DECIZIE nr. 367/2025

Elena-Simina Tănăsescu

președinte

Asztalos Csaba-Ferenc

judecător

Mihai Busuioc

judecător

Mihaela Ciochină

judecător

Cristian Deliorga

judecător

Dimitrie-Bogdan Licu

judecător

Gheorghe Stan

judecător

Simina Popescu-Marin

magistrat-asistent

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Ioan-Sorin-Daniel Chiriazi.

1. Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 13 alin. (3) și ale art. 27 alin. (3) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2018 privind pachetele de servicii de călătorie și serviciile de călătorie asociate, precum și pentru modificarea unor acte normative, excepție ridicată de Societatea Europa Meridian RG - S.R.L. din București în Dosarul nr. 21.885/300/2020 al Judecătoriei Sectorului 2 București - Secția civilă și care formează obiectul Dosarului Curții Constituționale nr. 1.386D/2021.

2. La apelul nominal se constată lipsa părților. Procedura de înștiințare este legal îndeplinită.

3. Cauza fiind în stare de judecată, președintele Curții acordă cuvântul reprezentantului Ministerului Public, care pune concluzii de respingere, ca neîntemeiată, a excepției de neconstituționalitate. Precizează că nu se încalcă art. 53 și 126 din Constituție, deoarece existența cauzelor care fac imposibilă executarea contractului privind pachetul de servicii de călătorie, din motive independente de voința părților, trebuie să fie constatată, în prealabil, de o autoritate primară, cu posibilitatea exercitării unui control judecătoresc. De asemenea, trebuie avut în vedere că acest contract este încheiat între un profesionist - operatorul de turism și un simplu particular.

CURTEA,

având în vedere actele și lucrările dosarului, reține următoarele:

4. Prin Încheierea din 8 aprilie 2021, pronunțată în Dosarul nr. 21.885/300/2020, Judecătoria Sectorului 2 București - Secția civilă a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 13 alin. (3) și ale art. 27 alin. (3) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2018 privind pachetele de servicii de călătorie și serviciile de călătorie asociate, precum și pentru modificarea unor acte normative. Excepția a fost ridicată de Societatea Europa Meridian RG - S.R.L. din București într-o cauză având ca obiect soluționarea plângerii împotriva unei sancțiuni contravenționale.

5. În motivarea excepției de neconstituționalitate, autoarea acesteia susține, în esență, că prevederile legale criticate sunt neconstituționale, deoarece restrâng/nu permit repunerea ambelor părți în situația anterioară încheierii contractului în caz de neexecutare din motive independente atât față de turist, cât și față de agenția de turism și instituie pentru Ministerul Economiei, Energiei și Mediului de Afaceri posibilitatea de a interveni într-un raport juridic de drept privat, astfel încât această autoritate publică se substituie unei instanțe judecătorești înfăptuind justiția.

6. Astfel, se susține că este neconstituțional să se restrângă dreptul operatorului economic de a fi repus în situația anterioară încheierii contractului în cazul în care acesta încetează/nu mai poate fi executat din motive care sunt mai presus de voința părților contractante, din motive independente atât față de turist, cât și față de agenția de turism. Practic, prin dispozițiile art. 13 alin. (3) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2018 este protejat doar consumatorul, nu și comerciantul, care este prejudiciat absolut, fără a avea vreo culpă. Or, potrivit dispozițiilor art. 53 din Constituție, restrângerea poate fi stabilită doar prin lege, nu și prin ordonanță a Guvernului. De asemenea, restrângerea stabilită prin art. 13 alin. (3) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2018 nu se impune pentru apărarea valorilor menționate în textul constituțional și nu este nici necesară ori proporțională sau de natură să nu aducă atingere dreptului sau libertății.

7. De asemenea, în opinia autoarei excepției, este exclus ca, sub pretextul protecției consumatorului, un agent constatator, funcționar public, să desfășoare o activitate care este exclusiv în competența unui judecător, respectiv să interpreteze clauzele contractuale și să decidă dacă o parte contractantă și-a îndeplinit sau nu obligațiile asumate, din ce motive și ce eventuale despăgubiri datorează celeilalte părți, dispunând măsuri precum restituirea unor sume de bani, reducerea prețului contractual, modificarea contractelor, în sensul excluderii ori inserării anumitor clauze contractuale.

8. Orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său poate și chiar trebuie să se adreseze unei instanțe judecătorești, aceasta fiind singura autoritate în măsură să se pronunțe asupra drepturilor și obligațiilor părților. Se mai susține că dreptul de proprietate este limitat în cazul existenței unei necesități de utilitate publică, iar dreptul organelor de control de a dispune măsuri complementare de genul celor de remediere, înlocuire, restituire etc. nu cunoaște nicio limită, autoritatea publică de control având posibilitatea ca, sub egida dispozițiilor de reglementare a măsurilor complementare și a protecției consumatorului, să dispună orice dorește și/sau consideră necesar, având, practic, o putere mai mare decât cea a unui judecător.

9. Se mai susține că intenția legiuitorului, care rezultă din dispozițiile Ordonanței Guvernului nr. 21/1992 privind protecția consumatorilor, a fost să acorde unui agent constatator posibilitatea de a dispune restituirea exclusiv a acelor sume încasate fără temei legal, respectiv de a dispune remedierea, înlocuirea exclusiv a acelor produse alimentare cu termen de valabilitate expirat și care pot pune în pericol viața, sănătatea ori interesele economice ale consumatorilor. Legiuitorul nu a intenționat să ofere agentului constatator posibilitatea de a interveni în cadrul unui contract, unui raport juridic de drept privat dintre două părți, respectiv posibilitatea de a stabili care sunt drepturile și obligațiile părților, răspunderea lor. Rolul agentului constatator este să constate și să sancționeze fapte contravenționale și, în mod cu totul limitat și excepțional, să dispună măsuri complementare, precum restituirea unor sume sau înlocuirea unor produse, chiar dacă toate acestea ar putea fi privite ca măsuri de remediere ori de protecție a consumatorului. Protecția consumatorului are loc fie prin intermediul autorității publice, respectiv prin sancționarea operatorului contravenient în vederea responsabilizării sale, fie prin intermediul instanțelor de judecată, respectiv prin înfăptuirea justiției, în sensul ocrotirii consumatorului prin recunoașterea drepturilor sale. Există astfel riscul ca procesele să nu mai fie judecate de judecători, ci de către agenți constatatori din cadrul unor structuri de control. Or, în niciun caz, Ministerul Economiei nu poate, sub egida protecției consumatorului, să devină instanță extraordinară și să înfăptuiască justiția în locul instanțelor judecătorești.

10. Se consideră că nu poate fi considerat valid argumentul utilizat în jurisprudența Curții Constituționale (spre exemplu, Decizia nr. 680 din 15 decembrie 2005 ), potrivit căruia ori de câte ori are loc o încălcare a drepturilor și se produce o vătămare, aceasta va putea fi înlăturată prin intervenția instanței de judecată, întrucât garantarea accesului liber la justiție și a tuturor drepturilor aferente este de natură să înlăture orice neregulă. Astfel, în opinia autoarei excepției, garantarea accesului liber la justiție nu este de natură să înlăture încălcarea Constituției, iar posibilitatea acordată unui organ de control de a se comporta ca un judecător creează cadrul pentru abuzuri și/sau neglijențe în serviciu.

11. Autoarea excepției precizează că turismul este un sector de activitate extrem de complex, care implică numeroase și variate raporturi juridice, numeroase tranzacții financiare, activități cu implicații inclusiv transfrontaliere, iar efectele acestor raporturi juridice ajung să fie stabilite nu de un judecător, ci de către un funcționar public și într-un termen foarte scurt.

12. Judecătoria Sectorului 2 București - Secția civilă nu și-a exprimat opinia asupra excepției de neconstituționalitate, contrar art. 29 alin. (4) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale.

13. Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

14. Președinții celor două Camere ale Parlamentului, Guvernul și Avocatul Poporului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

CURTEA,

examinând încheierea de sesizare, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile procurorului, prevederile legale criticate, raportate la dispozițiile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, reține următoarele:

15. Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze excepția de neconstituționalitate.

16. Obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie dispozițiile art. 13 alin. (3) și ale art. 27 alin. (3) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2018 privind pachetele de servicii de călătorie și serviciile de călătorie asociate, precum și pentru modificarea unor acte normative, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 728 din 23 august 2018, având următorul cuprins: – Art. 13 alin. (3): "Prin excepție de la alin. (1), călătorul are dreptul să înceteze contractul privind pachetul de servicii de călătorie înainte de începerea executării pachetului, fără a plăti vreo penalitate de încetare în cazul unor circumstanțe inevitabile și extraordinare care se produc la locul de destinație sau în vecinătatea imediată a acestuia și care afectează în mod semnificativ executarea pachetului sau care afectează semnificativ transportul pasagerilor la destinație.";

– Art. 27 alin. (3):

Odată cu aplicarea sancțiunii contravenționale principale se pot aplica una sau mai multe dintre următoarele sancțiuni contravenționale complementare:

a) respectarea imediată a clauzelor contractuale care au fost încălcate;

b) restituirea sumelor încasate fără temei legal, într-un termen de maximum 15 zile;

c) repararea deficiențelor constatate prin procesul-verbal, în termenul prevăzut în procesul-verbal.

17. Prevederile art. 13 alin. (1) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2018, la care art. 13 alin. (3) din același act normativ face trimitere, au următorul cuprins: "Călătorul poate înceta contractul privind pachetul de servicii de călătorie în orice moment înainte de începerea executării pachetului. În cazul în care călătorul încetează contractul privind pachetul de servicii de călătorie, acesta poate fi obligat să plătească agenției de turism organizatoare o penalitate de încetare adecvată și justificabilă."

18. În opinia autoarei excepției, prevederile de lege criticate contravin dispozițiilor din Constituție cuprinse în art. 53 privind restrângerea exercițiului unor drepturi sau al unor libertăți și în art. 126 alin. (1) și (5) privind instanțele judecătorești și interdicția înființării instanțelor extraordinare.

19. Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea reține că prevederile art. 13 alin. (3) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2018 stabilesc reguli privind încetarea contractului privind pachetul de servicii de călătorie și dreptul de retragere înainte de începerea executării pachetului, instituind dreptul călătorului să înceteze contractul înainte de începerea executării pachetului, fără a plăti vreo penalitate de încetare în cazul unor circumstanțe inevitabile și extraordinare care se produc la locul de destinație sau în vecinătatea imediată a acestuia și care afectează în mod semnificativ executarea pachetului sau care afectează semnificativ transportul pasagerilor la destinație.

20. Curtea observă că normele legale criticate reprezintă transpunerea în dreptul intern a prevederilor art. 12 alin. (2) din Directiva (UE) 2.302/2015 a Parlamentului European și a Consiliului din 25 noiembrie 2015 privind pachetele de servicii de călătorie și serviciile de călătorie asociate, de modificare a Regulamentului (CE) nr. 2006/2004 și a Directivei 2011/83/UE ale Parlamentului European și ale Consiliului și de abrogare a Directivei 90/314/CEE a Consiliului, publicată în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene, seria L, nr. 326 din 11 decembrie 2015.

21. În jurisprudența sa [a se vedea Decizia nr. 237 din 29 aprilie 2025, nepublicată*) în Monitorul Oficial al României, Partea I, până la data pronunțării prezentei decizii], Curtea Constituțională a reținut că Ordonanța Guvernului nr. 2/2018 reprezintă o reglementare cu caracter special în materia protecției consumatorilor, stabilind cadrul legal cu privire la contractele ce au ca obiect pachetele de servicii de călătorie și serviciile de călătorie asociate, încheiate între călători și comercianți în scopul asigurării unui nivel ridicat de protecție a consumatorilor și a bunei funcționări a pieței. *) Decizia Curții Constituționale nr. 237 din 29 aprilie 2025 a fost publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1011 din 3 noiembrie 2025.

22. Totodată, Curtea a reținut că funcționarea normală a economiei de piață este perfect compatibilă cu măsurile de protecție a consumatorilor, iar libertatea comerțului și protejarea intereselor naționale în activitatea economică nu numai că nu sunt incompatibile cu fixarea unor reguli privind calitatea produselor sau a serviciilor prestate, dar acestea sunt impuse de alte obligații ce îi revin statului, și anume cea prevăzută la art. 135 alin. (2) lit. f) din Constituție cu privire la crearea condițiilor necesare pentru creșterea calității vieții.

23. În aceste condiții, Curtea reține că soluția legislativă criticată reprezintă o măsură de protecție a călătorilor, adecvată scopului de asigurare a unui nivel ridicat de protecție a acestora în raporturile cu operatorii economici, având în vedere raportul disproporționat de resurse și forță economică existent între aceștia. Reglementarea cadrului legal, inclusiv în ceea ce privește stabilirea drepturilor călătorului și a obligațiilor corelative ale operatorilor economici specifice contractului privind pachetul de servicii de călătorie, se înscrie în marja de apreciere a legiuitorului.

24. În consecință, Curtea constată că intervenția statului, operată prin dispozițiile art. 13 alin. (3) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2018, urmărește un scop legitim, ce se circumscrie conceptului de protecție a consumatorului, fără să pună în discuție restrângerea exercițiului unor drepturi sau al unor libertăți fundamentale, în sensul art. 53 din Constituție.

25. Referitor la critica de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 27 alin. (3) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2018, Curtea observă că, în jurisprudența sa, a analizat critici de neconstituționalitate similare formulate din perspectiva competenței organelor de control în ceea ce privește constatarea și sancționarea unor contravenții, ca urmare a nerespectării dispozițiilor legale privind protecția consumatorului.

26. Analizând criticile formulate prin raportare la dispozițiile art. 126 alin. (1) și (5) din Constituție, Curtea reține, în acord cu jurisprudența sa (spre exemplu, Decizia nr. 252 din 15 martie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 333 din 17 mai 2012, Decizia nr. 505 din 15 mai 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 537 din 1 august 2012, Decizia nr. 503 din 15 mai 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 531 din 31 iulie 2012, sau Decizia nr. 237 din 29 aprilie 2025, precitată), că, în exercitarea atribuțiilor legale, reprezentanții autorităților de control fac o apreciere cu privire la redactarea clauzelor contractuale, deoarece altfel nu ar putea constata săvârșirea unei contravenții și întocmi procesul-verbal prin care aceasta este sancționată. Această apreciere însă nu are valoarea unei judecări a cauzei, iar contravenientul poate formula plângere împotriva procesului- verbal de constatare și sancționare a contravenției și poate ataca, în fața unei instanțe independente și imparțiale, sentința prin care plângerea sa este respinsă.

27. Astfel, în cazul în care nerespectarea normelor privind calitatea produselor sau a serviciilor este constatată de reprezentanții autorităților abilitate prin lege cu drept de control în acest domeniu, care aplică și sancțiuni, operatorul economic are posibilitatea să conteste în justiție temeinicia și realitatea faptelor consemnate în actul de constatare, precum și legalitatea sancțiunilor aplicate ori a măsurilor dispuse (a se vedea, spre exemplu, Decizia nr. 403 din 28 octombrie 2003, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 908 din 19 decembrie 2003). Procesul-verbal de constatare a contravenției se întocmește pe baza constatărilor nemijlocite ale agentului constatator și, ca orice act oficial, acest proces-verbal are forță probantă până la proba contrară. Contravenientul are posibilitatea să îl conteste și să uzeze de toate mijloacele legale de probă pentru a dovedi că cele consemnate nu corespund realității. În acest sens, dispozițiile art. 27 alin. (7) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2018 stabilesc regula potrivit căreia, de principiu, contravențiilor prevăzute în aceste acte normative le sunt aplicabile dispozițiile Ordonanței Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările și completările ulterioare, în măsura în care nu se prevede altfel. Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 instituie, prin art. 31 - 36, căile de atac împotriva procesului-verbal de constatare și sancționare a contravenției, soluționarea acestora revenind instanțelor judecătorești. Instanța judecătorească competentă administrează probele prevăzute de lege în vederea verificării legalității și temeiniciei procesului-verbal, partea interesată având posibilitatea să formuleze toate apărările pe care le consideră pertinente și utile.

28. În acest context, Curtea reține că, în exercitarea atribuțiilor stabilite prin prevederile legale criticate, organele de specialitate abilitate cu supravegherea și controlul activității comercianților nu desfășoară o activitate jurisdicțională, ci exclusiv una administrativă, iar această modalitate de reglementare reprezintă opțiunea legiuitorului, care a ales să ocrotească un interes de ordin general, public, ce vizează securitatea călătorilor consumatori ori interesele economice ale acestora.

29. În consecință, reținând că susținerile autoarei excepției nu pot constitui argumente pentru calificarea unei autorități administrative drept instanță extraordinară, Curtea constată că dispozițiile art. 126 alin. (1) și (5) din Constituție nu sunt încălcate.

30. Întrucât nu au intervenit elemente noi, de natură să determine reconsiderarea jurisprudenței Curții Constituționale, atât soluția, cât și considerentele cuprinse în deciziile menționate își păstrează în mod corespunzător valabilitatea și în prezenta cauză.

31. Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) și al art. 147 alin. (4) din Constituție, al art. 1 - 3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) și al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi,

Respinge, ca neîntemeiată, excepția de neconstituționalitate ridicată de Societatea Europa Meridian RG - S.R.L. din București în Dosarul nr. 21.885/300/2020 al Judecătoriei Sectorului 2 București - Secția civilă și constată că dispozițiile art. 13 alin. (3) și ale art. 27 alin. (3) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2018 privind pachetele de servicii de călătorie și serviciile de călătorie asociate, precum și pentru modificarea unor acte normative sunt constituționale în raport cu criticile formulate.

Definitivă și general obligatorie.

Decizia se comunică Judecătoriei Sectorului 2 București - Secția civilă și se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Pronunțată în ședința din data de 16 septembrie 2025.

PREȘEDINTELE CURȚII CONSTITUȚIONALE

ELENA-SIMINA TĂNĂSESCU

Magistrat-asistent,

Simina Popescu-Marin