DECIZIE nr. 482/2019

Valer Dorneanu - președinte

Cristian Deliorga - judecător

Marian Enache - judecător

Daniel Marius Morar - judecător

Mona-Maria Pivniceru - judecător

Gheorghe Stan - judecător

Livia Doina Stanciu - judecător

Elena-Simina Tănăsescu - judecător

Varga Attila - judecător

Fabian Niculae - magistrat-asistent

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Ioan-Sorin-Daniel Chiriazi.

1. Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a prevederilor art. 55 alin. (3) teza finală și alin. (5) din Legea nr. 101/2016 privind remediile și căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziție publică, a contractelor sectoriale și a contractelor de concesiune de lucrări și concesiune de servicii, precum și pentru organizarea și funcționarea Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor, excepție ridicată, din oficiu, de Curtea de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal în Dosarul nr. 25.820/3/CAF/2016 și care formează obiectul Dosarului Curții Constituționale nr. 2.286D/2017.

2. La apelul nominal se constată lipsa părților. Procedura de citare este legal îndeplinită.

3. Cauza fiind în stare de judecată, președintele Curții acordă cuvântul reprezentantului Ministerului Public, care pune concluzii de respingere, ca neîntemeiată, a excepției de neconstituționalitate.

CURTEA,

având în vedere actele și lucrările dosarului, constată următoarele:

4. Prin Încheierea din 26 iunie 2017, pronunțată în Dosarul nr. 25.820/3/CAF/2016, Curtea de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 55 alin. (3) teza finală ș i alin. (5) din Legea nr. 101/2016 privind remediile și căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziție publică, a contractelor sectoriale și a contractelor de concesiune de lucrări și concesiune de servicii, precum și pentru organizarea și funcționarea Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor, excepție ridicată din oficiu într-o cauză având ca obiect soluționarea unor cereri întemeiate pe Legea nr. 101/2016.

5. În motivarea excepției de neconstituționalitate, autoarea acesteia arată, în esență, că dispozițiile criticate derogă de la dreptul comun în materie procesual-civilă sub un dublu aspect: pe de o parte, stabilesc un termen de soluționare a recursului de 30 de zile, iar, pe de altă parte, impun instanței de control judiciar ca în ipoteza casării hotărârii de primă instanță să evoce fondul litigiului în toate cazurile.

6. Altfel spus, indiferent că prima instanță a pronunțat o sentință prin care a dezlegat sau nu fondul raportului litigios specific contractului de achiziție publică, instanța de control judiciar trebuie să se încadreze în judecarea căii de atac a recursului într-un termen de 30 de zile, iar, atunci când cauza a fost soluționată de tribunal ca efect al admiterii unei excepții procesuale, să analizeze și fondul acelui raport juridic litigios, dacă sentința este nelegală, adică dacă a rezolvat greșit excepția procesuală.

7. Din efectul combinat al celor două dispoziții, respectiv instituirea unui termen scurt de judecare a recursului și obligația de a reține cauza spre rejudecare în caz de admitere a recursului, intervine încălcarea dispozițiilor constituționale.

8. Instanța subliniază că nu contestă în vreun fel competența legiuitorului de a reglementa reguli de procedură civilă, inclusiv în materia căilor de atac, un astfel de drept fiind recunoscut prin art. 126 alin. (2) și art. 129 din Constituția României revizuită.

9. Cu toate acestea, exercitarea dreptului menționat al legiuitorului nu trebuie să aibă ca efect încălcarea altor garanții constituționale. Or, prin instituirea obligației instanței de control judiciar de a soluționa recursul în termen de 30 de zile coroborat cu cea de a evoca fondul cauzei atunci când prima instanță a soluționat-o în considerarea unei excepții procesuale poate interveni încălcarea unor principii constituționale esențiale în materia procesului civil. Este vorba despre echitatea procedurii, termenul său rezonabil, exercitarea dreptului la apărare sub aspectul termenului necesar formulării actelor de procedură corespunzătoare și a posibilității de administrare a probelor, independența instanței și supunerea sa legii în contextul nevoii de a alege, în funcție de conjunctură, între a respecta termenul maxim de 30 de zile și a permite părților să își exercite dreptul la apărare prin administrare de probe corespunzătoare, mai ales atunci când în fața primei instanțe nu a fost utilă administrarea acestora prin prisma soluției dispuse. Toate acestea devin necesare în contextul casării sentinței cu reținerea cauzei spre rejudecare.

10. Totodată, instanța subliniază că termenul de 30 de zile, calculându-se, potrivit art. 55 alin. (3) din Legea nr. 101/2016, de la data sesizării legale a curții de apel și până la data soluționării definitive a cauzei, include mai multe intervale de timp. Acesta presupune formularea de către partea intimată a întâmpinării, respectiv de partea recurentă a răspunsului la întâmpinare, îndeplinirea procedurilor de comunicare a actelor și de citare a părților, redactarea deciziei intermediare de casare atunci când evocarea fondului se impune a fi făcută în ședință/ședințe de judecată distinctă(e) și administrarea de probe asupra fondului raportului juridic litigios. În acest din urmă caz, probele pot să nu fie limitate la înscrisuri, mai ales atunci când discuția contradictorie a părților este modalitatea de îndeplinire efectivă a obligațiilor contractuale, adică martori, expertize de specialitate, mijloace materiale de probă sau cercetare la fața locului.

11. Instanța mai observă și că în situația celorlalte contracte administrative, altele decât cele de achiziție publică, legiuitorul nu a impus exigența unui termen foarte scurt de soluționare a căii de atac coroborată cu obligația evocării fondului în toate situațiile. Acesta a garantat părților, în condițiile art. 21 alin. (3) din Constituție raportat la art. 6 din noul Cod de procedură civilă, judecarea cauzei într-un termen optim și previzibil, ca specie a termenului rezonabil, de natură a permite formularea într-un termen corespunzător a întâmpinării și a răspunsului la întâmpinare, acordarea unui interval suficient pentru îndeplinirea procedurilor de comunicare și citare, precum și posibilitatea administrării într-un termen optim a probelor apreciate utile în funcție de complexitatea particulară a fiecărui proces.

12. De asemenea, instanța arată că, în determinarea efectului procesual rezultat din coroborarea art. 55 alin. (3) teza finală ș i alin. (5) din Legea nr. 101/2016, trebuie avute în vedere contextual inclusiv dispozițiile în materia judecății în primă instanță într-un astfel de proces, respectiv art. 54 din același act normativ care trimite la art. 50 din legea menționată, prin care se instituie un termen maxim de judecată în fața tribunalului de cel mult 45 de zile de la învestirea acestuia, se reduc față de dreptul comun termenele de formulare a întâmpinării de la 25 de zile la 3 zile lucrătoare, respectiv a răspunsului la întâmpinare de la 10 zile la 3 zile lucrătoare. Așadar, în raport cu situația proprie oricărui alt contract administrativ și, în general, a oricărui proces având ca obiect contracte guvernate de dispozițiile dreptului comun procesual, în materia contractelor de achiziție publică, părțile sunt supuse unor exigențe de încadrare în termene foarte scurte, uneori cu implicații negative asupra exercitării corespunzătoare a dreptului la apărare, indiferent ce este avut în vedere de autoritatea contractantă sau ofertantul câștigător cu care a fost încheiat acel contract.

13. În concluzie, instanța apreciază că efectul combinat al celor două texte legale vizate de excepția de neconstituționalitate este acela de a transforma în drepturi teoretice și iluzorii garanțiile constituționale afirmate de art. 21, art. 24 și art. 124 alin. (1) și (3) în materia căii de atac a recursului privind procedura reglementată de Legea nr. 101/2016 pentru litigiile contractuale de achiziții publice, având în vedere și faptul că prin decizia pronunțată instanța va tranșa procesul cu autoritate de lucru judecat.

14. Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

15. Guvernul apreciază că excepția de neconstituționalitate este neîntemeiată. Se arată că soluțiile legislative criticate - edictate în considerarea necesității evitării tergiversării soluționării cauzelor în materie și a înlăturării unor eventuale abuzuri din partea părților, precum și a asigurării celerității procesului și a garanțiilor dreptului la un proces echitabil în termen optim și previzibil (rezonabil) - nu sunt de natură să aducă atingere prevederilor constituționale invocate de autoarea excepției.

16. Potrivit dispozițiilor art. 126 alin. (2) din Constituție, competența instanțelor judecătorești și procedura de judecată sunt cele prevăzute numai prin lege, iar, în conformitate cu prevederile art. 129 din Legea fundamentală, împotriva hotărârilor judecătorești, părțile interesate și Ministerul Public pot exercita căile de atac, în condițiile legii. În virtutea acestui mandat constituțional, legiuitorul are competența de a adopta reglementări cu caracter general sau special, derogatoriu, cu aplicabilitate la anumite situații, în mod egal, pentru toți cei interesați în exercitarea acelorași categorii de drepturi sau în îndeplinirea acelorași categorii de obligații.

17. Se mai menționează jurisprudența relevantă a instanței de contencios constituțional, respectiv deciziile nr. 73 din 4 iunie 1996, nr. 531 din 2 decembrie 2004, nr. 94 din 15 februarie 2005, nr. 2 din 17 ianuarie 2017 și nr. 465 din 27 iunie 2017.

18. Președinții celor două Camere ale Parlamentului și Avocatul Poporului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

CURTEA,

examinând încheierea de sesizare, punctul de vedere al Guvernului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile procurorului, dispozițiile legale criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, reține următoarele:

19. Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze excepția de neconstituționalitate.

20. Obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie dispozițiile art. 55 alin. (3) teza finală ș i alin. (5) din Legea nr. 101/2016 privind remediile și căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziție publică, a contractelor sectoriale și a contractelor de concesiune de lucrări și concesiune de servicii, precum și pentru organizarea și funcționarea Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 393 din 23 mai 2016, care au următorul cuprins: – Art. 55 alin. (3) teza finală și alin. (5):

(3) Hotărârea poate fi atacată cu recurs, în termen de 10 zile de la comunicare, la secția contencios administrativ și fiscal a curții de apel, care judecă în complet specializat în achiziții publice. Recursul este soluționat de urgență și cu precădere, într-un termen ce nu va depăși 30 de zile de la data sesizării legale a instanței.[…]

(5) În cazul admiterii recursului, instanța de recurs rejudecă, în toate cazurile, litigiul în fond.“;

21. În susținerea neconstituționalității acestor dispoziții legale sunt invocate prevederile constituționale ale art. 21 privind accesul liber la justiție, ale art. 24 privind dreptul la apărare și ale art. 124 alin. (1) și (3) privind înfăptuirea justiției.

22. Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea constată că autoarea excepției de neconstituționalitate arată că prevederile legale criticate sunt neconstituționale, având în vedere că instituie termene prea scurte pentru soluționarea recursului formulat împotriva hotărârii pronunțate de o instanță judecătorească în materia contractelor de achiziție publică, aceste termene având un caracter derogatoriu de la procedura de drept comun.

23. Așa cum a statuat Curtea în jurisprudența sa, accesul liber la justiție, prevăzut de art. 21 din Constituție, presupune accesul la mijloacele procedurale prin care justiția se înfăptuiește, iar regulile de desfășurare a procesului în fața instanțelor judecătorești sunt de competența exclusivă a legiuitorului, așa cum rezultă din prevederile art. 126 alin. (2) din Constituție - potrivit cărora „Competența instanțelor judecătorești și procedura de judecată sunt prevăzute numai prin lege“ - și din cele ale art. 129 din Legea fundamentală, în conformitate cu care „împotriva hotărârilor judecătorești, părțile interesate și Ministerul Public pot exercita căile de atac, în condițiile legii“. Astfel, Curtea a reținut, în numeroase rânduri, că accesul liber la justiție presupune posibilitatea neîngrădită a celor interesați de a utiliza aceste proceduri, în formele și în modalitățile instituite de lege, dar cu respectarea regulii consacrate de prevederile art. 21 alin. (2) din Constituție, potrivit cărora nicio lege nu poate îngrădi accesul la justiție, ceea ce semnifică faptul că legiuitorul nu poate exclude de la exercițiul drepturilor procesuale pe care le-a instituit nicio categorie sau grup social ( Decizia Plenului Curții Constituționale nr. 1 din 8 februarie 1994, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 69 din 16 martie 1994, Decizia nr. 540 din 12 iulie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 841 din 24 octombrie 2016, paragraful 22, Decizia nr. 2 din 17 ianuarie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 324 din 5 mai 2017, paragraful 24, Decizia nr. 18 din 17 ianuarie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 312 din 2 mai 2017, paragraful 24, și Decizia nr. 417 din 15 iunie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 793 din 6 octombrie 2017). Aceasta nu înseamnă însă că accesul liber la justiție presupune să fie asigurat accesul la toate structurile judecătorești și la toate căile de atac prevăzute de lege, deoarece competența și procedura de judecată sunt stabilite de legiuitor, iar acesta, asigurând posibilitatea de a ajunge în fața instanțelor judecătorești în condiții de egalitate, poate stabili reguli deosebite ( Decizia Plenului Curții Constituționale nr. 1 din 8 februarie 1994, precitată).

24. Dispozițiile legale criticate sunt constituționale, întrucât acestea sunt norme care stabilesc o procedură specială, derogatorie, privind termenele de judecată și modalitatea administrării probelor în cazul judecării cererilor referitoare la contractele de achiziție publică. Modalitatea în care au fost reglementate aceste dispoziții este o opțiune a legiuitorului, care a avut în vedere instituirea unei proceduri simple și urgente, adaptată raporturilor din materia contractelor de achiziție publică. Regulile de procedură prevăzute de aceste dispoziții se aplică în mod echitabil atât autorității contractante, cât și operatorului economic vizat de ipoteza normei, fără a fi favorizată o categorie sau alta (a se vedea, mutatis mutandis, Decizia nr. 34 din 18 ianuarie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 199 din 22 martie 2011).

25. De asemenea, Curtea reține că soluția legislativă criticată ține cont de faptul că subiectele de drept implicate în această categorie de litigii sunt profesioniști. Cu alte cuvinte, procedura contractelor de achiziție publică presupune etape prealabile în care părțile implicate pot solicita și primi clarificări înainte de a se ajunge în fața instanței judecătorești. Așadar, acestea cunosc deja care sunt aspectele divergente, fapt care se concretizează, de obicei, în documentația depusă la dosarul cauzei ce urmează a fi soluționat de instanța judecătorească.

26. Mai mult decât atât, finalitatea acestor proceduri de achiziție este, de multe ori strâns legată și de anualitatea și execuția bugetară, de alocarea unor fonduri atât din bugetul național, cât și din fondurile Uniunii Europene. Or, eventualele încălcări ale termenelor stabilite prin contractele de finanțate produc consecințe ce pot fi sancționate de autoritățile competente prin rezilierea contractelor de finanțare, aplicarea unor corecții financiare sau chiar suspendarea sau respingerea parțială sau totală la plată a cererilor pentru asemene fonduri, fie că este vorba despre operațiuni anuale sau despre operațiuni multianuale.

27. Toate aceste aspecte concură la realizarea cu transparență a procedurilor, desfășurarea cu celeritate a proceselor în materia achizițiilor publice, în scopul evitării tergiversării și pentru realizarea scopului pentru care a fost adoptat cadrul legislativ respectiv. Totodată, prevederile legale criticate au drept scop antrenarea și responsabilizarea tuturor celor care au un interes în finalitatea procedurilor de achiziție publică, cu precădere a participanților la procedură - autoritate contractantă, operatorii economici interesați să participe la procedura de atribuire, respectiv, după caz, operatorii economici participanți la procedura de atribuire. De asemenea, instanța judecătorească trebuie să concure la celeritatea procedurii, astfel încât procesele să nu se prelungească excesiv.

28. În același timp, trebuie ținut cont de faptul că, potrivit art. 55 alin. (3) din Legea nr. 101/2016, secția contencios administrativ și fiscal a curții de apel care soluționează recursul judecă în complet specializat în achiziții publice. Așadar, legiuitorul a ținut cont de specificul litigiilor din materia achizițiilor publice, impunând soluționarea lor de către instanțe specializate. Mai mult decât atât, potrivit art. 55 alin. (1) din aceeași lege, în cazuri justificate, dacă instanța de judecată nu ia hotărârea de îndată, poate dispune amânarea pronunțării pentru un termen de 5 zile.

29. În aceste condiții, Curtea constată că nu sunt încălcate prevederile constituționale ale art. 21 privind accesul liber la justiție, ale art. 24 privind dreptul la apărare și ale art. 124 alin. (1) și (3) privind înfăptuirea justiției.

30. Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) și al art. 147 alin. (4) din Constituție, precum și al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) și al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi,

Respinge, ca neîntemeiată, excepția de neconstituționalitate ridicată din oficiu de Curtea de Apel București - Secția a VIIIa contencios administrativ și fiscal în Dosarul nr. 25.820/3/CAF/2016 și constată că prevederile art. 55 alin. (3) teza finală și alin. (5) din Legea nr. 101/2016 privind remediile și căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziție publică, a contractelor sectoriale și a contractelor de concesiune de lucrări și concesiune de servicii, precum și pentru organizarea și funcționarea Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor sunt constituționale în raport cu criticile formulate.

Definitivă și general obligatorie.

Decizia se comunică Curții de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal și se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Pronunțată în ședința din data de 17 septembrie 2019.

PREȘEDINTELE CURȚII CONSTITUȚIONALE

prof. univ. dr. VALER DORNEANU

Magistrat-asistent,

Fabian Niculae