DECIZIE nr. 559/2012

Augustin Zegrean - președinte

Aspazia Cojocaru - judecător

Acsinte Gaspar - judecător

Petre Lăzăroiu - judecător

Mircea Ștefan Minea - judecător

Iulia Antoanella Motoc - judecător

Ion Predescu - judecător

Puskas Valentin Zoltan - judecător

Tudorel Toader - judecător

Valentina Bărbățeanu - magistrat-asistent

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Simona Ricu. Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a prevederilor Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 41/2010 privind unele măsuri pentru întărirea disciplinei în construcții, excepție ridicată de Societatea Comercială "Miss Elly" - S.R.L. din Mangalia în Dosarul nr. 1.307/36/2010 al Curții de Apel Constanța - Secția comercială, maritimă și fluvială, contencios administrativ și fiscal și care constituie obiectul Dosarului nr. 572D/2011 al Curții Constituționale. La apelul nominal se constată lipsa părților, față de care procedura de citare a fost legal îndeplinită. Magistratul-asistent referă asupra faptului că dosarul este repus pe rol, după ce au avut loc dezbateri în ședința publică din 24 aprilie 2012, dată la care, în vederea obținerii de lămuriri suplimentare asupra problemelor ce formează obiectul cauzei, în temeiul art. 57 și art. 58 alin. (3) din Legea nr. 47/1992, Curtea a amânat pronunțarea la data de 10 mai 2012, când a dispus repunerea cauzei pe rol pentru data de 29 mai 2012, ca urmare a imposibilității constituirii majorității prevăzute de art. 6 și art. 51 alin. (1) teza a doua din Legea nr. 47/1992. Totodată, magistratul-asistent învederează Curții că autorul excepției a transmis la dosar note scrise referitoare la excepția de neconstituționalitate, prin care solicită admiterea acesteia. Cauza fiind în stare de judecată, președintele Curții acordă cuvântul reprezentantului Ministerului Public. Acesta pune concluzii de admitere a excepției de neconstituționalitate în ceea ce privește prevederile art. 2 alin. (1) și art. 3 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 41/2010 care, prin instituirea unor termene foarte scurte pentru desființarea construcțiilor care au fost executate fără autorizație de construire sau cu nerespectarea prevederilor acesteia, îngrădesc accesul liber la justiție și dreptul la apărare. CURTEA, având în vedere actele și lucrările dosarului, constată următoarele: Prin Încheierea din 8 noiembrie 2010, pronunțată în Dosarul nr. 1.307/36/2010, Curtea de Apel Constanța - Secția comercială, maritimă și fluvială, contencios administrativ și fiscal a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a prevederilor Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 41/2010 privind unele măsuri pentru întărirea disciplinei în construcții, excepție ridicată de Societatea Comercială "Miss Elly" - S.R.L. din Mangalia într-o cauză având ca obiect soluționarea unei acțiuni în anularea unui act administrativ. În motivarea excepției de neconstituționalitate autorul acesteia susține că ordonanța de urgență criticată este neconstituțională, întrucât reprezintă o reglementare derogatorie de la Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, or, potrivit art. 59 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, "derogarea se poate face numai printr-un act normativ de nivel cel puțin egal cu al reglementării de bază", astfel că în cazul de față ar fi trebuit făcută tot printr-o lege. Arată că este încălcat art. 1 alin. (5) din Constituție prin raportare la nerespectarea prevederilor Legii nr. 24/2000 referitoare la unicitatea reglementării și evitarea paralelismelor, fiind inadmisibilă existența simultană a două acte normative care să reglementeze aceleași raporturi juridice, respectiv întărirea disciplinei în construcții. Susține că se încalcă și dispozițiile art. 16 din Constituție, întrucât amplasarea de construcții fără autorizație sau cu depășirea limitelor autorizației de construire pe terenuri aflate în proprietate publică din localitățile sau stațiunile turistice aflate pe teritoriul Mării Negre are ca sancțiune desființarea construcțiilor, în vreme ce aceeași faptă săvârșită în alte zone ale țării are ca efect aplicarea atât a sancțiunii amenzii contravenționale, cât și a sancțiunii desființării construcțiilor, potrivit Legii nr. 50/1991. Mai arată că în cuprinsul ordonanței de urgență criticate nu se justifică situația extraordinară a cărei reglementare nu poate fi amânată. Precizează că, din cauza termenelor scurte, de 48 de ore sau 24 de ore de la primirea somației de desființare a construcției, prevăzute de art. 2 și art. 3 din ordonanța de urgență, se restrânge exercițiul dreptului de acces liber la justiție, cetățeanul fiind în imposibilitatea exercitării acestuia ca urmare a timpului limitat. Arată că restrângerea acestui drept s-a făcut cu încălcarea dispozițiilor art. 53 din Constituție. În fine, autorul excepției consideră că, prin desființarea spațiilor sale comerciale, i-a fost încălcat dreptul de proprietate privată. Curtea de Apel Constanța - Secția comercială, maritimă și fluvială, contencios administrativ și fiscal apreciază că excepția de neconstituționalitate este neîntemeiată, fiind pe deplin respectate dispozițiile constituționale invocate în motivarea acesteia. Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate. Guvernul consideră că excepția de neconstituționalitate este neîntemeiată prin raportare la dispozițiile art. 1 alin. (5), art. 16 și art. 115 alin. (4) din Legea fundamentală și întemeiată prin raportare la dispozițiile art. 21 alin. (1) și art. 44 alin. (1) din Constituție. Astfel, arată că Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 41/2010 a fost emisă cu respectarea dispozițiilor art. 115 alin. (4) din Constituție, din preambulul acesteia rezultând situația extraordinară care a justificat caracterul urgent al măsurilor propuse prin actul normativ criticat. În ceea ce privește pretinsa încălcare a art. 16 alin. (1) din Constituție, apreciază că nu poate fi reținută, întrucât textul constituțional invocat garantează egalitatea în drepturi a cetățenilor, deci a persoanelor fizice, iar nu a persoanelor juridice. Precizează că adoptarea ordonanței de urgență criticate are ca scop, printre altele, protejarea intereselor cetățenilor, întrucât, așa cum rezultă din preambulul său, urmărește stoparea proliferării de construcții realizate fără autorizație de construire, fenomen care afectează grav zonele construite protejate, zonele cu potențial turistic, stațiunile turistice, rezervațiile naturale și altele asemenea, mediul, siguranța și sănătatea populației în aceste zone. În continuare, Guvernul consideră, în punctul său de vedere, că excepția de neconstituționalitate este întemeiată prin raportare la dispozițiile art. 21 alin. (1) din Constituție. În acest sens, susține că termenul de 48 de ore în care proprietarul trebuie să desființeze construcția are o durată prea scurtă pentru a da acestuia posibilitatea să se adreseze justiției. În plus, art. 2 alin. (2) din ordonanța de urgență, potrivit căruia "Somația se înmânează proprietarului construcției sau se afișează la loc vizibil pe imobil", este imprecis redactat, deoarece nu permite a se distinge în ce condiții intervine fiecare dintre aceste două modalități de comunicare. Din această perspectivă, dispozițiile privind comunicarea somației nu îndeplinesc condițiile de claritate și precizie specifice normei legale. De asemenea, consideră că desființarea construcției dispusă de o autoritate administrativă este de natură să afecteze dreptul de proprietate privată al persoanelor fizice și juridice ale căror construcții urmează să fie desființate potrivit dispozițiilor ordonanței de urgență criticate. Observă că, examinând dispozițiile art. 32 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, Curtea Constituțională a decis că prin desființarea unei construcții nelegal executate nu se încalcă dreptul de proprietate, dar în acel caz demolarea era dispusă de o instanță judecătorească, la finalul unui proces în care s-au putut formula apărări și administra probe. Avocatul Poporului apreciază că actul normativ criticat reprezintă concretizarea prevederilor art. 1 alin. (5) din Constituție și dau expresie obligației obținerii autorizației de construire prevăzute de Legea nr. 50/1991. Consideră că nu se încalcă principiul egalității în drepturi, întrucât acesta presupune instituirea unui tratament egal pentru situații care, în funcție de scopul urmărit, nu sunt diferite. Arată că prin desființarea unei construcții nelegal executate nu se încalcă dreptul deproprietate, întrucât demolarea este consecința nerespectării de către constructor a prevederilor imperative ale legii. Scopul reglementărilor restrictive ale actului normativ atacat îl reprezintă asigurarea interesului general pe domeniul public al statului, pe litoralul Mării Negre, protecția mediului și dezvoltarea durabilă, respectarea principiilor de urbanism și amenajarea teritoriului, precum și a anumitor standarde de calitate și siguranță. Președinții celor două Camere ale Parlamentului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepției de neconstituționalitate. CURTEA, examinând încheierea de sesizare, punctele de vedere ale Guvernului și Avocatului Poporului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, notele scrise depuse la dosar, concluziile procurorului, dispozițiile legale criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, reține următoarele: Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze excepția de neconstituționalitate. Obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie prevederile Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 41/2010 privind unele măsuri pentru întărirea disciplinei în construcții, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 278 din 28 aprilie 2010, aprobată cu modificări prin Legea nr. 3/2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 158 din 4 martie 2011, care au următorul conținut: - Art. 1: "Prin derogare de la prevederile art. 28, 31 și 32 din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, republicată, cu modificările și completările ulterioare, toate construcțiile cu destinație turistică din zonele cu potențial turistic, stațiunile turistice, zonele construite protejate, zonele de protecție a monumentelor istorice, rezervațiile naturale și alte asemenea, precum și construcțiile cu destinație turistică și construcțiile realizate în limita a 200 de metri de la linia de coastă, din stațiunile turistice și din localitățile aflate pe litoralul Mării Negre, executate fără autorizație de construire sau cu nerespectarea prevederilor acesteia, aflate pe terenuri proprietate publică ori privată, finalizate sau în curs de execuție, se desființează."; - Art. 2: "(1) După constatarea faptului că respectivele construcții au fost executate fără autorizație de construire sau cu nerespectarea prevederilor acesteia de către reprezentanții Inspectoratului de Stat în Construcții, aceștia înștiințează Direcția generală lucrări publice din cadrul Ministerului Dezvoltării Regionale și Turismului, care somează proprietarii construcțiilor să le desființeze în termen de 48 de ore.

(2) Somația se înmânează proprietarului construcției sau se afișează la loc vizibil pe imobil.";

- Art. 3: "În cazul în care proprietarul nu dă curs somației în termenul prevăzut la art. 2, desființarea se face în termen de 24 de ore, de către Ministerul Dezvoltării Regionale și Turismului, prin Direcția generală lucrări publice, cu recuperarea ulterioară a cheltuielilor generate de această operațiune de la proprietarul construcției, în condițiile legii."; - Art. 4: "Autoritățile de ordine publică, la solicitarea Ministerului Dezvoltării Regionale și Turismului, sprijină acțiunile prevăzute în prezenta ordonanță de urgență." În opinia autorului excepției, actul normativ criticat nesocotește următoarele dispoziții din Legea fundamentală: art. 1 alin. (5) care instituie obligativitatea respectării Constituției, a supremației sale și a legilor, art. 16 privind egalitatea în drepturi, art. 21 care consacră dreptul de acces liber la justiție, art. 44 alin. (1) care garantează dreptul de proprietate privată, art. 52 referitor la dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică, art. 53 care prevede condițiile în care poate avea loc restrângerea exercițiului unor drepturi sau al unor libertăți și art. 115 alin. (4) potrivit căruia Guvernul poate adopta ordonanțe de urgență numai în situații extraordinare a căror reglementare nu poate fi amânată, având obligația de a motiva urgența în cuprinsul acestora. Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea reține că autorul acesteia formulează, în ce privește Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 41/2010, pe de o parte, o serie de critici de neconstituționalitate extrinsecă și, pe de altă parte, critici de neconstituționalitate intrinsecă. I. Referitor la criticile de neconstituționalitate extrinsecă, instanța de contencios constituțional constată că nu sunt întemeiate. Autorul excepției susține că actul normativ criticat a fost edictat cu nesocotirea prevederilor art. 115 alin. (4) din Constituție, întrucât în cuprinsul acestuia nu este justificată situația extraordinară a cărei reglementare nu putea fi amânată și care a determinat emiterea ordonanței de urgență. Curtea observă că, din preambulul Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 41/2010, rezultă că situația extraordinară o reprezintă creșterea semnificativă a numărului de construcții finalizate sau în curs de execuție, din stațiunile turistice și din localitățile aflate pe litoralul Mării Negre, care au fost realizate fără autorizație de construire sau cu nerespectarea prevederilor autorizației de construire. Totodată, apropierea sezonului estival și, implicit, necesitatea asigurării unor condiții cât mai bune pentru turismul din această perioadă constituie justificarea adoptării de urgență a unor reglementări de natură să înlăture efectele negative ale unei asemenea proliferări. Prin urmare, Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 41/2010 respectă cerințele impuse de art. 115 alin. (4) din Legea fundamentală. Curtea nu poate reține nici critica referitoare la nerespectarea prevederilor Legii nr. 24/2000 ca urmare a pretinsei încălcări a unicității reglementării și a necesității evitării paralelismelor în ansamblul legislației. În realitate, aceasta nu constituie o problemă de constituționalitate, întrucât edictarea unei legi speciale, destinată, în speță, pentru reglementarea regimului anumitor tipuri de construcții, în condițiile existenței unui cadru general în domeniul autorizării construcțiilor, reprezentat de Legea nr. 50/1991, nu este de natură să afecteze constituționalitatea actului normativ criticat. Totodată, Curtea constată că nu este întemeiată nici susținerea potrivit căreia derogarea se putea face numai printr-un act normativ de nivel cel puțin egal cu cel al reglementării de bază, ceea ce, în cauza de față, ar fi însemnat că reglementările cuprinse în Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 41/2010 ar fi trebuit să facă parte dintr-o lege, în sensul de act al Parlamentului. În jurisprudența sa, Curtea Constituțională a statuat că delegarea legislativă a Guvernului de a emite ordonanțe poate opera fie în temeiul Constituției, potrivit art. 115 alin. (4), în cazul ordonanțelor de urgență, fie în temeiul legii de abilitare adoptate cu respectarea alin. (1) al aceluiași articol. Totodată, interdicția reglementării de către Guvern în domeniul legii organice privește numai ordonanțele Guvernului adoptate în baza unei legi speciale de abilitare, această interdicție decurgând direct din textul constituțional. O asemenea limitare nu este prevăzută însă de alin. (4) al art. 115 din Constituție referitor la ordonanțele de urgență, care reprezintă acte normative adoptate de Guvern în temeiul unei prevederi constituționale care permite Guvernului, sub controlul strict al Parlamentului, să facă față unor situații extraordinare a căror reglementare nu poate fi amânată. În acest sens este Decizia nr. 120 din 16 martie 2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 296 din 5 aprilie 2004. Așadar, în cauză, reglementarea unor excepții de la prevederile Legii nr. 50/1991 pe calea unei ordonanțe de urgență nu conferă acesteia din urmă caracter neconstituțional. De altfel, Curtea constată că Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 41/2010 a fost ulterior aprobată, cu modificări, prin Legea nr. 3/2011. Or, sub acest aspect, Curtea a stabilit în jurisprudența sa, reprezentată, de exemplu, de Decizia nr. 95 din 8 februarie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 177 din 23 februarie 2006, că ordonanțele Guvernului aprobate de Parlament prin lege, în conformitate cu prevederile art. 115 alin. (7) din Constituție, încetează să mai fie acte normative de sine stătătoare și devin, ca efect al aprobării de către autoritatea legiuitoare, acte normative cu caracter de lege, chiar dacă, din rațiuni de tehnică legislativă, alături de datele legii de aprobare, conservă și elementele de identificare atribuite la adoptarea lor de către Guvern. II. Curtea constată că nu sunt întemeiate nici criticile de neconstituționalitate intrinsecă, pentru motivele ce se vor arăta în continuare. Autorul excepției invocă o pretinsă inegalitate de tratament juridic în ceea ce privește sancțiunile ce intervin în cazul amplasării de construcții fără autorizație sau cu depășirea limitelor autorizației de construire pe terenuri aflate în proprietate publică din localitățile sau stațiunile turistice aflate pe teritoriul Mării Negre, care se sancționează, în temeiul actului normativ criticat, cu desființarea construcțiilor, și aceeași faptă săvârșită în alte zone ale țării, pentru care se aplică, potrivit Legii nr. 50/1991, atât sancțiunea amenzii contravenționale, cât și sancțiunea desființării construcțiilor. Sub acest aspect, Curtea observă că această critică provine dintr-o interpretare restrictivă a domeniului de aplicabilitate a ordonanței de urgență menționate, care, în realitate, nu vizează numai construcțiile din zona litoralului Mării Negre, ci toate construcțiile cu destinație turistică, indiferent de aria geografică în care acestea au fost edificate. Prin Legea de aprobare nr. 3/2011, legiuitorul a adus precizări care înlătură orice echivoc, enumerând categoriile de construcții la care se referă, și anume toate construcțiile cu destinație turistică din zonele cu potențial turistic, stațiunile turistice, zonele construite protejate, zonele de protecție a monumentelor istorice, rezervațiile naturale și alte asemenea, precum și construcțiile cu destinație turistică și construcțiile realizate în limita a 200 de metri de la linia de coastă, din stațiunile turistice și din localitățile aflate pe litoralul Mării Negre. Așadar, legiuitorul a urmărit, prin reglementarea criticată, protejarea tuturor zonelor cu potențial turistic din țară. Curtea constată că nu poate reține contrarietatea dintre prevederile Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 41/2010 și art. 16 alin. (1) din Legea fundamentală, reținând că, în jurisprudența sa, a statuat că principiul constituțional al egalității nu are semnificația uniformității, existând posibilitatea instituirii unor reglementări juridice diferite pentru situații care sunt diferite, în cazul în care aceasta se justifică în mod rațional și obiectiv. Curtea constată că este neîntemeiată și critica prin raportare la dispozițiile art. 21 din Constituție care garantează accesul liber la justiție. Instituirea unei proceduri care presupune termene scurte pentru desființarea construcțiilor amplasate în zonele menționate executate fără autorizație de construire sau cu nerespectarea prevederilor acesteia își găsește rațiunea în necesitatea realizării unui imperativ de interes general, care, așa cum rezultă din expunerea de motive la Legea nr. 3/2011, constă în asigurarea dezvoltării urbane și rurale durabile și punerea în valoare a patrimoniului construit și natural ori a zonelor cu potențial turistic și a stațiunilor turistice din România. În fine, în ceea ce privește critica referitoare la încălcarea dreptului de proprietate privată, Curtea constată că textul constituțional al art. 44 referitor la garantarea dreptului de proprietate prevede că limitele și conținutul acestuia sunt stabilite prin lege, iar potrivit alin. (7) al art. 44 din Constituție, dreptul de proprietate obligă la respectarea sarcinilor privind protecția mediului, precum și la respectarea celorlalte sarcini care, potrivit legii sau obiceiului, revin proprietarului. De asemenea, din jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului se desprinde ideea că dreptul de proprietate nu este unul absolut, ci comportă unele limitări, care trebuie să păstreze un echilibru între interesul general și interesul privat al cetățenilor. În acest sens sunt, spre exemplu, hotărârile pronunțate de Curtea Europeană a Drepturilor Omului în Cauza Sporrong și Lonnroth împotriva Suediei din 23 septembrie 1982 (paragraful 69) sau în Cauza Basoukou împotriva Greciei din 21 aprilie 2005 (paragraful 20). De asemenea, Curtea reține că dispozițiile art. 1 paragraful 2 din Primul Protocol adițional la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale prevăd că statele semnatare ale Convenției pot "adopta legile pe care le consideră necesare pentru a reglementa folosința bunurilor conform interesului general [

]". În acest sens, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a statuat, prin hotărârea din 19 decembrie 1989, pronunțată în Cauza Mellacher și alții împotriva Austriei (paragraful 45), că astfel de legi sunt "necesare și obișnuite în domeniul construcțiilor, care, în societățile moderne, sunt o preocupare centrală a politicilor economice și sociale. Pentru a implementa astfel de politici, legislativul trebuie să aibă o largă marjă de apreciere atât în ceea ce privește stabilirea existenței unei probleme de interes public ce necesită măsuri de control, cât și în alegerea unor modalități de aplicare detaliate pentru implementarea măsurilor vizate". De altfel, desființarea construcțiilor vizate de reglementarea criticată constituie o sancțiune pentru nerespectarea obligației de a obține autorizație de construire sau, după caz, de a se încadra în limitele prevăzute de aceasta. Scopul unei astfel de măsuri îl reprezintă prevenirea consecințelor negative ce pot apărea în cazul unor construcții necorespunzătoare. Constructorii aflați în ipoteza normei nu se pot apăra prin invocarea principiului constituțional al ocrotirii proprietății, de vreme ce modalitatea de exercitare a acestui drept se abate de la prevederile legale imperative, în cazul de față cele referitoare la autorizarea executării lucrărilor de construcții. Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) și al art. 147 alin. (4) din Constituție, precum și al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) și al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu majoritate de voturi,

Respinge, ca neîntemeiată, excepția de neconstituționalitate a prevederilor Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 41/2010 privind unele măsuri pentru întărirea disciplinei în construcții, excepție ridicată de Societatea Comercială "Miss Elly" - S.R.L. din Mangalia în Dosarul nr. 1.307/36/2010 al Curții de Apel Constanța - Secția comercială, maritimă și fluvială, contencios administrativ și fiscal. Definitivă și general obligatorie. Pronunțată în ședința publică din datade 29 mai 2012. PREȘEDINTELE CURȚII CONSTITUȚIONALE,

AUGUSTIN ZEGREAN

Magistrat-asistent, Valentina Bărbățeanu