DECIZIE nr. 79/2022

Valer Dorneanu - președinte

Cristian Deliorga - judecător

Marian Enache - judecător

Daniel Marius Morar - judecător

Mona-Maria Pivniceru - judecător

Gheorghe Stan - judecător

Livia Doina Stanciu - judecător

Elena-Simina Tănăsescu - judecător

Varga Attila - judecător

Simina Popescu-Marin - magistrat-asistent

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Ioan-Sorin-Daniel Chiriazi.

1. Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 5 alin. (2) lit. d), ale art. 6, ale art. 13 lit. a), ale art. 65 lit. h) și ale art. 71 din Legea nr. 55/2020 privind unele măsuri pentru prevenirea și combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, excepție ridicată de Cătălin Dinulescu în Dosarul nr. 27.296/4/2020 al Tribunalului București - Secția a II-a contencios administrativ și fiscal și care formează obiectul Dosarului Curții Constituționale nr. 3.478D/2021.

2. La apelul nominal lipsesc părțile. Procedura de înștiințare este legal îndeplinită.

3. Cauza fiind în stare de judecată, președintele Curții acordă cuvântul reprezentantului Ministerului Public, care pune concluzii de respingere, ca neîntemeiată, a excepției de neconstituționalitate, sens în care arată că prin cele două acte normative evocate, ordinul comun al ministrului sănătății și al ministrului afacerilor interne și hotărârea Guvernului, nu se creează un paralelism legislativ. Textele normative în temeiul cărora sunt adoptate aceste acte normative se regăsesc în cuprinsul aceleiași legi, respectiv în Legea nr. 55/2020, în art. 5 alin. (2) și art. 13 lit. a), fiind vorba de un raport între o normă generală și o normă specială. De asemenea, invocă jurisprudența în materie a Curții Constituționale, spre exemplu, Decizia nr. 381 din 8 iunie 2021 și Decizia nr. 391 din 8 iunie 2021.

CURTEA,

având în vedere actele și lucrările dosarului, reține următoarele:

4. Prin Încheierea din 11 noiembrie 2021, pronunțată în Dosarul nr. 27.296/4/2020, Tribunalul București - Secția a II-a contencios administrativ și fiscal a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 5 alin. (2) lit. d), ale art. 6, ale art. 13 lit. a), ale art. 65 lit. h) și ale art. 71 din Legea nr. 55/2020 privind unele măsuri pentru prevenirea și combaterea efectelor pandemiei de COVID-19. Excepția a fost ridicată de Cătălin Dinulescu într-o cauză având ca obiect soluționarea apelului formulat împotriva unei sentințe prin care a fost respinsă plângerea împotriva procesului-verbal de constatare a contravenției prevăzute de art. 65 lit. h) din Legea nr. 55/2020 și sancționate de art. 66 lit. a) din același act normativ.

5. În motivarea excepției de neconstituționalitate, autorul acesteia susține, în esență, că prevederile de lege criticate sunt neconstituționale, deoarece prin prisma acestora se creează un paralelism legislativ. Astfel, autorul arată că legislația în vigoare la 27 octombrie 2020 (data procesului-verbal de constatare și sancționare a contravenției) prevedea obligativitatea purtării măștii în spațiile deschise, iar obligativitatea purtării măștii putea fi instituită nu numai prin ordinul comun al ministrului sănătății și al ministrului afacerilor interne, emis în aplicarea art. 13 lit. a) din Legea nr. 55/2020, ci și prin hotărârea Guvernului, adoptată în aplicarea art. 5 alin. (2) lit. d) din Legea nr. 55/2020 și sub sancțiunea prevederilor art. 65 lit. h) din lege. Cu alte cuvinte, aceeași obligativitate a purtării măștii putea fi introdusă prin acte normative diferite, respectiv prin Ordinul ministrului sănătății și al ministrului afacerilor interne nr. 874/81/2020 privind instituirea obligativității purtării măștii de protecție, a triajului epidemiologic și dezinfectarea obligatorie a mâinilor pentru prevenirea contaminării cu virusul SARS-CoV-2 pe durata stării de alertă sau prin Hotărârea Guvernului nr. 856/2020 privind prelungirea stării de alertă pe teritoriul României începând cu data de 15 octombrie 2020, precum și stabilirea măsurilor care se aplică pe durata acesteia pentru prevenirea și combaterea efectelor pandemiei de COVID-19. Într-o anumită măsură, acest raționament ar fi putut fi acceptat dacă s-ar fi putut interpreta că, în aplicarea prevederilor art. 5 alin. (2) lit. d), ale art. 6, ale art. 13 lit. a) și ale art. 71 din Legea nr. 55/2020, există o opțiune normativă alternativă din punctul de vedere al emitentului actului, în sensul că ori cei doi miniștri (ministrul sănătății și ministrul afacerilor interne) ori întregul Guvern ar fi considerat oportună, la un moment dat, instituirea obligativității purtării măștii în anumite spațiile publice sau în toate spațiile publice (inclusiv cele deschise). Însă aceste măsuri, având emitenți diferiți, nu se puteau suprapune (același obiect) și nici coexista (aceeași legiferare). Atât Ordinul ministrului sănătății și al ministrului afacerilor interne nr. 874/81/2020, cât și Hotărârea Guvernului nr. 856/2020 (care a fost în vigoare pe o perioadă determinată, de 30 zile) s-au aflat în vigoare în aceeași perioadă și de aceea ne aflăm în situația unei duble legiferări, în sensul reglementării aceluiași aspect, aplicându-se aceeași soluție juridică, respectiv aceea a obligativității purtării măștii de protecție în spațiile închise, evident cu temeiuri juridice diferite, respectiv art. 13 lit. a) sau art. 5 alin. 2 lit. d) din Legea 55/2020, ceea ce este inadmisibil. De asemenea, suntem în situația reglementării aceluiași aspect, aplicându-se soluții juridice diferite, respectiv obligativitatea purtării măștii în spațiile deschise, din perspectiva emitentului, Guvernul, și recomandarea purtării măștii în spațiile deschise, din perspectiva emitenților ordinului comun, respectiv

ministrul sănătății și ministrul afacerilor interne, ceea ce este, de asemenea, inadmisibil. Prin urmare, autorul arată că motivarea instanței de fond este cel mai bun exemplu pentru lipsa de claritate și predictibilitate a unei norme juridice de nivel superior [prevederile art. 13 lit. a), ale art. 5 alin. (2) lit. d) și ale art. 65 lit. h) din Legea nr. 55/2020 ], întrucât autorul excepției s-a raportat în ceea ce privește conduita sa din data de 27 octombrie 2020 la prevederile art. 13 lit. a) din Legea nr. 55/2020, puse în aplicare prin Ordinul ministrului sănătății și al ministrului afacerilor interne nr. 874/81/2020, apreciind că purtarea măștii de protecție în spațiile publice deschise are caracter de recomandare, nicidecum caracter obligatoriu. În opinia autorului excepției, situația expusă reprezintă un caz clasic de paralelism legislativ, care este interzis expres de prevederile art. 16 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative.

6. Tribunalul București - Secția a II-a contencios administrativ și fiscal opinează că excepția de neconstituționalitate invocată este întemeiată. Tribunalul observă că apelantul invocă neconstituționalitatea prevederilor art. 5 alin. (2) lit. d), ale art. 6, ale art. 13 lit. a), ale art. 65 lit. h) și ale art. 71 din Legea nr. 55/2020, în raport cu dispozițiile art. 1 alin. (5) și ale art. 53 alin. (2) din Constituție, în realitate fiind nemulțumit de lipsa de claritate și previzibilitate a normei și mai ales de ceea ce numește „paralelism legislativ“, adică de reglementarea în mod concomitent, uneori în mod diferit, a măsurii obligativității purtării măștii de protecție în spațiile publice închise sau deschise, atât prin Ordinul ministrului sănătății și al ministrului afacerilor interne (nr. 874/81/2020), cât și prin Hotărârea Guvernului privind prelungirea stării de alertă (nr. 856/2020).

7. Prevederile art. 1 alin. (5) din Constituție consacră principiul respectării obligatorii a legilor. Pentru a fi respectată de destinatarii săi, legea trebuie să îndeplinească anumite cerințe de precizie, claritate și previzibilitate, astfel încât aceștia să își poată adapta în mod corespunzător conduita. Astfel, excepția de neconstituționalitate este întemeiată în ceea ce privește criticile referitoare la caracterul lipsit de claritate și previzibilitate al dispozițiilor art. 5 alin. (2) lit. d), ale art. 6, ale art. 13 lit. a), ale art. 65 lit. h) și ale art. 71 din Legea nr. 55/2020, dispozițiile amintite putând fi interpretate în sensul că se referă atât la competența ministrului sănătății și a ministrului afacerilor interne, cât și a Guvernului de a emite ordine, respectiv acte administrative normative supuse unui regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii și în limitele stabilite de aceasta, textul de lege permițând instituirea obligației cetățenilor de a purta mască în competența atât a ministrului sănătății și a ministrului afacerilor interne, cât și a Guvernului, reglementări concomitente, cu conținut diferit. Astfel, există riscul ca drepturi fundamentale să fie limitate altfel decât în temeiul unei legi organice.

8. De asemenea, instanța judecătorească evocă jurisprudența Curții Constituționale, prin care s-a statuat anterior că actele normative cu putere de lege și actele administrative cu caracter normativ prin care se stabilesc și se sancționează contravenții trebuie să întrunească toate condițiile de calitate ale normei: accesibilitate, claritate, precizie și previzibilitate ( Decizia nr. 152 din 6 mai 2020, paragraful 130). Astfel se constată că o multitudine de instituții și autorități publice responsabile, Guvernul, ministerele de resort sau Comitetul Național pentru Situații Speciale de Urgență, emit reglementări paralele sau contradictorii, în vederea aplicării măsurilor prevăzute de Legea nr. 55/2020.

9. Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

10. Președinții celor două Camere ale Parlamentului, Guvernul și Avocatul Poporului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

CURTEA,

examinând încheierea de sesizare, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile procurorului, prevederile legale criticate, raportate la dispozițiile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, reține următoarele:

11. Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze excepția de neconstituționalitate.

12. Obiectul excepției de neconstituționalitate, astfel cum rezultă din dispozitivul încheierii de sesizare, îl constituie dispozițiile art. 5 alin. (2) lit. d), ale art. 6, ale art. 13 lit. a), ale art. 65 lit. h) și ale art. 71 din Legea nr. 55/2020 privind unele măsuri pentru prevenirea și combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 396 din 15 mai 2020, care au următorul cuprins: – Art. 5 alin. (2) lit. d): „Măsurile pentru asigurarea rezilienței comunităților sunt: [

] d) măsuri de protecție a vieții și pentru limitarea efectelor tipului de risc produs asupra sănătății persoanelor, inclusiv instituirea carantinei sau a izolării la domiciliu;“;

– Art. 6:

Hotărârile prin care se declară ori se prelungește starea de alertă, precum și cele prin care se stabilește aplicarea unor măsuri pe durata stării de alertă cuprind:

a) baza legală;

b) perioada stării de alertă;

c) măsuri pentru creșterea capacității de răspuns, asigurarea rezilienței comunităților și diminuarea impactului tipului de risc necesar a fi aplicate, condițiile concrete de aplicare și destinatarii acestor măsuri;

d) instituțiile și autoritățile publice care pun în aplicare sau urmăresc respectarea aplicării măsurilor, după caz.

– Art. 13 lit. a): Pe durata stării de alertă, prin ordin comun al ministrului sănătății și ministrului afacerilor interne se poate institui:

a) obligativitatea purtării măștii de protecție în spațiile publice închise, spațiile comerciale, mijloacele de transport în comun și la locul de muncă;

– Art. 65 lit. h): „Constituie contravenții, în măsura în care nu sunt săvârșite în astfel de condiții încât să fie considerate potrivit legii penale infracțiuni, următoarele fapte săvârșite pe durata stării de alertă: [

] h) nerespectarea de către persoanele fizice a măsurilor individuale de protecție a vieții și pentru limitarea efectelor tipului de risc produs asupra sănătății persoanelor, stabilite conform art. 5 alin. (2) lit. d);“;

– Art. 71:

(1) În vederea punerii în aplicare a măsurilor prevăzute de prezenta lege, Guvernul adoptă hotărâri, la propunerea ministerelor de resort sau a CNSSU.

(2) În vederea aplicării măsurilor prevăzute de prezenta lege, ministerele și celelalte autorități responsabile, la propunerea CNSSU, după caz, emit ordine și instrucțiuni.

13. Referitor la dispozițiile art. 13 lit. a) din Legea nr. 55/2020, Curtea observă că, la data sesizării sale în prezenta cauză, aceste prevederi de lege erau modificate prin art. I pct. 1 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 192/2020 pentru modificarea și completarea Legii nr. 55/2020 privind unele măsuri pentru prevenirea și combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, precum și pentru modificarea lit. a) a art. 7 din Legea nr. 81/2018 privind reglementarea activității de telemuncă, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1042 din 6 noiembrie 2020. Însă, având în vedere că în cauza dedusă judecății există posibilitatea să continue să producă efecte juridice dispozițiile art. 13 lit. a) din Legea nr. 55/2020, în forma anterioară acestei modificări, Curtea reține ca obiect al excepției de neconstituționalitate aceste dispoziții de lege, astfel cum a fost sesizată prin Încheierea din 11 noiembrie 2021, pronunțată de Tribunalul București - Secția a II-a contencios administrativ și fiscal.

14. În opinia autorului excepției, prevederile de lege criticate contravin dispozițiilor din Constituție cuprinse în art. 1 alin. (5) privind obligativitatea respectării Constituției, a supremației sale și a legilor și art. 53 privind restrângerea exercițiului unor drepturi sau al unor libertăți.

15. Examinând excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 13 lit. a) din Legea nr. 55/2020, în forma în vigoare la data încheierii procesului-verbal de constatare și sancționare a contravenției (27 octombrie 2020), împotriva căruia autorul excepției a formulat plângere, Curtea reține că aceste dispoziții legale reglementează posibilitatea instituirii prin ordin comun al ministrului sănătății și al ministrului afacerilor interne a obligativității purtării măștii de protecție în spațiile publice închise, spațiile comerciale, mijloacele de transport în comun și la locul de muncă.

16. De asemenea, Curtea observă că, prin Sentința civilă nr. 4.489 din 6 aprilie 2021, pronunțată de Judecătoria Sectorului 4 București - Secția civilă în Dosarul nr. 27.296/4/2020, s-a reținut că, prin procesul-verbal, petentul (autorul excepției) a fost sancționat cu amendă contravențională, arătându-se că „la data de 27 octombrie 2020 orele 15.50, aflându-se pe strada

, în zona de acces la Patriarhie,

a fost depistat fără mască de protecție“ și că fapta contravențională a fost încadrată în prevederile art. 65 lit. h) și sancționată conform art. 66 lit. a) din Legea nr. 55/2020.

17. În aceste condiții, Curtea constată că dispozițiile art. 13 lit. a) din Legea nr. 55/2020 nu au aplicabilitate în cauza în care a fost invocată excepția. Potrivit art. 29 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, „Curtea Constituțională decide asupra excepțiilor ridicate în fața instanțelor judecătorești sau de arbitraj comercial privind neconstituționalitatea unei legi sau ordonanțe ori a unei dispoziții dintr-o lege sau dintr-o ordonanță în vigoare, care are legătură cu soluționarea cauzei în orice fază a litigiului și oricare ar fi obiectul acestuia“. Legătura cu soluționarea cauzei presupune atât aplicabilitatea textului criticat în cauza dedusă judecății, cât și necesitatea invocării excepției de neconstituționalitate în scopul restabilirii stării de legalitate, condiții ce trebuie întrunite cumulativ, pentru a fi satisfăcute exigențele pe care le impun dispozițiile art. 29 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 în privința pertinenței excepției de neconstituționalitate în desfășurarea procesului (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 303 din 5 iunie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 508 din 8 iulie 2014, paragraful 24). În consecință, întrucât prevederile art. 13 lit. a) din Legea nr. 55/2020 nu au legătură cu soluționarea cauzei a quo, Curtea constată că excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 13 lit. a) din Legea nr. 55/2020 este inadmisibilă.

18. De altfel, doar instanța de judecată are competența ca, pe baza probelor existente la dosarul cauzei, să se pronunțe atât privitor la legalitatea, cât și la temeinicia sancțiunii contravenționale aplicate.

19. Referitor la excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 5 alin. (2) lit. d), ale art. 6, ale art. 65 lit. h) și ale art. 71 din Legea nr. 55/2020, Curtea observă că, astfel cum rezultă din motivarea excepției de neconstituționalitate, autorul acesteia are în vedere o anumită interpretare a textelor de lege, raportat la specificul cauzei aflate pe rolul instanței judecătorești. Astfel cum se arată în actul de sesizare, autorul excepției invocă lipsa de claritate și previzibilitate a normei, susținând existența unui „paralelism legislativ“, constând în reglementarea în mod concomitent, și uneori în mod diferit, a măsurii obligativității purtării măștii de protecție în spațiile publice închise sau deschise, atât prin Ordinul ministrului sănătății și al ministrul afacerilor interne nr. 874/81/2020 privind instituirea obligativității purtării măștii de protecție, a triajului epidemiologic și dezinfectarea obligatorie a mâinilor pentru prevenirea contaminării cu virusul SARS-CoV-2 pe durata stării de alertă, cât și prin Hotărârea Guvernului nr. 856/2020 privind prelungirea stării de alertă pe teritoriul României începând cu data de 15 octombrie 2020, precum și stabilirea măsurilor care se aplică pe durata acesteia pentru prevenirea și combaterea efectelor pandemiei de COVID-19. Sub acest aspect, Curtea reține că întreaga critică de neconstituționalitate este construită pe un raționament care implică, în esență, o modalitate de interpretare a dispozițiilor art. 5 alin. (2) lit. d), ale art. 6, ale art. 65 lit. h) și ale art. 71 din Legea nr. 55/2020, respectiv ale art. 13 lit. a) din Legea nr. 55/2020, acestea din urmă, așa cum s-a evidențiat mai sus, neavând legătură cu soluționarea cauzei.

20. În același timp, Curtea reține că susținerile autorului excepției se circumscriu unor probleme de interpretare și aplicare a dispozițiilor de lege, în ceea ce privește organizarea executării legii sau a executării în concret a legii, adică a punerii în aplicare, respectiv a aplicării măsurilor prevăzute de Legea nr. 55/2020, de către autoritățile publice care au competența de a emite acte administrative în materie. Or, asemenea aspecte nu pot fi convertite în vicii de neconstituționalitate menite să justifice contrarietatea acestora cu dispozițiile din Legea fundamentală. În cadrul controlului judecătoresc al actelor administrative ale autorităților publice, instanțele judecătorești pot analiza dacă există condițiile obiective care justifică prelungirea stării de alertă, precum și dacă sunt respectate exigențele constituționale referitoare la restrângerea exercițiului unor drepturi sau al unor libertăți (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 392 din 8 iunie 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 688 din 12 iulie 2021).

21. Așadar, Curtea constată că, în speță, sunt incidente prevederile art. 2 alin. (3) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, potrivit cărora „Curtea Constituțională se pronunță numai asupra constituționalității actelor cu privire la care a fost sesizată [

]“. În consecință, întrucât criticile formulate vizează, în realitate, aspecte referitoare la interpretarea și aplicarea legii de către autoritățile publice competente, iar în caz de litigiu de către instanțele judecătorești, excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 5 alin. (2) lit. d), ale art. 6, ale art. 65 lit. h) și ale art. 71 din Legea nr. 55/2020, astfel cum a fost formulată, apare ca inadmisibilă, urmând a fi respinsă ca atare.

22. Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) și al art. 147 alin. (4) din Constituție, al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) și al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi,

Respinge, ca inadmisibilă, excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 5 alin. (2) lit. d), ale art. 6,

art. 13 lit. a), ale art. 65 lit. h) și ale art. 71 din Legea nr. 55/2020 privind unele măsuri pentru prevenirea și combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, excepție ridicată de Cătălin Dinulescu în Dosarul nr. 27.296/4/2020 al Tribunalului București - Secția a II-a contencios administrativ și fiscal.

Definitivă și general obligatorie.

Decizia se comunică Tribunalului București - Secția a II-a contencios administrativ și fiscal și se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Pronunțată în ședința din data de 3 martie 2022.

PREȘEDINTELE CURȚII CONSTITUȚIONALE

prof. univ. dr. VALER DORNEANU

Magistrat-asistent,

Simina Popescu-Marin