DECIZIE nr. 555/2023

Marian Enache - președinte

Mihaela Ciochină - judecător

Cristian Deliorga - judecător

Dimitrie-Bogdan Licu - judecător

Laura-Iuliana Scântei - judecător

Gheorghe Stan - judecător

Elena-Simina Tănăsescu - judecător

Varga Attila - judecător

Simina Popescu-Marin - magistrat-asistent

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Eugen Anton.

1. Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 20 și ale art. 28 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, excepție ridicată de Anca Ioana Nan în Dosarul 2.089/111/CA/2019 - R, al Curții de Apel Oradea - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal și care formează obiectul Dosarului Curții Constituționale nr. 2.237D/2020.

2. La apelul nominal lipsesc părțile. Procedura de înștiințare este legal îndeplinită.

3. Cauza fiind în stare de judecată, președintele Curții acordă cuvântul reprezentantului Ministerului Public, care pune concluzii de respingere, ca neîntemeiată, a excepției de neconstituționalitate. Arată că legiuitorul are competența constituțională de a stabili reguli specifice de soluționare a cauzelor în diferite materii judiciare, cu respectarea anumitor garanții procesuale, sens în care invocă Deciziile Curții Constituționale nr. 612 din 30 septembrie 2021 și nr. 544 din 28 aprilie 2011.

CURTEA,

având în vedere actele și lucrările dosarului, reține următoarele:

4. Prin Încheierea din 27 noiembrie 2020, pronunțată în Dosarul nr. 2.089/111/CA/2019 - R, Curtea de Apel Oradea - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 20 și ale art. 28 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004. Excepția a fost ridicată de Anca Ioana Nan într-o cauză având ca obiect soluționarea recursului formulat împotriva unei hotărâri judecătorești prin care a fost respinsă cererea de anulare a unei dispoziții a primarului privind constituirea unei comisii de disciplină și de repunere în situația anterioară emiterii actului administrativ, în sensul anulării tuturor actelor emise de comisia de disciplină.

5. În motivarea excepției de neconstituționalitate autoarea acesteia susține, în esență, că dispozițiile legale criticate sunt neconstituționale, deoarece reglementează, în materia contenciosului administrativ, doar calea de atac extraordinară a recursului, lipsind părțile interesate de posibilitatea de a exercita calea de atac a apelului. Astfel, arată că, în materia contenciosului administrativ, recursului nu i se conferă valența unei căi reale de atac care să permită inclusiv cercetarea fondului cauzei. Se creează astfel o discriminare a părților unui proces desfășurat potrivit legii contenciosului administrativ în raport cu părțile din procesele desfășurate potrivit Codului de procedură civilă, care pot uza de calea ordinară a apelului, beneficiind, implicit, și de o cercetare a fondului cauzei. În consecință, consideră că, în materia contenciosului administrativ, se restrânge în mod nejustificat accesul liber la justiție, prin eliminarea dublului grad de jurisdicție, astfel încât este imperativă înlocuirea căii de atac a recursului cu apelul, deoarece în contenciosul administrativ recursul nu (mai) este cale de atac devolutivă, putând fi exercitat doar pentru motivele de nelegalitate prevăzute de art. 488 din Codul de procedură civilă.

6. În susținerea criticilor de neconstituționalitate sunt invocate aspecte din jurisprudența Curții Constituționale privind accesul liber la justiție și efectivitatea drepturilor, precum și dispozițiile Convenției pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale și ale Pactului internațional cu privire la drepturile civile și politice.

7. Curtea de Apel Oradea - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal consideră că excepția de neconstituționalitate este neîntemeiată, sens în care invocă aspecte din jurisprudența în materie a Curții Constituționale.

8. Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

9. Președinții celor două Camere ale Parlamentului, Guvernul și Avocatul Poporului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

CURTEA,

examinând încheierea de sesizare, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile procurorului, prevederile legale criticate, raportate la dispozițiile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, reține următoarele:

10. Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze excepția de neconstituționalitate.

11. Obiectul excepției de neconstituționalitate, astfel cum rezultă din dispozitivul încheierii de sesizare, îl constituie dispozițiile art. 20 și ale art. 28 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1154 din 7 decembrie 2004, cu modificările și completările ulterioare. Însă, din examinarea considerentelor actului de sesizare și a notelor scrise ale autoarei excepției, Curtea reține că, în realitate, criticile de neconstituționalitate vizează dispozițiile art. 20 și ale art. 28 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, urmând să rețină ca obiect al excepției aceste dispoziții, care au următorul cuprins: – Art. 20:

(1) Hotărârea pronunțată în primă instanță poate fi atacată cu recurs, în termen de 15 zile de la comunicare.

(2) Recursul suspendă executarea și se judecă de urgență. Procedura prevăzută la art. 493 din Codul de procedură civilă nu se aplică în materia contenciosului administrativ.

(3) În cazul admiterii recursului, instanța de recurs, casând sentința, va rejudeca litigiul în fond. Când hotărârea primei instanțe a fost pronunțată fără a se judeca fondul ori dacă judecata s-a făcut în lipsa părții care a fost nelegal citată atât la administrarea probelor, cât și la dezbaterea fondului, cauza se va trimite, o singură dată, la această instanță. În cazul în care judecata în primă instanță s-a făcut în lipsa părții care a fost nelegal citată la administrarea probelor, dar a fost legal citată la dezbaterea fondului, instanța de recurs, casând sentința, va rejudeca litigiul în fond.;

– Art. 28 alin. (1 ): „(1) Dispozițiile prezentei legi se completează cu prevederile Codului civil și cu cele ale Codului de procedură civilă, în măsura în care nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor de putere dintre autoritățile publice, pe de o parte, și persoanele vătămate în drepturile sau interesele lor legitime, pe de altă parte.“

12. În opinia autoarei excepției, prevederile de lege criticate contravin dispozițiilor din Constituție cuprinse în art. 1 alin. (3), (4) și (5) privind trăsăturile statului, echilibrul și separația puterilor și principiul legalității și al supremației Constituției, art. 16 alin. (1) și (2) privind egalitatea în drepturi, art. 20 referitor la tratatele internaționale privind drepturile omului, art. 21 privind accesul liber la justiție, art. 52 privind dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică, art. 53 privind restrângerea exercițiului unor drepturi sau al unor libertăți, art. 124 privind înfăptuirea justiției, art. 126 privind instanțele judecătorești, art. 129 privind folosirea căilor de atac și art. 148 privind integrarea euroatlantică.

13. Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea reține că, în esență, autoarea acesteia își axează critica pe imposibilitatea exercitării, în cadrul proceselor având ca obiect soluționarea litigiilor de contencios administrativ, a căii de atac a apelului împotriva sentinței pronunțate în primă instanță.

14. Sub acest aspect, Curtea precizează că dispozițiile art. 20 și ale art. 28 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 au mai fost supuse controlului de constituționalitate, exercitat prin prisma unor critici de neconstituționalitate similare, iar prin mai multe decizii Curtea Constituțională a respins, ca neîntemeiate, aceste critici (a se vedea, spre exemplu, Decizia nr. 544 din 28 aprilie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 514 din 21 iulie 2011, Decizia nr. 1.079 din 14 iulie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 600 din 25 august 2011, Decizia nr. 747 din 16 decembrie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 98 din 6 februarie 2015, sau Decizia nr. 141 din 12 martie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 311 din 7 mai 2015, precum și Decizia nr. 1.186 din 13 decembrie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 62 din 28 ianuarie 2008, Decizia nr. 673 din 10 octombrie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 937 din 20 noiembrie 2006, sau Decizia nr. 612 din 30 septembrie 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1169 din 9 decembrie 2021).

15. Astfel, examinând excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, prin care este reglementată calea de atac a recursului împotriva hotărârilor judecătorești pronunțate în primă instanță în materia contenciosului administrativ, Curtea a reținut că, în această materie, hotărârile pronunțate în primă instanță nu pot fi atacate cu apel, singura cale de atac de reformare ce poate fi exercitată fiind aceea a recursului. Astfel, recursul împotriva hotărârii instanței de fond se exercită în condițiile prevăzute de art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în termen de 15 zile de la comunicare. Prin derogare de la regimul de drept comun prevăzut în Codul de procedură civilă, în contenciosul administrativ recursul este, în toate cazurile, suspensiv de executare, așadar hotărârea pronunțată în primă instanță, potrivit legii contenciosului administrativ, deși nu este susceptibilă de apel, nu poate fi pusă în executare. În cazul admiterii recursului, instanța casează sentința și rejudecă procesul în fond. Casarea cu trimitere spre rejudecare la prima instanță este permisă o singură dată în cursul unui proces, în două cazuri expres și limitativ prevăzute în art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, și anume atunci când hotărârea primei instanțe a fost pronunțată fără a se judeca fondul sau dacă judecata s-a făcut în lipsa părții care a fost nelegal citată, atât la administrarea probelor, cât și la dezbaterea fondului. Nu se poate dispune casarea cu trimitere dacă judecata în primă instanță s-a făcut în lipsa părții care a fost nelegal citată la administrarea probelor, dar a fost legal citată la dezbaterea fondului, în acest caz urmând ca instanța de recurs să caseze sentința și să rejudece litigiul în fond.

16. În aceste condiții, partea interesată beneficiază de posibilitatea de a-și realiza o apărare eficientă. Pentru aceleași motive, nu a fost reținută nici critica referitoare la încălcarea dreptului de acces liber la justiție sau a dreptului la un proces echitabil.

17. De asemenea, Curtea a reținut că legiuitorul are îndreptățirea constituțională de a considera materia contenciosului administrativ ca fiind una aparte, cu reguli specifice, inclusiv în ceea ce privește stabilirea căilor de atac (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 462 din 17 septembrie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 775 din 24 octombrie 2014, paragraful 48).

18. În acest context, raportat la dispozițiile constituționale ale art. 129, care conțin precizarea esențială potrivit căreia hotărârile instanțelor pot fi atacate de Ministerul Public sau de părțile interesate, în condițiile legii, și având în vedere art. 126 alin. (2) din Legea fundamentală, care oferă legiuitorului dreptul de a legifera cu privire la acest aspect, Curtea a statuat că nimic nu împiedică edictarea unei soluții legislative cum este cea cuprinsă în textul de lege criticat. De altfel, această opțiune a legiuitorului a fost impusă de exigența soluționării cu celeritate a procesului dedus judecății, aceasta fiind una dintre caracteristicile acțiunii în contencios administrativ.

19. De asemenea, referitor la critica potrivit căreia posibilitatea exercitării recursului nu are semnificația asigurării dublului grad de jurisdicție, având în vedere că recursul nu are caracter devolutiv, fapt ce nu conduce la o nouă judecată în fond, ci este o cale de atac care asigură doar un control de legalitate asupra hotărârii judecătorești atacate, Curtea a reținut că intră în competența exclusivă a legiuitorului instituirea regulilor de desfășurare a procesului în fața instanțelor judecătorești și modalitatea de exercitare a căilor de atac, iar principiul accesului liber la justiție presupune posibilitatea celor interesați de a le exercita, în condițiile stabilite prin lege, astfel încât accesul liber la justiție nu presupune accesul la toate structurile judecătorești și la toate mijloacele procedurale prin care se înfăptuiește justiția. Niciun text din Constituție nu garantează dreptul la două grade de jurisdicție. Chiar și reglementările internaționale în domeniul drepturilor omului, respectiv art. 2 din Protocolul nr. 7 la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, garantează dreptul la dublul grad de jurisdicție exclusiv în materie penală, nu și în cauzele de natură administrativă. De altfel, și Curtea Europeană a Drepturilor Omului a statuat în jurisprudența sa, reprezentată, de exemplu, de Decizia din 14 mai 2002, pronunțată în Cauza Csepyová împotriva Slovaciei, paragraful 5, sau de Hotărârea din 6 decembrie 2005, pronunțată în Cauza Gurepka împotriva Ucrainei, paragraful 51, că textul Convenției pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale nu garantează un drept de apel sau un drept la un al doilea grad de jurisdicție.

20. În consecință, prevederile de lege criticate nu încalcă art. 21, 24, 52, art. 126 alin. (2) și nici art. 129 din Constituție și nu pun în discuție o restrângere a exercițiului unor drepturi sau al unor libertăți fundamentale, contrară art. 53 din Legea fundamentală.

21. Întrucât nu au intervenit elemente noi, de natură să justifice reconsiderarea acestei jurisprudențe a Curții Constituționale, soluția pronunțată prin deciziile menționate și considerentele care au stat la baza acestora își păstrează în mod corespunzător valabilitatea și în prezenta cauză.

22. Distinct, Curtea reține că susținerile autoarei excepției în sensul că dispozițiile legale criticate ar înfrânge principiul egalității în drepturi, înscris în art. 16 alin. (1) și (2) din Constituție, nu pot fi primite. În jurisprudența sa, Curtea a statuat că egalitatea nu înseamnă uniformitate și că pentru situații diferite se impun soluții juridice diferite. Astfel, principiul egalității în drepturi nu înseamnă eo ipso aplicarea aceluiași regim juridic unor situații care, prin specificul lor, sunt diferite. De asemenea, Curtea Constituțională a statuat că principiul egalității nu presupune uniformitate, așa încât toate situațiile să fie tratate în același fel, ci presupune ca la situații egale să corespundă un tratament egal, iar la situații diferite să existe un tratament diferit. Principiul egalității nu se opune ca o lege să stabilească reguli diferite în raport cu persoane care se află în situații diferite (a se vedea, spre exemplu, Decizia nr. 139 din 19 noiembrie 1996, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 7 din 20 ianuarie 1997, Decizia nr. 256 din 17 iunie 1997, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 134 din 2 aprilie 1998).

23. Aplicând aceste considerente de principiu în prezenta cauză, Curtea reține că normele criticate instituie reguli procedurale specifice soluționării litigiilor în care cel puțin una dintre părți este o autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, fie din nesoluționarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim. Așadar, materia contenciosului administrativ este caracterizată de reguli speciale, prin natura lor, diferite de cele aplicabile în materia procesual civilă.

24. În consecință, instituirea unei soluții juridice privind calea de atac împotriva hotărârii pronunțate în primă instanță pentru soluționarea litigiilor în contencios administrativ, distinctă de regulile procedurale prevăzute de Codul de procedură civilă, nu poate primi semnificația încălcării principiului egalității în fața legii.

25. Referitor la excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 28 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, Curtea observă că textul de lege criticat reglementează cu privire la completarea dispozițiilor legii speciale în materia contenciosului administrativ cu dreptul comun, ceea ce reprezintă o regulă generală. Compatibilitatea dispozițiilor legii contenciosului administrativ cu dreptul comun procesual se stabilește, potrivit textului de lege criticat, de către instanță, cu prilejul soluționării litigiului, în măsura în care normele Codului de procedură civilă nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor de autoritate dintre autoritățile publice, pe de o parte, și persoanele vătămate în drepturile sau interesele lor legitime, pe de altă parte, precum și cu procedura reglementată prin lege. Curtea reține că una dintre aceste incompatibilități este și cea prevăzută de art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, analizat anterior.

26. În jurisprudența sa, Curtea a reținut că dispozițiile art. 28 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 oferă sistemului contenciosului administrativ reglementat de Legea nr. 554/2004 acea flexibilitate necesară soluționării, în condițiile legii și sub toate aspectele, a tuturor situațiilor care intră sub incidența sa. Codul de procedură civilă reprezintă legea generală care complinește posibilele carențe de reglementare, nu doar în materia contenciosului administrativ, ci și în multe alte domenii reglementate de legi speciale. Ca atare, posibilitatea judecătorului, în calitate de suveran al actului de justiție, de a aprecia în ce măsură este necesară aplicarea anumitor prevederi procesual civile în cadrul litigiilor de contencios administrativ nu se constituie, așadar, într-un motiv de neconstituționalitate, ci reprezintă o materializare a principiilor consacrate de dispozițiile art. 124 alin. (1) și (3) din Constituție, potrivit cărora justiția se înfăptuiește în numele legii, iar judecătorii sunt independenți și se supun numai legii (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 612 din 30 septembrie 2021, precitată, paragraful 18). Soluția și considerentele pe care aceasta se întemeiază își mențin în mod corespunzător valabilitatea și în cauza de față.

27. În ceea ce privește invocarea dispozițiilor art. 1 alin. (3), (4) și (5) din Constituție, Curtea constată că autoarea excepției nu evidențiază niciun fel de contrarietate între textele de lege criticate și principiile constituționale privind trăsăturile statului, echilibrul și separația puterilor, principiul supremației Constituției și al legalității.

28. Referitor la susținerea contrarietății prevederilor legale criticate cu dispozițiile art. 148 din Constituție, Curtea precizează că normele fundamentale menționate nu sunt aplicabile în prezenta cauză, întrucât în motivarea excepției nu a fost invocat niciun act obligatoriu al Uniunii Europene.

29. Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) și al art. 147 alin. (4) din Constituție, al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) și al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi,

Respinge, ca neîntemeiată, excepția de neconstituționalitate ridicată de Anca Ioana Nan în Dosarul 2.089/111/CA/2019 - R al Curții de Apel Oradea - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal și constată că dispozițiile art. 20 și ale art. 28 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 sunt constituționale în raport cu criticile formulate.

Definitivă și general obligatorie.

Decizia se comunică Curții de Apel Oradea - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal și se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Pronunțată în ședința din data de 24 octombrie 2023.

PREȘEDINTELE CURȚII CONSTITUȚIONALE

MARIAN ENACHE

Magistrat-asistent,

Simina Popescu-Marin