DECIZIE nr. 889/2021

Valer Dorneanu - președinte

Cristian Deliorga - judecător

Marian Enache - judecător

Daniel Marius Morar - judecător

Mona-Maria Pivniceru - judecător

Gheorghe Stan - judecător

Livia Doina Stanciu - judecător

Elena-Simina Tănăsescu - judecător

Varga Attila - judecător

Simina Popescu-Marin - magistrat-asistent

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Liviu Drăgănescu.

1. Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 15 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, excepție ridicată de Societatea Eurodrum COM - S.R.L din Cluj-Napoca în Dosarul nr. 557/33/2018/a1 al Înaltei Curți de Casație și Justiție - Secția de contencios administrativ și fiscal și care formează obiectul Dosarului Curții Constituționale nr. 53D/2020.

2. La apelul nominal lipsesc părțile. Procedura de înștiințare este legal îndeplinită.

3. Cauza fiind în stare de judecată, președintele Curții acordă cuvântul reprezentantului Ministerului Public, care pune concluzii de respingere, ca neîntemeiată, a excepției de neconstituționalitate, sens în care invocă jurisprudența în materie a Curții Constituționale.

CURTEA,

având în vedere actele și lucrările dosarului, reține următoarele:

4. Prin Încheierea din 7 octombrie 2019, pronunțată în Dosarul nr. 557/33/2018/a1, Înalta Curte de Casație și Justiție - Secția de contencios administrativ și fiscal a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 15 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004. Excepția a fost ridicată de Societatea Eurodrum COM - S.R.L din Cluj-Napoca cu prilejul soluționării recursului împotriva unei hotărâri judecătorești pronunțate într-o cauză având ca obiect suspendarea executării unui act administrativ.

5. În motivarea excepției de neconstituționalitate, autoarea acesteia susține, în esență, că dispozițiile legale criticate încalcă exigențele de calitate a legii, prevăzute de art. 1 alin. (5) din Constituție, deoarece impun îndeplinirea condiției de a demonstra existența unei „pagube iminente“, pentru a obține suspendarea executării unui act administrativ. Astfel, potrivit dispozițiilor art. 15 din Legea nr. 554/2004, care fac trimitere la prevederile art. 14 din aceeași lege, chiar dacă un act administrativ suferă sub aspectul legalității, pronunțarea unei soluții de suspendare este condiționată și de demonstrarea unei „pagube iminente“. Cu alte cuvinte, se solicită persoanei interesate să realizeze o probațiune dificilă și complexă, pentru care în textul de lege nu se oferă niciun fel de criterii, să demonstreze că punerea în executare a unui act administrativ, care suferă în mod evident sub aspectul legalității, îi produce o vătămare/pagubă, prin punerea sa în executare. Se arată că un act administrativ beneficiază de prezumția de legalitate. Este normal și firesc să se solicite persoanelor interesate să demonstreze și să prezinte elemente care să răstoarne, măcar în aparență, prezumția de legalitate, adică dovedirea condiției cazului bine justificat. Însă este dincolo de limita principiului legalității să se mai impună și dovada că respectivul act administrativ produce o pagubă/vătămare. În baza teoriei legalității actelor administrative, un astfel de act a cărui legalitate a fost răsturnată este vătămător, fiind imposibil ca un act administrativ nelegal să nu fie prejudiciabil, cel puțin față de interesele și patrimoniul destinatarului său. Deși art. 15 din Legea nr. 554/2004 impune condiția „pagubei iminente“, nu se oferă însă nici măcar orientativ repere care să contureze această condiție, fiind evident că acest text de lege suferă sub componenta calității și previzibilității. Potrivit autoarei excepției, varianta constituțională a art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004 ar fi doar în situația în care s-ar impune dovedirea unei singure condiții, cea a „cazului bine justificat“.

6. Înalta Curte de Casație și Justiție - Secția de contencios administrativ și fiscal consideră că excepția de neconstituționalitate este neîntemeiată, întrucât instituirea celor două condiții ale suspendării actului administrativ prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004 reprezintă opțiunea legiuitorului, care a instituit norme speciale în materia contenciosului administrativ, în conformitate cu dispozițiile art. 52 și 126 din Constituție, justificate prin nevoia asigurării unui just echilibru între interesul particular și cel general, acordând instanței judecătorești posibilitatea de a suspenda executarea actului administrativ, fără ca prin aceasta să impieteze asupra exigențelor impuse de respectarea principiului separației și echilibrului puterilor în stat. Întrucât termenii „caz bine justificat“ și „paguba iminentă“ sunt definiți și caracterizați chiar prin lege, instanța dispune de repere clare pentru aprecierea necesității suspendării executării actului administrativ. Astfel, potrivit art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, prin „pagubă iminentă“ se înțelege prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public. Suspendarea executării unui act administrativ are caracter esențialmente temporar, durând, în condițiile art. 15 din Legea nr. 554/2004, până la soluționarea acțiunii principale, finalizată, după caz, prin admiterea acesteia și anularea actului - ceea ce va conduce la nepunerea acestuia în executare - sau prin respingerea acțiunii și confirmarea legalității actului administrativ, care va reîncepe, de la acel moment, să producă efectele în vederea căruia a fost emis.

7. Având în vedere aceste aspecte, în opinia Înaltei Curți, este justificată reglementarea cerinței dovedirii unei „pagube iminente“, în lipsa căreia nu s-ar asigura echilibrul între interesul public (care impune caracterul executoriu al actului administrativ) și interesul privat afirmat de persoana care se consideră vătămată. Prin urmare, textul normativ al art. 15 din Legea nr. 554/2004, cu trimitere la condițiile instituite prin art. 14 din aceeași lege pentru suspendarea executării actului administrativ, nu încalcă dispozițiile constituționale indicate de autorul excepției, respectiv art. 1 alin. (5) din Constituție.

8. Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

9. Președinții celor două Camere ale Parlamentului, Guvernul și Avocatul Poporului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

CURTEA,

examinând încheierea de sesizare, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile procurorului, prevederile legale criticate, raportate la dispozițiile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, reține următoarele:

10. Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze excepția de neconstituționalitate.

11. Obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie dispozițiile art. 15 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.154 din 7 decembrie 2004, cu modificările și completările ulterioare, potrivit cărora:

(1) Suspendarea executării actului administrativ unilateral poate fi solicitată de reclamant, pentru motivele prevăzute la art. 14, și prin cererea adresată instanței competente pentru anularea, în tot sau în parte, a actului atacat. În acest caz, instanța poate dispune suspendarea actului administrativ atacat, până la soluționarea definitivă a cauzei. Cererea de suspendare se poate formula odată cu acțiunea principală sau printr-o acțiune separată, până la soluționarea acțiunii în fond.

(2) Dispozițiile art. 14 alin. (2)-(7) se aplică în mod corespunzător.

(3) Hotărârea dată cererii de suspendare este executorie de drept, iar introducerea recursului, potrivit art. 14 alin. (4), nu suspendă executarea.

(4) În ipoteza admiterii acțiunii de fond, măsura suspendării, dispusă în condițiile art. 14, se prelungește de drept până la soluționarea definitivă a cauzei, chiar dacă reclamantul nu a solicitat suspendarea executării actului administrativ în temeiul alin. (1).

12. În opinia autoarei excepției, prevederile de lege ce formează obiectul excepției contravin dispozițiilor din Constituție cuprinse în art. 1 alin. (5) privind obligativitatea respectării Constituției, a supremației sale și a legilor.

13. Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea reține că, în esență, critica de neconstituționalitate vizează încălcarea dispozițiilor art. 1 alin. (5) din Constituție, din perspectiva presupusului caracter imprecis al condiției de a demonstra existența unei „pagube iminente“, pentru a obține suspendarea executării unui act administrativ.

14. Referitor la invocarea dispozițiilor art. 1 alin. (5) din Constituție, Curtea Constituțională, în jurisprudența sa, a făcut referire la jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului care, prin hotărârile din 22 noiembrie 1995, 24 mai 2007, 12 februarie 2008 și 21 octombrie 2013, pronunțate în cauzele S.W. împotriva Regatului Unit, paragraful 36, Dragotoniu și Militaru-Pidhorni împotriva României, paragrafele 36 și 37, Kafkaris împotriva Ciprului, paragraful 141, și Del Rio Prada împotriva Spaniei, paragrafele 92 și 93, a reținut că formularea legilor nu poate prezenta o precizie absolută. Oricât de clar ar fi redactată o normă juridică, în orice sistem de drept, există un element inevitabil de interpretare judiciară. Nevoia de elucidare a punctelor neclare și de adaptare la circumstanțele schimbătoare va exista întotdeauna. Rolul decizional conferit instanțelor urmărește tocmai înlăturarea dubiilor ce persistă cu ocazia interpretării normelor, dezvoltarea progresivă a dreptului prin intermediul jurisprudenței ca izvor de drept fiind o componentă necesară și bine înrădăcinată în tradiția legală a statelor membre (a se vedea, spre exemplu, Decizia nr. 405 din 15 iunie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 517 din 8 iulie 2016, paragraful 46, și Decizia nr. 772 din 15 decembrie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 315 din 3 mai 2017, paragraful 23).

15. De asemenea, Curtea reține că dispozițiile art. 15 din Legea nr. 554/2004 au mai făcut obiect al controlului de constituționalitate, iar prin Decizia nr. 1.103 din 8 septembrie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 783 din 4 noiembrie 2011, Curtea Constituțională a respins ca neîntemeiată excepția de neconstituționalitate. Cu acel prilej, Curtea a observat că textul de lege criticat „oferă persoanei care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act administrativ unilateral posibilitatea de a solicita instanței să dispună suspendarea executării acestuia. În acest scop, judecătorul va aprecia cu privire la necesitatea măsurii, în urma analizării îndeplinirii condițiilor menționate în textul de lege criticat. Astfel, instanța va verifica mai întâi dacă a fost inițiată procedura prealabilă în fața autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare potrivit art. 7 din aceeași lege - aceasta reprezentând o condiție de formă -, iar apoi va aprecia dacă sunt întrunite și cele două cerințe de fond referitoare la existența cazului bine justificat și la necesitatea prevenirii unei pagube iminente. Întrucât acești termeni sunt definiți și caracterizați chiar prin lege, instanța dispune de repere clare pentru aprecierea necesității suspendării executării actului administrativ“. Astfel, potrivit art. 2 alin. (1) lit. ș) și t) din Legea nr. 554/2004, prin „pagubă iminentă“ se înțelege prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public, iar „cazurile bine justificate“ sunt acele împrejurări legate de starea de fapt și de drept care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ. Măsura se justifică prin nevoia asigurării unui just echilibru între interesul particular și cel general.

16. Aplicând aceste considerente în cauza de față și având în vedere definiția legală a expresiei „pagubă iminentă“, stabilită prin art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, Curtea constată că, analizate în întregul context normativ privind contenciosul administrativ, prevederile de lege criticate nu prezintă deficiențe care să afecteze exigențele clarității, preciziei, previzibilității și accesibilității normei juridice, permițând destinatarului reglementării să înțeleagă conținutul ideatic al acesteia și să își regleze comportamentul, astfel încât acesta să corespundă exigențelor impuse. În consecință, Curtea constată că dispozițiile art. 1 alin. (5) din Constituție nu sunt încălcate.

17. Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) și al art. 147 alin. (4) din Constituție, al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) și al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi,

Respinge, ca neîntemeiată, excepția de neconstituționalitate ridicată de Societatea Eurodrum COM - S.R.L. din Cluj-Napoca în Dosarul nr. 557/33/2018/a1 al Înaltei Curți de Casație și Justiție - Secția de contencios administrativ și fiscal și constată că dispozițiile art. 15 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 sunt constituționale în raport cu criticile formulate.

Definitivă și general obligatorie.

Decizia se comunică Înaltei Curți de Casație și Justiție - Secția de contencios administrativ și fiscal și se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Pronunțată în ședința din data de 16 decembrie 2021.

PREȘEDINTELE CURȚII CONSTITUȚIONALE

prof. univ. dr. VALER DORNEANU

Magistrat-asistent,

Simina Popescu-Marin