DECIZIE nr. 732/2019

Valer Dorneanu - președinte

Cristian Deliorga - judecător

Marian Enache - judecător

Daniel Marius Morar - judecător

Mona-Maria Pivniceru - judecător

Gheorghe Stan - judecător

Livia Doina Stanciu - judecător

Elena-Simina Tănăsescu - judecător

Varga Attila - judecător

Cristina Cătălina Turcu - magistrat-asistent

1. Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a prevederilor art. 86 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 194/2002 privind regimul străinilor în România, excepție ridicată de Hasan Alferdawi și Hamzah Alfardawi în Dosarul nr. 5.318/2/2017 al Înaltei Curți de Casație și Justiție - Secția de contencios administrativ și fiscal și care formează obiectul Dosarului Curții Constituționale nr. 2.498D/2017.

2. Dezbaterile au avut loc în ședința publică din 5 noiembrie 2019, cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Loredana Brezeanu, și în prezența domnului avocat Vlad Iancu, având împuternicire avocațială depusă la dosar, pentru autorii excepției de neconstituționalitate, cu participarea domnului traducător autorizat Dalati Bassam, și au fost consemnate în încheierea de ședință de la acea dată, când Curtea, având în vedere cererea avocatului autorului excepției, prin care a solicitat amânarea pronunțării pentru a putea depune concluzii scrise, a amânat pronunțarea pentru data de 12 noiembrie 2019, când a pronunțat prezenta decizie.

CURTEA,

având în vedere actele și lucrările dosarului, constată următoarele:

3. Prin Încheierea din 18 septembrie 2017, pronunțată în Dosarul nr. 5.318/2/2017, Înalta Curte de Casație și Justiție - Secția de contencios administrativ și fiscal a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 86 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 194/2002 privind regimul străinilor în România, excepție ridicată de Hasan Alferdawi și Hamzah Alfardawi într-o cauză având ca obiect soluționarea recursului formulat împotriva sentinței Curții de Apel București prin care au fost declarați indezirabili pentru o perioadă de 8 ani și s-a permis autorităților returnarea acestora sub escortă către orice altă destinație decât Siria.

4. În motivarea excepției de neconstituționalitate, autorii arată că străinii pot fi declarați indezirabili cu consecința returnării acestora dacă există suspiciunea rezonabilă că intenționează să desfășoare activități de natură să pună în pericol siguranța națională. În aceste condiții, autorii apreciază că sintagma „există indicii temeinice că intenționează să desfășoare“ activități de natură să pună în pericol securitatea națională sau ordinea publică este neconstituțională, aducând atingere prezumției acestora de nevinovăție, precum și prevederilor ce reglementează extrădarea și expulzarea, care pot interveni numai pentru motive de legalitate, și nu de oportunitate.

5. Înalta Curte de Casație și Justiție - Secția contencios administrativ și fiscal apreciază că prevederile legale criticate sunt constituționale, autorii urmărind în realitate interpretarea sintagmei „indicii temeinice“ în sensul dorit de aceștia. Nu poate fi pusă în discuție încălcarea art. 23 alin. (11) din Constituție cât timp raporturile procesuale deduse judecății se desfășoară în materia „dreptului civil“, iar nu penal.

6. Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

7. Guvernul apreciază că excepția de neconstituționalitate a prevederilor legale criticate este neîntemeiată, arătând că principiul prezumției de nevinovăție este incident într-o cauză penală până la rămânerea definitivă a hotărârii judecătorești de condamnare. Or, în cauză nu se pune problema unei măsuri privative de libertate, cauza fiind „civilă“. În ceea ce privește pretinsa încălcare a dispozițiilor art. 19 din Constituție se arată că exigențele constituționale referitoare la expulzarea străinilor se referă doar la faptul că această măsură trebuie hotărâtă de justiție fără a fi condiționată de motive de oportunitate. Existența unor indicii temeinice că străinul a cărui expulzare se propune intenționează să desfășoare activități de natură să pună în pericol securitatea națională sau ordinea publică se apreciază de la caz la caz, în funcție de sfera relațiilor sociale incluse de fiecare stat în noțiunile de securitate națională și ordine publică. Dreptul statelor de a-și proteja securitatea națională prin măsuri specifice asupra cărora au o largă marjă de apreciere este consacrat și recunoscut la nivelul Convenției pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale. Prin Hotărârea din 15 noiembrie 1996, pronunțată în Cauza Chahal împotriva Regatului Unit (paragraful 73), Curtea Europeană a Drepturilor Omului a reținut că în lumina art. 1 din Protocolul 7 la Convenție statele au „pe temeiul unui principiu de drept internațional public bine stabilit și fără prejudicierea angajamentelor asumate prin tratate internaționale, inclusiv Convenția, dreptul de a controla intrarea, șederea și îndepărtarea nenaționalilor de pe teritoriile lor“. De asemenea, prin hotărârile din 5 octombrie 2000 și 12 octombrie 2006, pronunțate în cauzele Maaouia împotriva Franței (paragrafele 38 și 39) și Kaya împotriva României (paragraful 24), s-a statuat că deciziile privind intrarea, șederea și expulzarea străinilor nu privesc drepturile și obligațiile civile ale reclamantului și nici acuzații de natură penală în sensul art. 6 paragraful 1 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale.

8. Avocatul Poporului apreciază că textul de lege criticat este constituțional, măsura declarării ca indezirabil este o măsură cu caracter preventiv, care are la bază motive de securitate națională, iar nu o sancțiune penală, astfel încât dispozițiile art. 23 alin. (11) din Constituție nu au incidență în cauză.

9. Președinții celor două Camere ale Parlamentului nu au transmis punctele lor de vedere asupra excepției de neconstituționalitate ridicate.

CURTEA,

examinând încheierea de sesizare, punctele de vedere ale Guvernului și Avocatului Poporului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile scrise depuse la dosar de către avocatul autorilor excepției de neconstituționalitate, susținerile avocatului autorilor din ședința publică, concluziile procurorului, dispozițiile legale criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, reține următoarele:

10. Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze excepția de neconstituționalitate.

11. Obiectul excepției de neconstituționalitate, astfel cum a fost formulat de autorii acesteia, îl constituie excepția de neconstituționalitate a sintagmei „există indicii temeinice că intenționează să desfășoare“ cuprinse în dispozițiile art. 86 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 194/2002 privind regimul străinilor în România, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 421 din 5 iunie 2008, cu modificările aduse prin Ordonanța Guvernului nr. 25/2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 640 din 30 august 2014, având următorul conținut: „(1) Declararea ca indezirabil este măsura ce se dispune împotriva unui străin care a desfășurat, desfășoară ori există indicii temeinice că intenționează să desfășoare activități de natură să pună în pericol securitatea națională sau ordinea publică.“

12. În opinia autorilor excepției de neconstituționalitate, prevederile de lege criticate contravin dispozițiilor constituționale cuprinse în art. 19 - „Extrădarea și expulzarea“ și art. 23 alin. (11) referitor la prezumția de nevinovăție. Sunt încălcate, de asemenea, și prevederile art. 20 privind dreptul la libertatea de întrunire și asociere din Declarația Universală a Drepturilor Omului și art. 2 - „Dreptul la două grade de jurisdicție în materie penală“ din Protocolul nr. 7 la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale.

13. Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea observă că declararea ca indezirabil este o măsură care se dispune împotriva unui străin - persoană care nu are cetățenia română, cetățenia unui alt stat membru al Uniunii Europene sau al Spațiului Economic European ori cetățenia Confederației Elvețiene - care a desfășurat, desfășoară ori există indicii temeinice că intenționează să desfășoare activități de natură să pună în pericol securitatea națională sau ordinea publică. Această măsură se dispune de Curtea de Apel București, la sesizarea procurorului anume desemnat de la Parchetul de pe lângă Curtea de Apel București.

14. În prezenta cauză, Curtea observă că autorii critică sintagma „există indicii temeinice că intenționează să desfășoare“ activități de natură să pună în pericol securitatea națională sau ordinea publică, cuprinsă în dispozițiile art. 86 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 194/2002, apreciind că aceasta aduce atingere art. 23 alin. (11) din Constituție potrivit cărora până la rămânerea definitivă a hotărârii judecătorești de condamnare, persoana este considerată nevinovată.

15. Curtea reține că, potrivit jurisprudenței sale, dispozițiile art. 23 alin. (11) din Legea fundamentală se aplică în domeniul penal și în cel contravențional, deoarece acestuia din urmă i s-a oferit o „conotație penală“ prin jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului în care s-a conturat conceptul de „acuzație în materie penală“ (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 699 din 15 noiembrie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 111 din 13 februarie 2019, paragraful 15). Prevederile art. 23 alin. (11) din Legea fundamentală nu sunt aplicabile procedurii reglementate prin art. 86 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 194/2002, deoarece măsura declarării ca indezirabil și procedura jurisdicțională aferentă intră în sfera contenciosului administrativ, iar nu a dreptului penal sau contravențional.

16. În ceea ce privește încălcarea art. 19 alin. (3) și (4) din Constituție, Curtea observă că nici acestea nu au incidență în cauză. Astfel, expulzarea reprezintă, potrivit art. 2 lit. v^1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 194/2002, punerea în executare a pedepselor accesorii, respectiv complementare de interzicere a exercitării dreptului străinului de a se afla pe teritoriul României, aplicate potrivit prevederilor art. 65 alin. (2) sau ale art. 66 alin. (1) lit. c) din Codul penal, iar extrădarea constituie o formă de cooperare judiciară internațională în materie penală reglementată prin Legea nr. 302/2004. Or, prin declararea ca indezirabil, Curtea constată că străinul nu este extrădat sau expulzat, ci returnat potrivit art. 81 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 194/2002 ca urmare a emiterii deciziei de returnare - act administrativ - de către Inspectoratul General pentru Imigrări.

17. Curtea observă că nu sunt incidente în cauză nici dispozițiile art. 2 - „Dreptul la două grade de jurisdicție în materie penală“ din Protocolul 7 la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, deoarece nu este vorba despre o cauză penală (a se vedea, în acest sens, deciziile nr. 350 din 2 mai 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 461 din 29 mai 2006, și nr. 699 din 31 mai 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 537 din 29 iulie 2011).

18. Curtea reține că, în jurisprudența sa, Curtea Europeană a Drepturilor Omului, luând în dezbatere problema declarării ca indezirabili a unor străini, a îndepărtat expres de la aplicare garanțiile procedurale ale art. 6 paragraful 1 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale. Curtea a reținut însă că în caz de „expulzare“, pe lângă protecția ce li se oferă în special prin art. 3 și art. 8 coroborate cu art. 13 din Convenție, străinii beneficiază de garanțiile specifice prevăzute de art. 1 din Protocolul nr. 7 (a se vedea Hotărârea din 20 iunie 2002 pronunțată în Cauza Al-Nashif împotriva Bulgariei, paragraful 133), garanții care nu se aplică decât străinilor ce locuiesc în mod legal pe teritoriul unui stat care a ratificat acest Protocol [a se vedea, în acest sens, Hotărârea din 8 septembrie 2006, pronunțată în Cauza Lupșa împotriva României (paragrafele nr. 51, 52 și 63, 64), Hotărârea din 12 octombrie 2006 pronunțată în Cauza Kaya împotriva României (paragrafele nr. 24, 51 și 52) și Hotărârea din 15 februarie 2011, pronunțată în Cauza Geleri împotriva României (paragrafele nr. 43 și 60) ].

19. Curtea reține că în condițiile în care prevederile art. 6 paragraful 1 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, potrivit jurisprudenței Curții Europene a Drepturilor Omului, nu sunt aplicabile procedurii din prezenta cauză, totuși, standardul de protecție oferit de dispozițiile Convenției și de jurisprudența instanței europene este unul minimal. Legea fundamentală, jurisprudența Curții Constituționale sau orice altă convenție la care România este parte poate oferi un standard mai ridicat de protecție a drepturilor (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 24 din 20 ianuarie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 276 din 12 aprilie 2016, paragraful 27).

20. Astfel, potrivit dispozițiilor art. 18 alin. (1), coroborate cu art. 20 alin. (1) din Constituție, garanțiile prevăzute de art. 1 din Protocolul nr. 7 intră sub incidența art. 21 alin. (3) din Legea fundamentală aplicându-se străinilor care sunt supuși procedurii de declarare ca indezirabili. În aceste condiții, Curtea reține că un străin care își are reședința în mod legal pe teritoriul statului român nu poate fi returnat decât în temeiul executării unei hotărâri luate conform legii și el trebuie să poată:

a) să prezinte motivele care pledează împotriva declarării sale ca indezirabil; b) să ceară examinarea cazului său și c) să ceară să fie reprezentat în acest scop în fața autorității competente sau a uneia ori a mai multor persoane desemnate de către această autoritate.

21. Aplicând aceste principii la cauza de față, Curtea reține că, potrivit procedurii reglementate de art. 86 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 194/2002, străinul este declarat indezirabil ca urmare a pronunțării de către Curtea de Apel București a unei hotărâri judecătorești pe baza datelor și informațiilor circumscrise unor rațiuni de securitate națională care demonstrează existența unei amenințări la adresa acesteia. Aceste date/ipoteze se pun la dispoziția instanței de judecată în condițiile stabilite de actele normative privind regimul activităților referitoare la securitatea națională și protejarea informațiilor clasificate. Sesizarea se judecă în camera de consiliu, cu citarea părților care pot să își angajeze apărători cu certificare pentru acces la informațiile ce stau la baza propunerii de declarare ca indezirabili. Instanța de judecată aduce la cunoștință străinului faptele care stau la baza sesizării, cu respectarea prevederilor actelor normative care reglementează regimul activităților referitoare la securitatea națională și protejarea informațiilor clasificate. Curtea de Apel București se pronunță, prin hotărâre motivată, în termen de 10 zile de la sesizarea formulată, iar hotărârea instanței este executorie, însă aceasta poate fi atacată cu recurs, în termen de 10 zile de la data comunicării, la Înalta Curte de Casație și Justiție. În cazuri temeinic justificate și pentru a se preveni producerea de pagube iminente, străinul poate cere instanței să dispună suspendarea executării hotărârii prin care a fost declarat indezirabil până la soluționarea căii de atac, cererea de suspendare judecându-se de urgență.

22. De asemenea, Curtea reține că există și un remediu împotriva măsurii, respectiv încetarea măsurii declarării ca indezirabil, care se dispune de Curtea de Apel București, la sesizarea procurorului anume desemnat de la Parchetul de pe lângă Curtea de Apel București, în situația în care prezența străinului pe teritoriul României este necesară în interesul statului român, iar pericolul determinat de motivele care au stat la baza declarării ca indezirabil nu mai subzistă. În acest caz, procurorul sesizează instanța de judecată, la propunerea instituției cu atribuții în domeniul ordinii publice și securității naționale.

23. Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) și al art. 147 alin. (4) din Constituție, precum și al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) și al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi,

Respinge, ca neîntemeiată, excepția de neconstituționalitate ridicată de Hasan Alferdawi și Hamzah Alfardawi în Dosarul nr. 5.318/2/2017 al Înaltei Curți de Casație și Justiție - Secția de contencios administrativ și fiscal și constată că sintagma „există indicii temeinice că intenționează să desfășoare“ cuprinsă în dispozițiile art. 86 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 194/2002 privind regimul străinilor în România este constituțională în raport cu criticile formulate.

Definitivă și general obligatorie.

Decizia se comunică Înaltei Curți de Casație și Justiție - Secția de contencios administrativ și fiscal și se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Pronunțată în ședința din data de 12 noiembrie 2019.

PREȘEDINTELE CURȚII CONSTITUȚIONALE

prof. univ. dr. VALER DORNEANU

Magistrat-asistent,

Cristina Cătălina Turcu