DECIZIE nr. 290/2022

DECIZIA nr. 290 din 17 mai 2022 referitoare la excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 287^16 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziție publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice și a contractelor de concesiune de servicii, în interpretarea dată prin Decizia nr. 20 din 5 octombrie 2015 , pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul competent să judece recursul în interesul legii

Emitent Curtea Constituțională
Publicare Monitorul Oficial nr. 811 din 17 august 2022
Intrare în vigoare 17 august 2022

Conexiuni legislative și relații cu alte acte normative

Mona-Maria Pivniceru - președinte

Cristian Deliorga - judecător

Marian Enache - judecător

Daniel Marius Morar - judecător

Gheorghe Stan - judecător

Livia Doina Stanciu - judecător

Elena-Simina Tănăsescu - judecător

Varga Attila - judecător

Andreea Costin - magistrat-asistent

1. Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 287^16 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziție publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice și a contractelor de concesiune de servicii, în interpretarea dată prin Decizia nr. 20 din 5 octombrie 2015, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul competent să judece recursul în interesul legii, excepție ridicată de Societatea European Profiles - S.A. din Atena, Grecia, în Dosarul nr. 2.371/3/2014* al Curții de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal și care formează obiectul Dosarului Curții Constituționale nr. 264D/2018.

2. Dezbaterile au avut loc în ședința publică din data de 27 ianuarie 2022, cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Ioan-Sorin-Daniel Chiriazi, fiind consemnate în încheierea de ședință de la acea dată, când, având în vedere cererea de întrerupere a deliberărilor pentru o mai bună studiere a problemelor ce formează obiectul cauzei, în temeiul dispozițiilor art. 57 ș i ale art. 58 alin. (3) din Legea nr. 47/1992, Curtea a amânat pronunțarea asupra cauzei pentru data de 24 februarie 2022, când, având în vedere imposibilitatea constituirii cvorumului legal de ședință, în temeiul dispozițiilor art. 51 alin. (1) teza întâi din Legea nr. 47/1992, a fost amânată pronunțarea pentru data de 17 martie 2022. La această dată, având în vedere cererea de întrerupere a deliberărilor pentru o mai bună studiere a problemelor ce formează obiectul cauzei, în temeiul dispozițiilor art. 57 ș i ale art. 58 alin. (3) din Legea nr. 47/1992, Curtea a amânat pronunțarea asupra cauzei pentru data de 6 aprilie 2022, când, pentru aceleași motive, s-a amânat pronunțarea pentru data de 28 aprilie 2022, respectiv 17 mai 2022, dată la care a fost pronunțată prezenta decizie.

CURTEA,

având în vedere actele și lucrările dosarului, constată următoarele:

3. Prin Încheierea din 29 ianuarie 2018, pronunțată în Dosarul nr. 2.371/3/2014*, Curtea de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 287^16 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziție publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice și a contractelor de concesiune de servicii, în interpretarea dată prin Decizia nr. 20 din 5 octombrie 2015, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul competent să judece recursul în interesul legii. Excepția a fost ridicată de Societatea European Profiles - S.A. din Atena, Grecia, într-o cauză având ca obiect soluționarea unui recurs prin care s-a solicitat casarea încheierii recurate și, rejudecând, admiterea excepției lipsei procedurii prealabile și respingerea acțiunii ca inadmisibilă, iar, în subsidiar, casarea sentinței recurate și, rejudecând, respingerea acțiunii ca nefondată.

4. În motivarea excepției de neconstituționalitate se arată, în esență, că dispozițiile legale criticate, în interpretarea dată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul competent să judece recursul în interesul legii prin Decizia nr. 20 din 5 octombrie 2015, sunt neconstituționale, deoarece calea de atac legală este, în temeiul Legii nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, apelul, și nu recursul. Textul legal criticat trebuie interpretat în sensul că hotărârile pronunțate de tribunale cu privire la răspunderea contractuală în materie de achiziții publice sunt supuse căii de atac a apelului. O interpretare contrară, asemenea celei oferite de instanța supremă, ar determina ca prevederi abrogate să ultraactiveze, ceea ce contravine dreptului la un proces echitabil și încalcă principiul legalității și al securității juridice. Interpretarea dată de instanța supremă încalcă prevederile Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, precum și ale Legii nr. 76/2012 și îl privează pe justițiabil de un grad de jurisdicție.

5. Curtea de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal apreciază că excepția de neconstituționalitate ridicată este neîntemeiată.

6. Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate ridicate.

7. Președinții celor două Camere ale Parlamentului, Guvernul și Avocatul Poporului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

CURTEA,

examinând încheierea de sesizare, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile procurorului, dispozițiile legale criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, reține următoarele:

8. Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze excepția de neconstituționalitate.

9. Obiectul excepției de neconstituționalitate îl reprezintă dispozițiile art. 287^16 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziție publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice și a contractelor de concesiune de servicii, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 418 din 15 mai 2006, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 337/2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 625 din 20 iulie 2006, cu modificările și completările ulterioare, în interpretarea dată prin Decizia nr. 20 din 5 octombrie 2015, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul competent să judece recursul în interesul legii, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 898 din 3 decembrie 2015.

10. Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006 a fost abrogată prin art. 238 lit. a) din Legea nr. 98/2016 privind achizițiile publice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 390 din 23 mai 2016.

11. Prin Decizia nr. 766 din 15 iunie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 549 din 3 august 2011, Curtea a stabilit că sintagma „în vigoare“ din cuprinsul dispozițiilor art. 29 alin. (1) și ale art. 31 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, republicată, este constituțională în măsura în care se interpretează în sensul că sunt supuse controlului de constituționalitate și legile sau ordonanțele ori dispozițiile din legi sau din ordonanțe ale căror efecte juridice continuă să se producă și după ieșirea lor din vigoare.

12. Curtea va reține ca obiect al excepției de neconstituționalitate dispozițiile art. 287^16 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006, care au următorul cuprins:

(1) Hotărârea pronunțată în primă instanță poate fi atacată numai cu apel, în termen de 5 zile de la comunicare. Apelul se judecă de curtea de apel.

(2) Apelul nu suspendă executarea și se judecă de urgență și cu precădere.

(3) În cazul admiterii apelului, instanța de apel va rejudeca în toate cazurile litigiul în fond.“

13. Prin Decizia nr. 20 din 5 octombrie 2015, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul competent să judece recursul în interesul legii a admis recursul în interesul legii formulat de Colegiul de conducere al Curții de Apel Suceava și, în consecință, a stabilit că „în interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 287^16 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziție publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice și a contractelor de concesiune de servicii, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 337/2006, cu modificările și completările ulterioare, hotărârea pronunțată de către secția de contencios administrativ a tribunalului în procesele și cererile privind acordarea despăgubirilor pentru repararea prejudiciilor cauzate în cadrul procedurii de atribuire, precum și cele privind executarea, nulitatea, anularea, rezoluțiunea, rezilierea sau denunțarea unilaterală a contractelor de achiziție publică poate fi atacată numai cu recurs.“

14. În opinia autoarei excepției de neconstituționalitate, dispozițiile legale criticate încalcă prevederile constituționale ale art. 1 alin. (5) în componenta referitoare la calitatea legii, ale art. 21 alin. (3) privind dreptul la un proces echitabil, astfel cum se interpretează potrivit art. 20 alin. (1) din Constituție și prin prisma prevederilor art. 6 privind dreptul la un proces echitabil din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, precum și ale art. 13 privind dreptul la un recurs efectiv din Convenție.

15. Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea observă că în jurisprudența sa a statuat, de principiu, că o decizie pronunțată într-un recurs în interesul legii (respectiv o hotărâre prealabilă pronunțată pentru dezlegarea unei chestiuni de drept) nu poate constitui eo ipso obiect al excepției de neconstituționalitate, deoarece instanța de contencios constituțional, în acord cu prevederile art. 146 din Legea fundamentală, nu are competența de a cenzura constituționalitatea hotărârilor judecătorești, indiferent că sunt pronunțate în dezlegarea unor pricini de drept comun ori în vederea interpretării și aplicării unitare a legii ( Decizia nr. 409 din 4 noiembrie 2003, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 848 din 27 noiembrie 2003). Însă interpretarea care se poate aduce normei juridice de către Înalta Curte de Casație și Justiție prin deciziile în care soluționează recursuri în interesul legii, precum și prin hotărârile prealabile pronunțate pentru dezlegarea unor chestiuni de drept trebuie să țină cont de exigența de ordin constituțional cuprinsă în art. 1 alin. (5) din Legea fundamentală, potrivit căruia în România respectarea Constituției și a supremației sale este obligatorie.

16. În prezenta cauză, se ridică problema dacă, prin Decizia nr. 20 din 5 octombrie 2015, Înalta Curte de Casație și Justiție a realizat o veritabilă interpretare a textului legal al art. 287^16 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006 sub aspectul căii de atac ce poate fi exercitată împotriva hotărârilor pronunțate în prima instanță în materia achizițiilor publice.

17. Astfel, Curtea reține că prin decizia menționată, instanța supremă a stabilit că prevederile art. 287^16 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006, modificată prin Legea nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 365 din 30 mai 2012, respectiv Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 77/2012 pentru modificarea și completarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziție publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice și a contractelor de concesiune de servicii, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 827 din 10 decembrie 2012, aprobată prin Legea nr. 193/2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 387 din 28 iunie 2013, reglementează calea de atac a recursului.

18. Prin urmare, Curtea constată că prin această decizie, instanța supremă, în exercitarea competenței sale specifice de soluționare a recursurilor în interesul legii, reglementată de art. 126 alin. (3) din Constituție și transpusă în cadrul legislației infraconstituționale prin art. 514 din Codul de procedură civilă, a dat dezlegare unei probleme de drept, care nu vizează conținutul normativ propriu-zis al dispoziției legale criticate.

19. În acest sens, Curtea observă că art. 287^16 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006, modificată prin Legea nr. 76/2012, prevedea că:

(1) Hotărârea pronunțată în primă instanță poate fi atacată numai cu apel, în termen de 5 zile de la comunicare. Apelul se judecă de curtea de apel.

(2) Apelul nu suspendă executarea și se judecă de urgență și cu precădere.

(3) În cazul admiterii apelului, instanța de apel va rejudeca în toate cazurile litigiul în fond.

20. Art. 287^16 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006, modificată prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 77/2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 827 din 10 decembrie 2012, prevedea că:

(1) Hotărârea pronunțată în primă instanță poate fi atacată numai cu recurs, în termen de 5 zile de la comunicare. Recursul se judecă de Secția contencios administrativ și fiscal a curții de apel.

(2) Abrogat.

(3) În cazul admiterii recursului, instanța de recurs, modificând sau casând sentința, va rejudeca în toate cazurile litigiul în fond.

21. Legea nr. 193/2013 de aprobare a Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 77/2012, deși modifică o serie de prevederi din aceasta, nu operează nicio intervenție asupra art. 287^16.

22. Având în vedere cele de mai sus, Curtea observă că, în ambele variante redacționale, art. 287^16 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006 prevede în mod clar calea de atac ce poate fi exercitată, respectiv apel, sub imperiul modificării aduse prin Legea nr. 76/2012, sau recurs, sub imperiul modificării operate prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 77/2012. Așadar, textul legal în discuție nu ridică probleme de interpretare sub acest aspect, conținutul său normativ fiind neechivoc în ceea ce privește calea de atac, dar și în ceea ce privește soluția pe care o poate pronunța instanța de control judiciar. În acest context, prin hotărârea criticată, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul competent să judece recursul în interesul legii a interpretat o problemă de drept generată de omisiunea legiuitorului de a corela dispoziția legală care stabilește competența materială a instanțelor de contencios administrativ (tribunale și curți de apel) cu calea de atac specifică, dublată de o tehnică legislativă contrară normelor de tehnică legislativă (a se vedea paragraful 21 din Decizia nr. 20 din 5 octombrie 2015, pronunțată de instanța supremă).

23. Or, identificarea textelor de lege în vigoare, incidente întrun anumit domeniu la un moment dat, și coroborarea acestora în funcție de aprecierea rangului actului normativ din care norma juridică incidentă face parte, urmate de interpretarea și aplicarea acestora în cazuri concrete, caracterizate prin împrejurări de fapt proprii, reprezintă operațiuni ce intră în competența judecătorului a quo (a se vedea, în acest sens, Decizia Curții Constituționale nr. 796 din 27 septembrie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 832 din 11 decembrie 2012). În cazul în care nu există un punct de vedere unitar, pentru a asigura interpretarea și aplicarea unitară a legii, subiectele prevăzute de art. 514 din Codul de procedură civilă au posibilitatea de a promova un recurs în interesul legii, solicitând Înaltei Curți de Casație și Justiție să se pronunțe asupra chestiunilor de drept care au fost soluționate diferit de instanțele judecătorești, ceea ce s-a întâmplat și în prezenta cauză, având în vedere că unele instanțe judecătorești au calificat calea de atac ca fiind recursul, apreciind că dispoziția vizând calea de atac a apelului din Legea nr. 76/2012 nu a intrat niciodată în vigoare (paragraful 3 din Decizia nr. 20 din 5 octombrie 2015 ), iar alte instanțe judecătorești au considerat calea de atac ca fiind apelul (paragraful 8 din Decizia nr. 20 din 5 octombrie 2015 ).

24. Așadar, Curtea reține că prin Decizia nr. 20 din 5 octombrie 2015 pronunțată în soluționarea recursului în interesul legii, Înalta Curte de Casație și Justiție nu a intervenit asupra textului legal în vederea interpretării lui stricto sensu și a stabilirii, în concret, a unui anumit sens în funcție de anumite situații și soluții jurisprudențiale diferite, ci a identificat și stabilit care dintre formele acestuia este în vigoare, ținând cont de succesiunea în timp a momentelor intrării în vigoare a actelor modificatoare (în același sens sunt Decizia nr. 212 din 29 aprilie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 371 din 21 iunie 2013, Decizia nr. 466 din 14 noiembrie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 35 din 16 ianuarie 2014, sau Decizia nr. 491 din 21 noiembrie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 61 din 24 ianuarie 2014, prin care Curtea a analizat situația în care decizia instanței supreme nu conține indicații de interpretare cu caracter normativ, ci constituie o soluție jurisprudențială obligatorie pentru instanțele judecătorești prin care se face aplicarea legii speciale, în virtutea principiului specialia generalibus derogant). Așadar, prin Decizia nr. 20 din 5 octombrie 2015, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul competent să judece recursul în interesul legii a analizat succesiunea în timp a unor acte normative pentru a stabili calea de atac ce poate fi formulată în litigiile din materia achizițiilor publice.

25. În acest context, Curtea constată că în prezenta cauză nu se critică faptul că unui anumit text legal i s-a impus un sens contrar Legii fundamentale, ci este criticată însăși dezlegarea dată problemelor de drept judecate prin Decizia nr. 20 din 5 octombrie 2015, aspect sub care excepția de neconstituționalitate apare ca fiind inadmisibilă, întrucât o hotărâre judecătorească, fie ea pronunțată chiar de instanța supremă pentru dezlegarea unor probleme de drept, nu intră în sfera actelor sau dispozițiilor normative susceptibile de control constituțional.

26. Referitor la instituția juridică a recursului în interesul legii, Curtea a reținut, în jurisprudența menționată, că aceasta contribuie la asigurarea respectării principiului securității juridice și a preeminenței dreptului, în vederea înfăptuirii unei justiții unice, imparțiale și egalitare, în acord cu prevederile art. 124 alin. (2) din Constituție.

27. În acest sens, în scopul asigurării unei jurisprudențe unitare, rolul instanței supreme în cadrul sistemului judiciar național este unul esențial, acesta fiind subliniat de Curtea Europeană a Drepturilor Omului în Hotărârea din 6 decembrie 2007, pronunțată în Cauza Beian împotriva României (nr. 1), paragraful 37, prin care s-a statuat că, deși divergențele de jurisprudență constituie, prin natura lor, consecința inerentă a oricărui sistem judiciar care se bazează pe un ansamblu de instanțe de fond având competență în raza lor teritorială, rolul unei instanțe supreme este să regleze aceste contradicții de jurisprudență.

28. Reglementat prin art. 514 și următoarele din noul Cod de procedură civilă, recursul în interesul legii este acel mijloc procesual prin care se urmărește realizarea unei jurisprudențe unitare atunci când se constată că, prin hotărâri judecătorești irevocabile, respectiv definitive - în sistemul noului Cod de procedură civilă -, s-au dat dezlegări diferite aceleiași chestiuni/probleme de drept. Cu alte cuvinte, scopul recursului în interesul legii este acela de a înlătura o practică neunitară a instanțelor judecătorești, prin pronunțarea de către Înalta Curte de Casație și Justiție a unei decizii prin care dezlegarea dată chestiunilor/problemelor de drept judecate devine obligatorie pentru instanțe de la data publicării deciziei în Monitorul Oficial al României, Partea I.

29. Cu privire la activitatea de interpretare a legii, realizată de către Înalta Curte de Casație și Justiție cu prilejul soluționării unui recurs în interesul legii, Curtea a reținut că, în acest caz, instanța supremă desfășoară o activitate care este parte integrantă a procesului de aplicare a dreptului, iar în ceea ce privește sensul interpretării cazuale, realizate de instanțele de judecată sau de autoritățile administrative în procesul aplicării dreptului, s-a arătat că, în cadrul acesteia, organul de interpretare este ținut să clarifice cu toată precizia sensul normei juridice și să stabilească compatibilitatea acesteia în raport cu o anumită situație de fapt (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 491 din 21 noiembrie 2013, precitată).

30. Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) și al art. 147 alin. (4) din Constituție, al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) și al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu majoritate de voturi,

CURTEA CONSTITUȚIONALĂ
În numele legii
DECIDE:

Respinge, ca inadmisibilă, excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 287^16 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziție publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice și a contractelor de concesiune de servicii, în interpretarea dată prin Decizia nr. 20 din 5 octombrie 2015, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul competent să judece recursul în interesul legii, excepție ridicată de Societatea European Profiles - S.A. din Atena, Grecia, în Dosarul nr. 2.371/3/2014* al Curții de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Definitivă și general obligatorie.

Decizia se comunică Curții de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal și se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Pronunțată în ședința din data de 17 mai 2022.

=====
PREȘEDINTE
pentru prof. univ. dr. MONA-MARIA PIVNICERU,
în temeiul art. 426 alin. (4) din Codul de procedură civilă coroborat cu art. 14 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, semnează
MARIAN ENACHE
Magistrat-asistent,
Andreea Costin
OPINIE SEPARATĂ
În dezacord cu soluția adoptată - cu majoritate de voturi - prin Decizia nr. 290 din 17 mai 2022, considerăm că excepția de neconstituționalitate trebuia admisă și constatată neconstituționalitatea dispozițiilor art. 287^16 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziție publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice și a contractelor de concesiune de servicii, în interpretarea dată prin Decizia nr. 20 din 5 octombrie 2015, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul competent să judece recursul în interesul legii, pentru argumentele ce urmează a fi expuse.
Curtea Constituțională este competentă să verifice constituționalitatea textelor legale aplicabile în interpretările consacrate prin recursurile în interesul legii, exercitându-și astfel rolul său constituțional de a veghea ca un text legal să nu se aplice în limite ce ar putea intra în coliziune cu Legea fundamentală.
Raportând considerentele Deciziei Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul competent să soluționeze recursul în interesul legii nr. 20 din 5 octombrie 201 5 la normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative reglementate prin Legea nr. 24/2000, Curtea trebuia să constate că prin interpretarea dată nu a fost respectată competența de legiferare a Parlamentului prevăzută de art. 61 din Constituție, iar instanța supremă nu s-a încadrat în limitele competenței sale constituționale, de interpretare și aplicare unitară a legii, prevăzută de art. 126 alin. (3) din Constituție.
Astfel, analizând succesiunea în timp a adoptării actelor normative se observă că la data de 30 mai 2012 a fost publicată Legea nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 365 din 30 mai 2012, act normativ care urma să intre în vigoare odată cu Codul de procedură civilă, respectiv la data de 1 septembrie 2012. Prin titlul IV al Legii nr. 76/2012 au fost modificate și completate o serie de legi speciale, printre care și Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006, astfel încât prin art. 61 pct. 4 al legii a fost modificat art. 287^16 din ordonanța de urgență în sensul stabilirii căii de atac a apelului în litigiile din materia achizițiilor publice.
Legea nr. 76/2012 nu a modificat, însă, și instanța competentă să judece în primă instanță litigiile în materia achizițiilor publice, întrucât art. 286 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006 prevedea, la acea dată, că litigiile la care face referire se soluționează de către secția comercială a tribunalului în circumscripția căruia se află sediul autorității contractante. Prin urmare, soluția normativă referitoare la calea de atac se corobora cu dispoziția din actul modificat referitoare la instanța competentă să soluționeze în primă instanță.
La 6 luni de la publicarea Legii nr. 76/2012, dar anterior intrării în vigoare a acesteia, a fost publicată, la 10 decembrie 2012, Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 77/2012 pentru modificarea și completarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziție publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice și a contractelor de concesiune de servicii, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 827 din 10 decembrie 2012, ordonanță de urgență care a intrat în vigoare la data de 1 ianuarie 2013.
Prin art. I pct. 68 din
Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 77/2012 a fost modificat art. 286 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006 în sensul stabilirii competenței secției de contencios administrativ și fiscal a tribunalului în circumscripția căruia se află sediul autorității contractante de a soluționa procesele și cererile privind acordarea despăgubirilor pentru repararea prejudiciilor cauzate în cadrul procedurii de atribuire, precum și cele privind executarea, nulitatea, anularea, rezoluțiunea, rezilierea sau denunțarea unilaterală a contractelor de achiziție publică, iar prin art. I pct. 71 a modificat art. 287^16 în sensul stabilirii recursului ca fiind calea de atac ce poate fi formulată împotriva hotărârilor tribunalului.
Ulterior, la data de 15 februarie 2013, a intrat în vigoare Legea nr. 76/2012, care, astfel cum am arătat mai sus, a modificat art. 287^16 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006 în sensul că apelul este cale de atac ce poate fi formulată împotriva hotărârilor pronunțate de instanța competentă să soluționeze litigiile prevăzute la art. 286 din aceeași ordonanță de urgență.
În concluzie, în perioada 1 ianuarie 2013 - 15 februarie 2013 și-au produs efectele prevederile Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 77/2012, atât sub aspectul instanței competente să soluționeze litigiile în materia achizițiilor publice - secția de contencios administrativ a instanței judecătorești, cât și al căii de atac ce poate fi formulată în aceste litigii - recursul. Însă, după această dată, odată cu Legea nr. 76/2012 a intrat în vigoare și modificarea dispozițiilor art. 287^16 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006, în sensul stabilirii căii de atac a apelului în litigiile din materia achizițiilor publice.
Prin urmare, începând cu data de 15 februarie 2013, dispozițiile modificatoare cuprinse în Legea nr. 76/2012 au fost integrate în Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006, întrucât de la data intrării în vigoare a actului modificator, prevederile sale se integrează în actul modificat și iau locul dispozițiilor normative din actul de bază supus modificării. Așadar, având în vedere că actul modificat și actul modificator nu au o existență separată, art. 61 pct. 4 din
Legea nr. 76/2012 a modificat art. 287^16 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006, astfel cum acesta a fost modificat prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 77/2012. Ca atare, începând cu 15 februarie 2013, calea de atac ce poate fi formulată este apelul și nu recursul.
Ulterior intrării în vigoare a Legii nr. 76/2012, Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 77/2012 a fost aprobată cu modificări prin Legea nr. 193/2013, care a fost publicată la data de 28 iunie 2013 și a intrat în vigoare, la 3 zile de la publicare, respectiv la 1 iulie 2013. Astfel, la aproximativ 5 luni de la intrarea în vigoare a Legii nr. 76/2012, Legea nr. 193/2013 a aprobat și a adus o serie de modificări Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 77/2012, însă nu a prevăzut nicio modificare referitoare la instanța competentă sau la calea de atac din materia analizată.
Dispozițiile modificatoare au fost introduse în proiectul legii de aprobare a Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 77/2012 la Camera Deputaților, în calitate de Cameră decizională. În dreptul pct. 74 (cu privire la art. I pct. 68 din
Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 77/2012 referitor la competența secției de contencios administrativ și fiscal a tribunalului) și al pct. 77 (cu privire la art. I pct. 71 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 77/2012 referitor la calea de atac a recursului) din Raportul comun înlocuitor asupra proiectului de lege al Comisiei pentru industrii și servicii și al Comisiei juridice, de disciplină și imunități a Camerei Deputaților a fost trecută mențiunea „Nemodificat“.
Or, omițând faptul că în vigoare este art. 287^16 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006, astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 76/2012, prin care se stabilea calea de atac a apelului, legiuitorul, prin adoptarea Legii nr. 193/2013, a creat falsa impresie că în fondul activ al legislației este art. 287^16 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006, astfel cum a fost modificat prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 77/2012, care stabilea calea de atac a recursului. În realitate, astfel cum am menționat, de la data intrării în vigoare a actului modificator, prevederile sale se integrează în actul modificat și iau locul dispozițiilor normative din actul de bază supus modificării. O reintroducere în fondul activ al legislației putea avea loc doar prin manifestarea expresă a legiuitorului.
Aprobarea prin lege a unei ordonanțe de urgență nu repune în vigoare in corpore prevederile acesteia, ci trebuie să țină cont de realitatea normativă existentă la momentul adoptării actului de aprobare.
În concluzie, prin adoptarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 77/2012 și a Legii de aprobare nr. 193/2013, legiuitorul și-a materializat intenția de a modifica instanța competentă, însă, referitor la calea de atac ce poate fi exercitată în litigiile din materia achizițiilor publice, a ignorat faptul că, încă din 30 mai 2012, în Monitorul Oficial era publicată Legea nr. 76/2012 care prevedea o soluție legislativă contrară, și care urma să intre în vigoare, inițial, la 1 februarie 2013, și ulterior, la 15 februarie 2013.
Deși avea toate premisele cunoașterii existenței unei reglementări contrare, legiuitorul nu a procedat la abrogarea acesteia, prin utilizarea mecanismului prevăzut de art. 58 alin. (2) din Legea nr. 24/2000 potrivit căruia „în situații temeinic justificate, prin excepție de la prevederile alin. (1), actele normative de importanță și complexitate deosebită pot fi modificate, completate sau, după caz, abrogate de autoritatea emitentă și în perioada cuprinsă între data publicării în Monitorul Oficial al României, Partea I, și data prevăzută pentru intrarea lor în vigoare, cu condiția ca intervențiile propuse să intre în vigoare la aceeași dată cu actul normativ supus evenimentului legislativ.“
Nici după intrarea în vigoare a Legii nr. 76/2012, la 15 februarie 2013, legiuitorul nu a intervenit să corecteze această inadvertență legislativă, deși avea obligația să prevadă norme prin care, potrivit art. 16 din Legea nr. 24/2000, să asigure asanarea legislației.
În continuare, referitor la instanța competentă să soluționeze litigiile din materia achizițiilor publice, în privința art. 286 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006, astfel cum a fost modificat prin art. I pct. 68 din
Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 77/2012, nu devin incidente dispozițiile art. 83 lit. k) din
Legea nr. 76/2012 potrivit căruia „La data intrării în vigoare a Codului de procedură civilă se abrogă: [
] k) orice alte dispoziții contrare, chiar dacă sunt cuprinse în legi speciale.“
La momentul adoptării sale Legea nr. 76/2012 a modificat art. 286 alin. (2) însă nu a modificat alin. (1) al acestui articol din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2016, astfel încât acesta stabilea competența de soluționare în favoarea secției comerciale a tribunalului.
Până la intrarea în vigoare a Legii nr. 76/2012, a fost adoptată Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 77/2012 care prin art. I pct. 68 a modificat art. 286 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006 și stabilit competența secției de contencios administrativ și fiscal a tribunalului în circumscripția căruia se află sediul autorității contractante de a soluționa procesele și cererile privind acordarea despăgubirilor pentru repararea prejudiciilor cauzate în cadrul procedurii de atribuire, precum și cele privind executarea, nulitatea, anularea, rezoluțiunea, rezilierea sau denunțarea unilaterală a contractelor de achiziție publică.
Or, potrivit art. 67 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 „În cazuri deosebite, în care la elaborarea și adoptarea unei reglementări nu a fost posibilă identificarea tuturor normelor contrare, se poate prezuma că acestea au făcut obiectul modificării, completării ori abrogării lor implicite.“ Deși Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 77/2012 nu exista în realitatea juridică la data elaborării, adoptării și publicării Legii nr. 76/2012, până la intrarea în vigoare a acesteia din urmă legiuitorul avea posibilitatea identificării normei contrare și să o abroge explicit prin mecanismul art. 58 din Legea nr. 24/2000.
Nu se poate accepta ideea abrogării implicite a art. I pct. 68 din
Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 77/2012 prin care a fost stabilită instanța competentă, întrucât legiuitorul trebuia să transforme această abrogare implicită într-una expresă având în vedere că art. 67 alin. (2) din Legea nr. 24/2000 prevede că „în cadrul atribuțiilor sale Consiliul Legislativ are obligația să identifice toate dispozițiile legale care au suferit evenimentele legislative implicite și să propună Parlamentului și, respectiv, Guvernului măsurile necesare de modificare, completare sau abrogare expresă a acestora.“
Mai mult, potrivit art. 67 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 „evenimentele legislative implicite nu sunt recunoscute în cazul actelor normative speciale ale căror dispoziții nu pot fi socotite modificate, completate sau abrogate nici prin reglementarea generală a materiei, decât dacă acest lucru este exprimat expres.“
Prin urmare, din acest joc al normelor legale și din cauza pasivității legiuitorului în armonizarea legislației rezultă că în fondul activ al legislației se aflau art. 286 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006, astfel cum a fost modificat prin art. I pct. 68 din
Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 77/2012, aprobată cu modificări prin Legea nr. 193/2013 și art. 287^16 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006, astfel cum a fost modificat prin art. 61 pct. 4 din
Legea nr. 76/2012.
Potrivit acestor norme legale instanța competentă să soluționeze litigiile în materia achizițiilor publice este secția de contencios administrativ și fiscal a tribunalului, iar calea de atac ce poate fi exercitată este apelul.
Contrar concluziei de mai sus, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul competent să soluționeze recursul în interesul legii a considerat că în realitatea juridică există în vigoare două texte care reglementează diferit calea de atac, prin care s-a creat un paralelism legislativ (paragraful 35 din Decizia nr. 20/2015 ) și a urmărit identificarea unei modalități de rezolvare a antinomiei juridice (paragraful 36 din Decizia nr. 20/2015 ).
Așadar, ca urmare a raționamentului expus pe larg în considerentele Deciziei nr. 20 din 5 octombrie 2015, Înalta Curte de Casație și Justiție a apreciat că art. 287^16 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006, astfel cum a fost modificat prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 77/2012, aprobată prin Legea nr. 193/2013 este în fondul activ al legislației (paragraful 39) și a stabilit că recursul este calea de atac ce poate fi exercitată.
Or, în realitate, prin această interpretare instanța supremă a modificat soluția legislativă a normei legale în vigoare prin repunerea în vigoare a unui text legal anterior care și-a pierdut definitiv existența de sine stătătoare. Acest procedeu este de resortul legiuitorului care are competență exclusivă în reglementarea normelor de procedură și implică intervenția expresă a acestuia în modificarea normei legale prin reglementarea unei noi soluții legislative.
Prin urmare, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul competent să soluționeze recursul în interesul legii și-a depășit competența de interpretare prevăzută de art. 126 alin. (3) din Constituție și a intervenit în competența de legiferare a Parlamentului prevăzută de art. 126 alin. (2) din Constituția, consecința fiind înfrângerea principiului separației puterilor în stat prevăzut de art. 1 alin. (4) din Constituție.
Demersul Înaltei Curți de Casație și Justiție de a corecta, pe calea recursului în interesul legii, vicii de tehnică legislativă care au afectat procedura modificării unor acte normative, și de a repune în vigoare acte care își încetaseră aplicarea contravine dispozițiilor constituționale. Așadar, interpretarea dată prin Decizia nr. 20 din 5 octombrie 2015 a Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul competent să judece recursul în interesul legii este neconstituțională.
În continuare, Curtea trebuia să stabilească dacă conținutul normativ al textului criticat, în forma avută după eliminarea interpretării Înaltei Curți de Casație și Justiție, este conform dispozițiilor Constituției, având în vedere că există o neconcordanță între competența materială a primei instanțe și calea de atac ce poate fi exercitată împotriva hotărârilor pronunțate de aceasta.
Rațiunea pentru care legiuitorul a prevăzut calea de atac a apelului în materia achizițiilor publice a fost aceea că competența de soluționare a acestor litigii, la data adoptării Legii nr. 76/2012, era atribuită instanțelor comerciale, iar nu celor de contencios administrativ, pentru care recursul este calea de atac unică.
Astfel, la 15 februarie 2013, ca urmare a intrării în vigoare a Legii nr. 76/2012, s-a ajuns în situația ca secțiile de contencios administrativ și fiscal ale instanțelor judecătorești să judece apelurile formulate împotriva hotărârilor pronunțate în prima instanță, cale de atac care este străină materiei contenciosului administrativ.
Prin urmare, având în vedere că există o necorelare între instanța competentă să judece potrivit regulilor de contencios administrativ și folosirea căii de atac a apelului care vizează alte domenii, dispozițiile art. 287^16 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006 în redactarea avută după îndepărtarea interpretării date prin Decizia pronunțată în soluționarea recursului în interesul Legii nr. 20/2015 sunt neconstituționale fiind de natură să determine apariția unor situații de incoerență și instabilitate circumscrise contextului normativ existent în perioada de activitate a Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 34/2006 (2013-2016), contrare principiului securității raporturilor juridice prevăzut de art. 1 alin. (5) din Constituție.
În consecință, Curtea trebuia să admită excepția de neconstituționalitate și să constate că: – Dispozițiile art. 287^16 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziție publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice și a contractelor de concesiune de servicii, în interpretarea dată prin Decizia nr. 20 din 5 octombrie 2015 a Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul competent să judece recursul în interesul legii este neconstituțională.

– Dispozițiile art. 287^16 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziție publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice și a contractelor de concesiune de servicii, astfel cum au fost modificate prin Legea nr. 76/2012, sunt neconstituționale.

Judecător,
prof. univ. dr. Mona-Maria Pivniceru
Judecător,
Gheorghe Stan

Alte acte din Monitorul Oficial din data de 17 august 2022

ORDIN nr. 1831 din 9 august 2022

ORDIN nr. 1.831 din 9 august 2022 pentru modificarea și completarea Ordinului ministrului economiei și finanțelor nr. 2.007/2008 privind aprobarea componenței Comisiei pentru autorizarea operatorilor economici din domenii cu reglementări specifice și a Regulam...

Ministerul Finantelor