DECIZIE nr. 792/2021

Valer Dorneanu - președinte

Cristian Deliorga - judecător

Marian Enache - judecător

Daniel Marius Morar - judecător

Mona-Maria Pivniceru - judecător

Gheorghe Stan - judecător

Livia Doina Stanciu - judecător

Elena-Simina Tănăsescu - judecător

Varga Attila - judecător

Ingrid Alina Tudora - magistrat-asistent

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Liviu Drăgănescu.

1. Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a prevederilor art. 1 alin. (1), ale art. 2 lit. n) și ale art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992 privind organizarea și funcționarea Curții de Conturi, excepție ridicată de Unitatea administrativ-teritorială comuna Giarmata, județul Timiș, prin primar, în Dosarul nr. 974/59/2018 al Curții de Apel Timișoara - Secția contencios administrativ și fiscal. Excepția formează obiectul Dosarului Curții Constituționale nr. 2.229/2018.

2. Dezbaterile au avut loc în data de 19 octombrie 2021, cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Liviu Drăgănescu, și au fost consemnate în încheierea de ședință de la acea dată, când, pentru o mai bună studiere a problemelor ce formează obiectul cauzei, în temeiul prevederilor art. 57 și ale art. 58 alin. (3) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, republicată, cu modificările și completările ulterioare, Curtea a amânat pronunțarea pentru data de 23 noiembrie 2021, când a pronunțat prezenta decizie.

CURTEA,

având în vedere actele și lucrările dosarului, reține următoarele:

3. Prin Încheierea nr. 2.320 din 4 decembrie 2018, pronunțată în Dosarul nr. 974/59/2018, Curtea de Apel Timișoara - Secția contencios administrativ și fiscal a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 1 alin. (1), ale art. 2 lit. n) și ale art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992 privind organizarea și funcționarea Curții de Conturi. Excepția de neconstituționalitate a fost ridicată de Unitatea administrativ-teritorială comuna Giarmata, județul Timiș, prin primar, într-o cauză având ca obiect „litigiu Curtea de Conturi“.

4. În motivarea excepției de neconstituționalitate, autoarea acesteia susține, în esență, că din cauza lipsei de precizie și de claritate a redactării prevederilor de lege criticate nu pot fi stabilite limitele obiectului material al controlului Curții de Conturi, în sensul că nu se poate distinge dacă, în cadrul unei misiuni de audit financiar, Curtea de Conturi poate verifica legalitatea unui act administrativ emis de entitatea pe care o auditează, în condițiile în care actul nu a fost anterior anulat de către o instanță de judecată, și dacă instituția de control are competența să dispună recuperarea unor sume de bani plătite pe baza actului administrativ, cu titlu de prejudiciu.

5. Apreciază, de asemenea, că definiția dată legalității în cuprinsul art. 2 lit. n) din Legea nr. 94/1992 nu lămurește cu nimic sensul normelor în discuție, deoarece se referă la caracteristica unei „operațiuni“ de a respecta toate prevederile legale care îi sunt aplicabile, în vigoare la data efectuării acesteia, fără a se înțelege dacă un act administrativ se poate subsuma noțiunii de „operațiune“. Învederează faptul că noțiunea tehnico-juridică de „operațiune“ nu este definită nicăieri în cuprinsul actului normativ și nici în legislația conexă, fapt ce conduce la imposibilitatea obiectivă de a lămuri limitele controlului Curții de Conturi.

6. Pe de altă parte, apreciază că nu se poate determina fără echivoc dacă, în aplicarea prevederilor art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992, Curtea de Conturi poate să dispună în sarcina entității auditate obligația recuperării unor sume de bani achitate prin punerea în executare a unor acte administrative care nu au fost anterior anulate de o instanță de judecată (spre exemplu, hotărârea consiliului local).

7. Curtea de Apel Timișoara - Secția contencios administrativ și fiscal apreciază că excepția de neconstituționalitate este neîntemeiată. Instanța de judecată învederează, totodată, că prevederile art. 2 lit. n) și ale art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992 au mai constituit obiect al controlului Curții Constituționale, în acest sens fiind Decizia nr. 203 din 7 aprilie 2016, prin care s-a statuat în sensul constituționalității reglementării criticate.

8. Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

9. Președinții celor două Camere ale Parlamentului, Guvernul și Avocatul Poporului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

CURTEA,

examinând încheierea de sesizare, raportul întocmit de judecătorul-raportor, înscrisurile depuse la dosar, concluziile procurorului, dispozițiile legale criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, reține următoarele:

10. Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze excepția de neconstituționalitate.

11. Obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie prevederile art. 1 alin. (1), ale art. 2 lit. n) și ale art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992 privind organizarea și funcționarea Curții de Conturi, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 238 din 3 aprilie 2014, care au următorul cuprins: – Art. 1 alin. (1): „Curtea de Conturi exercită controlul asupra modului de formare, de administrare și de întrebuințare a resurselor financiare ale statului și ale sectorului public.“;

– Art. 2:

În înțelesul prezentei legi, termenii și expresiile de mai jos au următoarele semnificații: (…) n)

legalitate - caracteristica unei operațiuni de a respecta toate prevederile legale care îi sunt aplicabile, în vigoare la data efectuării acesteia;

– Art. 33 alin. (3): „În situațiile în care se constată existența unor abateri de la legalitate și regularitate, care au determinat producerea unor prejudicii, se comunică conducerii entității publice auditate această stare de fapt. Stabilirea întinderii prejudiciului și dispunerea măsurilor pentru recuperarea acestuia devin obligație a conducerii entității auditate.“

12. În opinia autoarei excepției de neconstituționalitate, aceste prevederi contravin dispozițiilor constituționale ale art. 1 alin. (5) în componenta referitoare la calitatea legii și celor ale art. 21 alin. (3) care consacră dreptul părților la un proces echitabil și la soluționarea cauzelor într-un termen rezonabil.

13. Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea Constituțională reține că, potrivit art. 1 alin. (1) din Legea nr. 94/1992, în activitatea sa, Curtea de Conturi exercită, prin proceduri de audit, controlul asupra modului de formare, de administrare și de întrebuințare a resurselor financiare ale statului și ale sectorului public. O atare atribuție presupune, în mod nemijlocit, cercetarea conturilor entităților verificate în conformitate cu principiile legalității, regularității, economicității, eficienței și eficacității, iar prin exercitarea atribuțiilor specifice acestei instituții, precum și a misiunii pe care o îndeplinește, potrivit legii, Curtea de Conturi este garantul legalității modului în care se cheltuie banul public.

14. În cadrul desfășurării activităților sale specifice, Curtea de Conturi verifică și urmărește modul de administrare a patrimoniului public și privat al statului și al unităților administrativ-teritoriale, precum și dacă execuția bugetului de venituri și cheltuieli al entității controlate este în concordanță cu scopul, obiectivele și atribuțiile prevăzute în actele normative prin care a fost înființată entitatea și dacă aceasta respectă principiile legalității, regularității, economicității, eficienței și eficacității.

15. Curtea reține că, potrivit dispozițiile constituționale ale art. 140 alin. (1) teza întâi, Curtea de Conturi „exercită controlul asupra modului de formare, de administrare și de întrebuințare a resurselor financiare ale statului și ale sectorului public“, iar potrivit art. 137 alin. (1) din Legea fundamentală, „Formarea, administrarea, întrebuințarea și controlul resurselor financiare ale statului, ale unităților administrativ-teritoriale și ale instituțiilor publice sunt reglementate prin lege“. De asemenea, potrivit art. 22 din Legea nr. 94/1992, Curtea de Conturi își desfășoară atribuțiile specifice, printre altele, și cu privire la constituirea, administrarea și utilizarea fondurilor publice de către autoritățile administrative autonome și de către instituțiile publice înființate prin lege și de către organismele autonome de asigurări sociale ale statului, precum și în ceea ce privește situația, evoluția și modul de administrare a patrimoniului public și privat al statului și al unităților administrativ-teritoriale de către instituțiile publice, regiile autonome, companiile și societățile naționale, precum și concesionarea sau închirierea de bunuri care fac parte din proprietatea publică. Scopul controlului financiar desfășurat de această instituție publică constă, în esență, în restabilirea legalității modului în care au fost realizate cheltuieli din fonduri publice și, respectiv, în recuperarea prejudiciilor identificate prin intermediul controlului desfășurat.

16. Instanța de contencios constituțional reține că în situația în care, ca urmare a controalelor Curții de Conturi, se constată existența unor abateri de la legalitate și regularitate, ce au determinat producerea unor prejudicii, această stare de fapt se comunică conducerii entității publice auditate, potrivit art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992. În timpul acțiunilor de control/audit, auditorii publici externi cuantifică valoarea abaterilor pentru eșantionul verificat, stabilind un prejudiciu cert, urmând ca întinderea reală a acestuia, inclusiv a dobânzilor și a penalităților de întârziere, să fie stabilită de conducerea entității verificate. Așadar, stabilirea întinderii prejudiciului și dispunerea măsurilor pentru recuperarea acestuia constituie obligații ale conducerii entității auditate.

17. În acest context, Curtea subliniază că astfel cum este definit prin pct. 5 din Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor rezultate din aceste activități, aprobat prin Hotărârea Plenului Curții de Conturi nr. 155/2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 547 din 24 iulie 2014, modificat ulterior prin Hotărârea Plenului Curții de Conturi nr. 205/2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 500 din 30 iunie 2017, prejudiciul reprezintă pierderea provocată patrimoniului public sau privat al statului, al unei unități administrativ-teritoriale sau al unei entități publice a acestora. Prejudiciul trebuie să fie recuperat integral prin acoperirea pierderii, precum și a dobânzilor și a penalităților de întârziere, iar potrivit art. 64 din Legea nr. 94/1992, „nerecuperarea prejudiciilor, ca urmare a nedispunerii și a neurmăririi de conducerea entității a măsurilor transmise de Curtea de Conturi, constituie infracțiune și se pedepsește cu închisoare de la 3 luni la un an sau cu amendă“.

18. Din perspectiva criticilor formulate în cauză, Curtea Constituțională observă că prin Decizia nr. 13 din 6 martie 2017, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 419 din 7 iunie 2017, această instanță a reținut că „ art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992 reglementează modalitatea de valorificare a rapoartelor de audit în situațiile în care se constată existența unor abateri de la legalitate și regularitate care au determinat producerea unor prejudicii. O atare situație de fapt se comunică entității publice auditate, concluzie care se desprinde din conținutul art. 33 alin. (3) teza întâi din Legea nr. 94/1992. Textul art. 33 alin. (3) teza finală din Legea nr. 94/1992 instituie în sarcina entității auditate obligația de a stabili întinderea prejudiciului și de a dispune luarea de măsuri pentru recuperarea acestuia. Analiza conținutului art. 33 alin. (3) teza finală nu oferă niciun indiciu cu privire la calea de urmat, lăsând în sarcina entității auditate alegerea celor mai eficiente și mai adecvate căi pentru recuperarea prejudiciului. Explicația rezidă în faptul că entitățile auditate [care, potrivit art. 2 lit. j) din Legea nr. 94/1992, pot fi autorități publice, companii/societăți naționale, regii autonome, societăți reglementate de Legea societăților nr. 31/1990, republicată, cu modificările și completările ulterioare, la care statul sau o unitate administrativ-teritorială deține, singur sau împreună, integral sau mai mult de jumătate din capitalul social] s-ar putea afla într-o multitudine de raporturi juridice, astfel că, dată fiind natura diversă a acestora, art. 33 alin. (3) teza finală nu prevede nici măcar cu titlu exemplificativ natura căii procesuale sau administrative de urmat pentru recuperarea prejudiciilor constatate“. Instanța supremă a învederat că „instituțiile publice pot fi implicate în diverse raporturi juridice, cum ar fi, de exemplu, raporturi de muncă, administrative, contractuale, derivând din achiziții publice etc. În funcție de natura raportului juridic în care este implicată instituția publică și în raport cu specificul situației în care s-a produs prejudiciul sau s-a efectuat plata nelegală din bugetul instituției publice, recuperarea prejudiciului poate fi diferită, iar alegerea modalității pentru recuperarea prejudiciului aparține conducerii entității auditate.“ Înalta Curte de Casație și Justiție a precizat că „textele din Legea nr. 94/1992, prin modul de redactare, prevăd expres că entitățile publice auditate au obligația de a stabili întinderea prejudiciului și de a dispune măsuri pentru recuperarea acestuia. Există și dispoziții în legi speciale, în care este stabilită procedura de urmat pentru recuperarea acestor prejudicii, iar pentru situațiile în care nu există reglementare specială se recurge la normele dreptului comun, așa cum s-a procedat în litigiul principal.“

19. În jurisprudența sa, exemplu fiind Decizia nr. 203 din 7 aprilie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 470 din 23 iunie 2016, Curtea Constituțională a constatat că prevederile art. 2 lit. n) și ale art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992 nu împiedică exercitarea atribuțiilor jurisdicționale ale instanțelor de judecată cu privire la actele Curții de Conturi, întrucât constatările acestei instituții nu au caracter definitiv. Așadar, întrucât decizia Curții de Conturi instituie o prezumție relativă privind situația juridică constatată, eventualele aprecieri ale acesteia referitoare la pretinse nelegalități ale unor acte administrative urmează să fie analizate, în cadrul exercitării controlului judecătoresc al actelor astfel emise, cu posibilitatea desființării lor. De asemenea, prin Decizia nr. 494 din 4 iulie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 925 din 24 noiembrie 2017, paragrafele 19 și 20, Curtea a observat că au fost instituite anumite proceduri administrative prealabile, obligatorii, pentru autoritățile auditate, proceduri care nu sunt contrare principiului accesului liber la justiție cât timp decizia organului administrativ poate fi atacată în fața unei instanțe judecătorești. Astfel, împotriva măsurilor dispuse prin decizia Curții de Conturi, precum și a termenului stabilit pentru ducerea la îndeplinire a unora dintre aceste măsuri, în termen de 15 zile calendaristice de la data primirii acesteia, conducătorul entității verificate poate depune/transmite contestație la structura Curții de Conturi care a emis decizia. Contestația la decizia emisă de structura de specialitate a Curții de Conturi reprezintă o procedură administrativă prealabilă obligatorie pentru exercitarea dreptului la acțiune în contencios administrativ, potrivit Legii nr. 554/2004.

20. Curtea reține, de asemenea, că, potrivit art. 2 lit. n) din Legea nr. 94/1992, criticat de autoarea excepției de neconstituționalitate din perspectiva lipsei de claritate și previzibilitate, termenul de legalitate reprezintă „caracteristica unei operațiuni de a respecta toate prevederile legale care îi sunt aplicabile, în vigoare la data efectuării acesteia“. În acest context, referitor la susținerile potrivit cărora noțiunea tehnico-juridică de „operațiune“ nu este definită nicăieri în cuprinsul Legii nr. 94/1992 și nici în legislația conexă, fapt ce ar conduce la imposibilitatea obiectivă de a lămuri limitele controlului Curții de Conturi, instanța de contencios constituțional precizează că, potrivit art. 2 lit. p) din Ordonanța Guvernului nr. 119/1999 privind controlul intern și controlul financiar preventiv, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 799 din 12 noiembrie 2003, termenul „operațiune“ reprezintă „orice acțiune cu efect financiar pe seama fondurilor publice sau a patrimoniului public, indiferent de natura acesteia“.

21. În acest sens, prin Decizia nr. 856 din 18 decembrie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 488 din 14 iunie 2019, Curtea Constituțională a învederat că, având în vedere principiul aplicabilității generale a legilor, Curtea de la Strasbourg a reținut că formularea acestora nu poate prezenta o precizie absolută. Una dintre tehnicile standard de reglementare constă în recurgerea mai degrabă la categorii generale decât la liste exhaustive. Astfel, numeroase legi folosesc, prin forța lucrurilor, formule mai mult sau mai puțin vagi, a căror interpretare și aplicare depind de practică. Oricât de clar ar fi redactată o normă juridică, în orice sistem de drept, există un element inevitabil de interpretare judiciară. Nevoia de elucidare a punctelor neclare și de adaptare la circumstanțele schimbătoare va exista întotdeauna. Deși certitudinea în redactarea unei legi este un lucru dorit, aceasta ar putea antrena o rigiditate excesivă, or legea trebuie să fie capabilă să se adapteze schimbărilor de situație. Rolul decizional conferit instanțelor urmărește tocmai înlăturarea dubiilor ce persistă cu ocazia interpretării normelor, dezvoltarea progresivă a dreptului penal prin intermediul jurisprudenței ca izvor de drept fiind o componentă necesară și bine înrădăcinată în tradiția legală a statelor membre. Se observă că cele statuate de Curtea Europeană a Drepturilor Omului în legătură cu principiul clarității și previzibilității legii au fost înglobate de instanța de contencios constituțional în propria jurisprudență (a se vedea, de exemplu, Decizia nr. 717 din 29 octombrie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 216 din 23 martie 2016).

22. Așa fiind, în contextul celor mai sus menționate, Curtea constată că prevederile criticate din Legea nr. 94/1992 nu contravin dispozițiilor constituționale ale art. 1 alin. (5), fiind redactate într-o manieră suficient de clară și previzibilă, astfel încât să permită stabilirea limitelor controlului Curții de Conturi. Mai mult, eventualele aprecieri ale acestei instituții referitoare la pretinse nelegalități ale unor acte urmează să fie evaluate, în cadrul exercitării controlului judecătoresc al actelor astfel emise, cu posibilitatea desființării lor, în concordanță cu art. 21 din Legea fundamentală.

23. Prin urmare, răspunzând criticilor de neconstituționalitate formulate de autoarea excepției, Curtea Constituțională reține că în cadrul unei misiuni de audit financiar asupra conturilor de execuție ale unei unități administrativ-teritoriale, Curtea de Conturi nu are competența de a se pronunța cu privire la legalitatea actelor administrative emise de entitatea auditată. Potrivit atribuțiilor sale, această instituție poate dispune măsuri de recuperare a prejudiciilor derivate din acte administrative fără a avea, însă, obligația de a indica în concret măsurile care trebuie dispuse de entitatea controlată pentru recuperarea prejudiciului constatat, urmând ca asupra legalității actelor administrative emise de entitatea auditată să se pronunțe instanța de contencios administrativ, ca urmare a învestirii sale de către părțile interesate.

24. Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) și al art. 147 alin. (4) din Constituție, precum și al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) și al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi,

Respinge, ca neîntemeiată, excepția de neconstituționalitate ridicată de Unitatea administrativ-teritorială comuna Giarmata, județul Timiș, prin primar, în Dosarul nr. 974/59/2018 al Curții de Apel Timișoara - Secția contencios administrativ și fiscal și constată că dispozițiile art. 1 alin. (1), ale art. 2 lit. n) și ale art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992 privind organizarea și funcționarea Curții de Conturi sunt constituționale în raport cu criticile formulate.

Definitivă și general obligatorie.

Decizia se comunică Curții de Apel Timișoara - Secția contencios administrativ și fiscal și se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Pronunțată în ședința din data de 23 noiembrie 2021.

PREȘEDINTELE CURȚII CONSTITUȚIONALE

prof. univ. dr. VALER DORNEANU

Magistrat-asistent,

Ingrid Alina Tudora