DECIZIE nr. 436/2021

Valer Dorneanu - președinte

Cristian Deliorga - judecător

Marian Enache - judecător

Daniel Marius Morar - judecător

Mona-Maria Pivniceru - judecător

Gheorghe Stan - judecător

Livia Doina Stanciu - judecător

Elena-Simina Tănăsescu - judecător

Varga Attila - judecător

Ionița Cochințu - magistrat-asistent

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Loredana Brezeanu.

1. Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 503 alin. (2) din Codul de procedură civilă, coroborate cu cele ale art. 29 alin. (1), ale art. 32 și ale art. 35 alin. (2) din Legea nr. 101/2016 privind remediile și căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziție publică, a contractelor sectoriale și a contractelor de concesiune de lucrări și concesiune de servicii, precum și pentru organizarea și funcționarea Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor, excepție ridicată de Asocierea Impresa Pizzarotti & C SPA - Saipem SPA - Pizzarotti - S.A., cu sediul în Parma, Italia, în Dosarul nr. 9.053/2/2017 al Curții de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal și care formează obiectul Dosarului Curții Constituționale nr. 349D/2018.

2. La apelul nominal se prezintă, pentru autoarea excepției de neconstituționalitate, doamna avocat Cristina Diana Jitariu, cu împuternicire avocațială depusă la dosar. Lipsesc celelalte părți. Procedura de citare este legal îndeplinită.

3. Cauza fiind în stare de judecată, președintele acordă cuvântul apărătorului ales prezent, care, în esență, învederează faptul că: este necesar a se asigura și legislația necesară pentru a nu fi îngrădite drepturile și libertățile fundamentale prevăzute de Constituție, context în care face trimitere la jurisprudența Curții Constituționale în materia căilor extraordinare de atac ( Decizia Curții nr. 369 din 30 mai 2017 ); prin normele criticate, pentru o parte dintre participanții la procedurile în discuție care aleg calea administrativ-jurisdicțională, nu sunt respectate garanțiile constituționale cu privire la accesul liber la justiție în ceea ce privește căile extraordinare de atac, respectiv contestația în anulare, astfel cum aceasta este prevăzută pentru situația în care se alege direct calea judiciară; este posibilă revizuirea, drept cale extraordinară de atac, pentru toți subiecții de drept și în ambele variante de contestație; plângerile/ contestațiile/recursurile, după caz, formulate la Consiliul Național de Soluționare a Contestațiilor sau pe cale judiciară se soluționează de către aceleași completuri de judecată și au aceeași finalitate a deciziilor definitive, însă nu toate pot fi atacate pe calea contestației în anulare; orice decizie definitivă, indiferent de opțiunea avută de partea interesată care a inițiat acțiunea de contestare, fie la Consiliul Național de Soluționare a Contestațiilor, fie direct la instanța judecătorească, ar trebui să beneficieze de aceleași căi extraordinare de atac; restrângerea utilizării căilor extraordinare de atac este raportată la opțiunea inițială de alegere a căii de atac, care ar trebui să se limiteze doar la viciile și motivele prevăzute de art. 503 din Codul de procedură civilă; restrângerea în discuție este aplicabilă mai multor subiecți de drept, respectiv și autorităților contractante, intervenienților și altor operatori economici, care nu pot cere remedierea unor posibile vicii dacă contestatorul inițial a ales calea administrativ-jurisdicțională, dar sunt constrânși de alegerea contestatorului; diferențierea antereferită este nejustificată atunci când se referă la aceleași categorii de persoane, aceleași vicii procedurale și pentru același scop, respectiv înlăturarea unor vicii procedurale grave a unei decizii definitive. În final, face referire la directiva în materie a Uniunii Europene care este transpusă prin Legea nr. 101/2016 și solicită admiterea excepției de neconstituționalitate, având în vedere motivele expuse atât în fața Curții Constituționale, cât și prin notele scrise. Depune concluzii scrise.

4. Având cuvântul, reprezentantul Ministerului Public pune concluzii de respingere a excepției de neconstituționalitate ca neîntemeiată. În acest sens arată că, potrivit art. 1 din Legea nr. 101/2016, legiuitorul a instituit două remedii procesuale în materia achizițiilor publice pe care le are la îndemână persoana vătămată, iar critica în cauză vizează procedura administrativ-jurisdicțională, care nu constituie o încălcare a accesului liber la justiție, atât timp cât decizia Consiliul Național de Soluționare a Contestațiilor poate fi atacată în fața unei instanțe judecătorești. Faptul că această decizie este definitivă nu poate asimila instanța cu o instanță de recurs, care să deschidă pentru parte posibilitatea exercitării unor căi extraordinare de atac împotriva hotărârii pronunțate, posibilitate care există atunci când se optează pentru procedura judiciară.

CURTEA,

având în vedere actele și lucrările dosarului, constată următoarele:

5. Prin Decizia civilă nr. 1.016 din 21 februarie 2018, pronunțată în Dosarul nr. 9.053/2/2017, Curtea de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 503 alin. (2) din Codul de procedură civilă, coroborate cu cele ale art. 29 alin. (1), ale art. 32 și ale art. 35 alin. (2) din Legea nr. 101/2016 privind remediile și căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziție publică, a contractelor sectoriale și a contractelor de concesiune de lucrări și concesiune de servicii, precum și pentru organizarea și funcționarea Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor.

6. Excepția de neconstituționalitate a fost ridicată de Asocierea Impresa Pizzarotti & C SPA - Saipem SPA - Pizzarotti - S.A., cu sediul în Parma, Italia, într-o cauză având ca obiect soluționarea unei contestații în anulare promovată împotriva unei hotărâri ce a fost pronunțată într-un litigiu întemeiat pe dispozițiile Legii nr. 101/2016 și declanșat pe cale administrativ-jurisdicțională.

7. În motivarea excepției de neconstituționalitate se susține, în esență, că prevederile criticate sunt neconstituționale, în măsura în care hotărârea instanței de contencios administrativ, învestită cu soluționarea unei plângeri formulate împotriva deciziilor pronunțate de Consiliul Național de Soluționare a Contestațiilor în materia achizițiilor publice, nu este asimilată unei decizii/hotărâri de soluționare a unui recurs și, prin urmare, nu este recunoscută posibilitatea părților de a exercita împotriva unei astfel de decizii calea de atac a contestației în anulare specială, astfel cum aceasta se poate utiliza în situația în care se urmează calea de atac judiciară, și nu cea administrativ-jurisdicțională. Se consideră că sunt încălcate principiile accesului liber la justiție, al egalității, al efectivității și al echivalenței în materia căilor de atac vizând procedurile de atribuire a contractelor publice. De asemenea, sunt expuse considerentele Deciziei Curții Constituționale nr. 369 din 30 mai 2017, context în care sunt prezentate diferite exemple ipotetice cu privire la existența unor decizii definitive ale instanțelor judecătorești pronunțate în căile de atac prevăzute de legislația în materia atribuirii contractelor de achiziție publică, precum și ale Deciziei nr. 866 din 10 decembrie 2015, ale Deciziei nr. 500 din 15 mai 2012, ale Deciziei nr. 233 din 15 februarie 2011, arătându-se, totodată, că există numeroase domenii în care plângerea formulată împotriva unui act administrativ-jurisdicțional soluționată printr-o hotărâre judecătorească este susceptibilă de a fi supusă căilor de atac (recurs).

8. Curtea de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal opinează că excepția de neconstituționalitate este neîntemeiată, întrucât normele criticate respectă dispozițiile constituționale menționate în susținerea acesteia, în raport cu situația obiectivă care a determinat o astfel de diferență de procedură din punctul de vedere al admisibilității exercitării căii de atac a contestației în anulare speciale pentru cele două cazuri la care face referire autoarea excepției, neputându-se recunoaște accesul la dublul grad de jurisdicție prin asimilarea deciziei de soluționare a plângerii cu decizia de soluționare a unui recurs.

9. Potrivit dispozițiilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, actul de sesizare a fost comunicat președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

10. Președinții celor două Camere ale Parlamentului, Guvernul și Avocatul Poporului nu au comunicat punctele lor de vedere cu privire la excepția de neconstituționalitate.

CURTEA,

examinând actul de sesizare, raportul întocmit de judecătorul-raportor, notele scrise depuse, susținerile părții prezente, concluziile procurorului, dispozițiile legale criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, reține următoarele:

11. Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze prezenta excepție.

12. Obiectul excepției de neconstituționalitate, astfel cum reiese din încheierea de sesizare, îl constituie dispozițiile art. 503 alin. (2) din Codul de procedură civilă, coroborate cu cele ale art. 29 alin. (1), ale art. 32 și ale art. 35 alin. (2) din Legea nr. 101/2016 privind remediile și căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziție publică, a contractelor sectoriale și a contractelor de concesiune de lucrări și concesiune de servicii, precum și pentru organizarea și funcționarea Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 393 din 23 mai 2016.

13. Dispozițiile criticate au următorul cuprins: – Art. 503 alin. (2) din Codul de procedură civilă: „(2) Hotărârile instanțelor de recurs mai pot fi atacate cu contestație în anulare atunci când: 1.

hotărârea dată în recurs a fost pronunțată de o instanță necompetentă absolut sau cu încălcarea normelor referitoare la alcătuirea instanței și, deși se invocase excepția corespunzătoare, instanța de recurs a omis să se pronunțe asupra acesteia;

2. dezlegarea dată recursului este rezultatul unei erori materiale;

3. instanța de recurs, respingând recursul sau admițându-l în parte, a omis să cerceteze vreunul dintre motivele de casare invocate de recurent în termen;

4. instanța de recurs nu s-a pronunțat asupra unuia dintre recursurile declarate în cauză.“

– Art. 29 alin. (1) din Legea nr. 101/2016: „(1) Deciziile Consiliului privind soluționarea contestației pot fi atacate de către autoritatea contractantă și/sau de către orice persoană vătămată de măsurile dispuse de Consiliu cu plângere la instanța de judecată competentă, atât pentru motive de nelegalitate, cât și de netemeinicie, în termen de 10 zile de la comunicare pentru părțile cauzei, respectiv de la data luării la cunoștință de către alte persoane vătămate.“

– Art. 32 din Legea nr. 101/2016:

(1) Instanța competentă să soluționeze plângerea formulată împotriva deciziei pronunțate de Consiliu este curtea de apel, secția de contencios administrativ și fiscal, în a cărei rază teritorială se află sediul autorității contractante. Plângerile se soluționează de complete specializate în achiziții publice.

(2) Instanța competentă să soluționeze plângerea formulată împotriva deciziei pronunțate de Consiliu privind procedurile de atribuire de servicii și/sau lucrări aferente infrastructurii de transport de interes național, astfel cum este definită de legislația în vigoare, este Curtea de Apel București, Secția contencios administrativ și fiscal.

(3) În situația formulării plângerilor, Consiliul nu are calitate de parte în proces.

(4) Plângerea este soluționată de urgență și cu precădere, într-un termen ce nu va depăși 45 de zile de la data sesizării legale a instanței, în complete specializate în achiziții publice, formate din 3 judecători.

(5) Primul termen de judecată este de maximum 20 de zile de la data înregistrării plângerii, iar termenele ulterioare nu pot depăși 15 zile.

– Art. 35 alin. (2) din Legea nr. 101/2016: „(2) Hotărârea prin care instanța soluționează plângerea este definitivă.“

14. În susținerea neconstituționalității acestor dispoziții legale sunt invocate prevederile constituționale ale art. 1 alin. (3) și (5) referitor la statul de drept și la principiul legalității, ale art. 16 alin. (1) și (2) - Egalitatea în drepturi, ale art. 20 referitor la tratatele internaționale privind drepturile omului, ale art. 21 alin. (1)-(3) - Accesul liber la justiție, ale art. 52 - Dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică, ale art. 53 - Restrângerea exercițiului unor drepturi sau libertăți fundamentale, ale art. 124 - Înfăptuirea justiției, ale art. 129 - Folosirea căilor de atac și ale art. 148 alin. (2) privind prioritatea dreptului european în condițiile prevăzute de Legea fundamentală.

15. Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea constată că autoarea acesteia vizează o pretinsă neconstituționalitate a prevederilor criticate ca urmare a lipsei unei căi extraordinare de atac, respectiv a contestației în anulare specială, ce ar putea fi utilizată în materie de atribuire a contractelor de achiziție publică, a contractelor sectoriale și a contractelor de concesiune de lucrări și concesiune de servicii atunci când, pentru soluționarea contestației, persoana care se consideră vătămată într-un drept ori într-un interes legitim printrun act al unei autorități contractante sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri alege să se adreseze, pe cale administrativ-jurisdicțională, Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor, iar nu direct, pe cale judiciară, instanței judecătorești.

16. Curtea observă că Legea nr. 101/2016 transpune Directiva 89/665/CEE a Consiliului din 21 decembrie 1989 privind coordonarea actelor cu putere de lege și a actelor administrative privind aplicarea procedurilor care vizează căile de atac față de atribuirea contractelor de achiziții publice de produse și a contractelor publice de lucrări, publicată în Jurnalul Oficial al Comunităților Europene, seria L, nr. 395 din 30 decembrie 1989, cu modificările și completările ulterioare, și Directiva 92/13/CEE a Consiliului din 25 februarie 1992 privind coordonarea actelor cu putere de lege și actelor administrative referitoare la aplicarea normelor comunitare cu privire la procedurile de achiziții publice ale entităților care desfășoară activități în sectoarele apei, energiei, transporturilor și telecomunicațiilor, publicată în Jurnalul Oficial al Comunităților Europene, seria L, nr. 76 din 23 martie 1992, cu modificările și completările ulterioare.

17. Potrivit art. 1 alin. (1) din Directiva 89/665/CEE, statele membre adoptă măsurile necesare pentru a asigura că, în ceea ce privește procedurile de atribuire a contractelor care intră în domeniul de aplicare circumscris, deciziile luate de autoritățile contractante pot face obiectul unor căi de atac eficiente și, în special, cât mai rapide posibil în conformitate cu condițiile stabilite prin directivă, în special, art. 2 alin. (7) („Statele membre adoptă măsurile necesare pentru a asigura că deciziile adoptate de organismele responsabile cu procedurile privind căile de atac pot fi puse în aplicare în mod efectiv“), pe motiv că respectivele decizii au încălcat legislația europeană în domeniul achizițiilor publice sau reglementările de drept intern pentru punerea în aplicare a acestei legislații.

18. Din economia acestei directive reiese că organismele responsabile cu procedurile privind căile de atac pot fi atât instanțele judecătorești, cât și alte autorități care nu sunt de natură judiciară. În situația în care calea de atac este prevăzută în fața unor autorități (organisme) ce nu sunt de natură judiciară, trebuie prevăzute dispoziții pentru a garanta că procedurile prin care o măsură presupus ilegală luată de organismul competent privind căile de atac sau orice presupusă deficiență în exercitarea competențelor acordate acestuia pot face obiectul unei căi de atac în fața instanței judecătorești sau al unei căi de atac în fața unui alt organism care este o instanță sau un tribunal în înțelesul Tratatului privind funcționarea Uniunii Europene și este independent atât față de autoritatea contractantă, cât și față de organismul competent privind căile de atac. Prin urmare, potrivit directivei menționate, statele membre adoptă măsurile necesare pentru a se asigura că procedurile privind căile de atac sunt accesibile, în conformitate cu reglementări detaliate care pot fi stabilite de statele membre, oricărei persoane care este sau a fost interesată de obținerea unui anumit contract public de achiziție de produse sau a unui contract public de lucrări și care a fost sau riscă să fie lezată de o presupusă încălcare.

19. La nivel național, Legea nr. 101/2016 reglementează remediile, căile de atac și procedura de soluționare a acestora, pe cale administrativ-jurisdicțională sau judiciară, în materie de atribuire a contractelor de achiziție publică, a contractelor sectoriale și a contractelor de concesiune, precum și organizarea și funcționarea Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor. Prin urmare, în virtutea art. 2 din lege, orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act al unei autorități contractante sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri poate solicita anularea actului, obligarea autorității contractante la emiterea unui act sau la adoptarea de măsuri de remediere, recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim, pe cale administrativ-jurisdicțională sau judiciară, potrivit prevederilor acestei legi; de asemenea, oricare dintre membrii unei asocieri a unor operatori economici, fără personalitate juridică, poate formula orice cale de atac reglementată de această lege.

20. În concret, legiuitorul a dat efectivitate prevederilor constituționale ale art. 148 alin. (2) și (4) cu privire la principiul priorității dreptului european, coroborate cu cele ale art. 21 care consacră accesul liber la justiție și a creat cadrul legal pentru exercitarea acestui drept fundamental, reglementând sistemul de remedii, și, astfel, pentru soluționarea contestației, persoana care se consideră vătămată se poate adresa: (i) fie pe cale administrativ-jurisdicțională Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor; (ii) fie pe cale judiciară instanței de judecată, potrivit art. 4 din Legea nr. 101/2016.

21. În situația în care persoana ce se consideră vătămată alege să învestească direct instanța judecătorească cu soluționarea contestației, aceasta va fi soluționată potrivit procedurilor de drept comun, context în care beneficiază de toate căile de atac prevăzute de această procedură (capitolul VI: Sistemul de remedii judiciar secțiunea 1: Contestația formulată pe cale judiciară din Legea nr. 101/2016].

22. Însă, dacă persoana ce se consideră vătămată alege calea administrativ-jurisdicțională și se adresează Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor, decizia Consiliului privind soluționarea contestației poate fi atacată atât pentru motive de nelegalitate, cât și de netemeinicie, la instanța judecătorească competentă, respectiv la curtea de apel - secția de contencios administrativ și fiscal în a cărei rază teritorială se află sediul autorității contractante, plângerea soluționându-se de către complete specializate în achiziții publice (c apitolul IV: Calea de atac împotriva deciziilor Consiliului din Legea nr. 101/2016 ).

23. Referitor la legitimitatea constituțională a procedurilor administrativ-jurisdicționale, Curtea, în jurisprudența sa, a statuat, de principiu, că instituirea unei proceduri administrativ-jurisdicționale nu contravine dispozițiilor constituționale atât timp cât decizia organului administrativ de jurisdicție poate fi atacată în fața unei instanțe judecătorești, iar existența unor organe administrative de jurisdicție nu poate să ducă la înlăturarea intervenției instanțelor judecătorești în condițiile legii, sens în care este, spre exemplu, Decizia Plenului Curții Constituționale nr. 1 din 8 februarie 1994, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 69 din 16 martie 1994, și Decizia nr. 284 din 27 martie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 344 din 21 mai 2012.

24. Față de această împrejurare, Curtea observă că, prin critica formulată, autoarea excepției de neconstituționalitate urmărește însă faptul ca normele supuse controlului de constituționalitate să primească o interpretare pe care să o realizeze instanța de contencios constituțional, interpretare care, practic, să conducă la o modificare și completare a normelor legale în discuție în sensul de a considera că hotărârea instanței de contencios administrativ, învestită cu soluționarea unei plângeri formulate împotriva deciziilor pronunțate de Consiliul Național de Soluționare a Contestațiilor în materia achizițiilor publice, în primă instanță, are valoarea unei decizii/hotărâri de soluționare a unui recurs și, prin urmare, să fie recunoscută posibilitatea părților de a exercita împotriva unei astfel de decizii calea de atac a contestației în anulare specială prevăzută de dispozițiile art. 503 alin. (2) din Codul de procedură civilă, astfel cum acesta se poate utiliza în situația în care se urmează calea de atac judiciară.

25. Or, Curtea constată că asemenea critici nu intră în competența de soluționare a instanței de contencios constituțional, deoarece, pe de o parte, potrivit art. 2 alin. (3) din Legea nr. 47/1992, aceasta „se pronunță numai asupra constituționalității actelor cu privire la care a fost sesizată, fără a putea modifica sau completa prevederile supuse controlului“, iar, pe de altă parte, în virtutea art. 61 alin. (1), din Constituție, Parlamentul este unica autoritate legiuitoare a țării. Prin urmare, excepția de neconstituționalitate, astfel cum este formulată, urmează a fi respinsă ca inadmisibilă.

26. Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 146 lit. d) și al art. 147 alin. (4) din Constituție, precum și al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) și al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi,

Respinge, ca inadmisibilă, excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 503 alin. (2) din Codul de procedură civilă, coroborate cu cele ale art. 29 alin. (1), ale art. 32 și ale art. 35 alin. (2) din Legea nr. 101/2016 privind remediile și căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziție publică, a contractelor sectoriale și a contractelor de concesiune de lucrări și concesiune de servicii, precum și pentru organizarea și funcționarea Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor, excepție ridicată de Asocierea Impresa Pizzarotti & C SPA - Saipem SPA - Pizzarotti - S.A., cu sediul în Parma, Italia, în Dosarul nr. 9.053/2/2017 al Curții de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Definitivă și general obligatorie.

Decizia se comunică Curții de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal și se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Pronunțată în ședința din data de 24 iunie 2021.

PREȘEDINTELE CURȚII CONSTITUȚIONALE

prof. univ. dr. VALER DORNEANU

Magistrat-asistent,

Ionița Cochințu