CONSTITUȚIONALE

prof. univ. dr. VALER DORNEANU

Magistrat-asistent,

Simina Popescu-Marin