excep?ie de nelegalitate

Constata ca prin incheierea pronuntata la data de 22.01.2013  Judecatoria Sibiu a inaintat cauza Tribunalului Sibiu - Sectia a II-a Civila, de Contencios Administrativ si Fiscal pentru solutionarea exceptiei de nelegalitate invocata de petentul T F D in cadrul dosarului sus identificat, in ceea ce priveste nelegalitatea dispozitiilor HCL Sibiu nr. 103/2011 si Anexa 3 la HCL.
Totodata, s-a dispus in baza art. 4 din Lg. nr. 554/2004 suspendarea cauzei pana la solutionarea irevocabila a exceptiei de nelegalitate mentionata.
In motivarea exceptiei de nelegalitate, petentul a aratat ca HCL nr. 103/2011, avand ca obiect reglementarea activitatii de ridicare, transport, depozitare si eliberare a autovehiculelor stationate neregulamentar pe domeniul public si privat a mun. Sibiu, este nelegala pentru urmatoarele considerente:
Sanctiunile contraventionale complementare de ridicare, transport si de depozitare a autovehiculului, prevazute de aceasta hotarare, in raport de dispozitiile art.5 alin. 4 din OG 2/2001, nu pot fi instituite decat prin „legi speciale”, iar nicidecum prin hotarari de consiliul local, care sunt acte juridice secundum legem.
Hotararile Consiliului Local instituie o procedura paralela de ridicare a autovehiculelor, in conditiile in care competenta de reglementare a unei asemenea problematici apartine Guvernului, in raport de art. 64 alin. 3 din OUG 195/2002 care prevede faptul ca „ridicarea vehiculelor dispusa de politia rutiera in conditiile prevazute la alin. 1 se realizeaza potrivit procedurii stabilite prin regulament”.
Ori, in materia circulatiei pe drumurile publice, contraventiile sunt reglementate prin OUG 195/2002 si in atare situatie autoritatea publica locala nu are drept de reglementare si sanctionare.
Art.128 lit. d din OUG nr. 195/2002, prevede ca autoritatile administratiei publice locale stabilesc reglementari referitoare la regimul de acces si circulatie, stationare si parcare pentru diferite categorii de vehicule, dar aceste masuri se pot lua numai cu avizul politiei rutiere.
Imobilizarea autovehiculelor este reglementata de art. 95 alin. 7 din OUG nr. 195/2002, se depune si se efectueaza de Politia Rutiera, care ridica si depoziteaza in locuri special amenajate aceste autovehicule.
Prin urmare autoritatile administratiei publice locale au doar atributia de a proceda efectiv la punerea in executare si a celor dispuse de politia rutiera prin realizarea ridicarii si depozitarii conform art. 64 din OUG nr. 195/2002.
Cauza a fost inregistrata la Tribunalul Sibiu Sectia a II-a Civila, de Contencios Administrativ si Fiscal,
La termenul din 26.11.2013 petentul a precizat expres articolul cu privire la care intelege sa invoce exceptia de nelegalitate si anume art. 1 pct.2 ultimul aliniat din Anexa nr. 3.
Prin intampinarea depusa la dosar de catre emitentul actului administrativ normativ in discutie – Consiliul Local al mun. Sibiu, citat in cauza in conformitate cu dispozitiile art. 4 alin. 2 din Lg. nr. 554/2004, se solicita respingerea ca inadmisibila a exceptiei de nelegalitate a dispozitiilor HCL nr. 103/2011.
Se arata ca, dispozitia de ridicare indeplineste conditiile prevazute de art.2 lit. c din Lg. nr. 554/2004, deoarece este emisa de o autoritate publica, in regim de putere publica, in vederea executarii in concret a legii, si modifica raporturi juridice preexistente (vehiculul este indepartat din locul in care a fost stationat de conducatorul auto,iar acesta este lipsit temporar de folosinta bunului)sau da nastere unor raporturi juridice noi (prin efectul stipulatiei legale, detinatorul autovehiculului va fi obligat sa suporte contravaloarea cheltuielilor pentru ridicarea, transportul si depozitarea vehiculului).
In continuare, Consiliul Local Sibiu, sustine ca, legea prevede in prezent, in mod expres, competenta agentilor politiei locale de a constata contraventii si a aplica sanctiuni pentru incalcarea normelor legale privind oprirea, stationarea, parcarea autovehiculelor si accesul interzis, acestia avand dreptul de a dispune si masuri de ridicare a autovehiculelor stationate neregulamentar.
Totodata, se mai releva ca autoritatile publice locale sunt indreptatite sa emita regulamente, iar legalitatea acestora este subsumata unor conditii generale de emitere a actelor administrative cu caracter normativ, cum ar fi respectarea ierarhiei normelor juridice (art. 4 din Lg. nr. 24/2000 privind normele de tehnica legislativa pentru elaborarea actelor normative) sau necesitatea respectarii unor proceduri pentru emitere (procedura de vor etc.).
Sub acest aspect, Consiliul Local subliniaza ca din modul de redactare a art. 64 din OUG nr. 195/2002 rezulta ca reglementarea in detaliu a procedurii poate fi realizata prin „regulament”. Acelasi enunt este reluat in art. 97 alin. 6 din OUG nr. 195/2002: procedura aplicarii masurilor tehnico-administrative se stabileste prin regulament, dar textele nu fac trimitere la „Regulamentul de aplicare a OUG nr. 195/2002 „pentru a fi incident art. 134 alin. 2 din aceeasi ordonanta, potrivit caruia aprobarea acestui act normativ ar trebui realizata prin hotarare a Guvernului.
Potrivit art. 84/2000, mai arata aceeasi parte, Parlamentul, Guvernul si celelalte autoritati ale administratiei publice centrale si locale stabilesc, in aplicarea normelor de tehnica legislativa prevazute in prezenta lege, regulamente proprii cuprinzand masurile metodologice, organizatorice, termenele si circulatia proiectelor de acte normative in cadrul sferei lor de competenta.
A depus la dosar intampinare si intimata SC Piete Sibiu SA, invocand exceptia inadmisibilitatii atacarii unui act administrativ unilateral cu caracter normativ, prin procedura exceptiei de nelegalitate, cu motivarea in esenta ca, coroborand prevederile art. 4 alin. 4 care reglementeaza efectele in cazul actelor atacate pe calea exceptiei de nelegalitate cu cele ale art. 23 din Lg. nr. 554/2004 care reglementeaza efectul actelor anulate pe calea dreptului comun, rezulta ca finalitatea inteleasa de legiuitor este aceea ca actele administrative cu caracter individual sa poata fi atacate si pe calea exceptiei de nelegalitate, iar actele administrative cu caracter normativ doar pe calea dreptului comun. Aceasta concluzie, mai arata intimatul, este determinata si de faptul ca legea prevede in mod expres ca anularea actelor administrative cu caracter normativ produce efecte doar pentru viitor (art.23), iar interpretarea ca actele administrative cu caracter normativ ar putea fi atacate si pe calea exceptiei de nelegalitate ar insemna (conform art.4 alin. 4) ca aceasta anulare sa produca efecte si pentru trecut.
Pe fond, se solicita respingerea exceptiei de nelegalitate ca fiind netemeinica, emitentul actelor administrative cu caracter normativ atacate respectand toate prevederile legale in domeniu in momentul emiterii actelor atacate. Se mai arata ca, hotararea atacata a fost emisa in virtutea atributiilor privind administrarea domeniului public si privat al comunei, orasului sau municipiului si a atributiilor privind gestionarea serviciilor furnizate catre cetateni, fara a avea in acest sens nici o legatura cu reglementarea privind circulatia pe drumurile publice.
Analizand exceptia de nelegalitate invocata de petent, prin prisma dispozitiilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 si ale art. 2 alin. (2) din O.G. nr. 2/2001 Tribunalul retine urmatoarele aspecte de fapt si de drept:
Potrivit capitolului IX din Legea nr. 24/2000, republicata autoritatile administratiei publice locale adopta si emit pentru reglementarea unor activitati de interese local, in limitele stabilite de Constitutie si prin lege, acte normative in domeniile in care acestea au atributii legale.
Art. 2 alin. (2) din O.G. nr. 2/2001 statueaza in sensul ca, prin hotarari ale autoritatilor administratiei publice locale sau judetene prevazute la art. 1 se stabilesc si se sanctioneaza contraventii in toate domeniile de activitate in care acestora li s-au stabilit atributii prin lege, in masura in care in domeniile respective nu sunt stabilite contraventii prin legi sau hotarari de guvern iar in alin. 3 este indicat ca domeniu de reglementare si cel privind intretinerea strazilor si trotuarelor.
Potrivit art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 modificata „legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetata oricand in cadrul unui proces pe cale de exceptie, din oficiu sau la cererea partilor interesate”
Exceptia de nelegalitate reprezinta un mijloc de aparare, o cale indirecta de control a legalitatii unui act administrativ.
Verificand in ce masura actul contestat pe calea exceptiei de nelegalitate se circumscrie definitiei actului administrativ unilateral cu caracter individual data prin Legea nr. 554/204, Tribunalul a constatat ca exceptia inadmisibilitatii invocata de intimati cu privire la actele administrative cu caracter normativ este nefondata pentru urmatoarele considerente:
Desi textul art. 4 alin. (1) teza intai din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 262/2007 face referire doar la actul administrativ cu caracter individual, alin. (2) al art. 4 se refera la actul administrativ unilateral fara a distinge intre actul cu caracter normativ si actul cu caracter individual ceea ce impune aplicarea principiului de drept conform caruia legea trebuie interpretata si aplicata in sensul de a produce efecte juridice, si nu in sensul inlaturarii efectelor sale, astfel ca si in actuala reglementare a art. 4 din Legea nr. 554/2004 modificata si completata prin Legea nr. 262/2007 pot fi supuse controlului de legalitate in procedura exceptiei de nelegalitate si actele administrative cu caracter normativ (in acest sens s-a statuat constant de catre instanta suprema – Decizia nr. 1060/2009, Decizia Curtii Constitutionale nr. 440 din 10.04.2008, Decizia Curtii Constitutionale nr. 119/09.02.2010,
Exceptia de nelegalitate a actului administrativ cu caracter normativ, ca mijloc de aparare a fost invocata in cursul unui proces pe rol, ori acest mijloc de aparare nu poate fi restrictiv, limitat doar la actele administrative individuale pentru ca si-ar pierde functia pentru care a fost creat de legiuitor.
Pe de alta parte, exceptia de nelegalitate presupune cenzurarea actelor administrative prin raportare la lege, iar pentru a fi admisibila exceptia care constituie obiectul de reglementare al art. 4 din Legea nr. 554/2004, aceasta trebuie sa priveasca un act administrativ, in acceptiunea art. 2 alin. (1) lit. c) din lege, care se refera atat la actul cu caracter individual cat si la actul cu caracter normativ. Prin urmare exceptia inadmisibilitatii invocarii exceptiei de nelegalitate a HCL nr. 103/2011 urmeaza a fi respinsa.
Verificand legalitatea actului administrativ unilateral – HCL nr. 103/2011, instanta a retinut urmatoarele considerente:
Hotararea Consiliului Local al mun. Sibiu nr. 103/2011 are ca obiect preluarea de catre SC Piete Sibiu SA, incepand cu 1.04.2011, a activitati de ridicare, transport, depozitare si eliberare a autovehiculelor si vehiculelor de orice fel oprite sau stationate neregulamentar pe domeniul public si privat al mun. Sibiu.
Totodata, prin aceasta hotarare (art.3) s-a aprobat Regulamentul privind activitatea de ridicare, transport, depozitare si eliberare a autovehiculelor si vehiculelor de orice fel oprite sau stationate neregulamentar pe domeniul public si privat al mun. Sibiu, conform anexei nr. 3, care face parte integranta din prezenta hotarare.
In ceea ce priveste critica de nelegalitate privind necompetenta emitentului – Consiliul Local Sibiu de a adopta un act normativ, prin care sa se reglementeze procedura de ridicare a autovehiculelor, se constata ca aceasta sustinere a petentului, se afla in contradictie cu prevederile art.2 alin. 1 lit. b si c din Lg. nr. 554/2004 modificata si completata, art. 36 alin. 2 si art. 95 din Lg. nr. 215/2001, art.64 alin.1, art.97 si art. 128 din OUG nr. 195/2002 privind Codul rutier.
Din examinarea acestor prevederi legale a rezultat, fara echivoc, ca autoritatile publice au o abilitare generala de a emite acte administrative, in regim de putere publica, in vederea organizarii executarii legii sau a executarii in concret a legii, desigur doar in ceea priveste organizarea executarii sau a executarii in concret a prevederilor legale care le stabilesc atributii in domeniul reglementat.
In mod logic, in baza acestei competente generale de a emite acte administrative in vederea organizarii executarii legii sau a executarii in concret a legii, autoritatile publice pot emite astfel de acte administrative, pentru reglementarea detaliata a modului de indeplinire a atributiilor lor, chiar daca o autoritate superioara ierarhic a emis (in baza unei abilitari speciale) un act administrativ de reglementare generala a aceluiasi domeniu, existand, insa, obligatia de respectare a principiului fortei juridice superioare a actului emis de autoritatea superioara ierarhic. A fortiori, autoritatile publice pot emite astfel de acte administrative, pentru reglementarea detaliata a modului de indeplinire a atributiilor lor prevazute de lege, chiar daca o autoritate superioara ierarhic nu a emis un act administrativ de reglementare generala a domeniului, desi avea o abilitare speciala in acest sens.
Pe de alta parte, art. 36 alin. 2 din Legea nr. 215/2001 prevede ca intimatul Consiliu Local are competenta in emiterea hotararilor privind administrarea domeniului public si privat al comunei, orasului sau municipiului si privind gestionarea serviciilor furnizate catre cetateni, iar art. 36 alin. 5 prevede ca „in exercitarea atributiilor prevazute la alin. 2 lit. c, consiliul local: a) hotaraste darea in administrare, concesionarea sau inchirierea bunurilor proprietate publica a comunei, orasului sau municipiului, dupa caz, precum si a serviciilor publice de interes local, in conditiile legii”. Art. 45 din Legea nr. 215/2001 prevede ca intimatul Consiliu Local emite, in exercitarea atributiilor conferite de lege, hotarari adoptate in sedinte ordinare si extraordinare.
Coroborand prevederile art. 64 cu cele ale art. 97 si art. 128 din Codul rutier, rezulta ca legiuitorul a dat competenta administratiilor locale in executarea masurii tehnico-administrative a ridicarii, transportului si depozitarii masinilor stationate neregulamentar, politia rutiera neavand capacitatea tehnica pentru realizarea acestei masuri tehnico-administrative, astfel ca paratul Consiliul Local Sibiu are competenta si capacitate legala de a adopta regulamentul pentru punerea in aplicare a executarii acestei masuri tehnico-administrative.
Art. 2 alin.1 lit. b) din Legea nr. 554/2004, modificata si completata, prevede ca persoanele juridice de drept privat pot fi autorizate sa presteze un serviciu public, in regim de putere publica, deci nu poate fi vorba de incalcarea Legii nr. 31/1990, iar in cauza persoana juridica de drept privat doar efectueaza servicii in baza unui contract de concesiune de servicii atribuit in urma desfasurarii unei proceduri prevazute de lege, fapt ce nu poate fi interpretat ca o incalcare nelegala a dreptului la proprietate privata si al liberei circulatii.
Prin urmare, regulamentul in cazul specific al ridicarii vehiculelor stationate neregulamentar poate fi adoptat si prin alte acte normative decat hotararea de Guvern, iar in cazul de fata este vorba despre un act al autoritatilor publice locale.
Dispozitiile art. 2 alin. 3 din O.G. nr. 2/2001 stabilesc competenta Consiliilor locale de a reglementa si sanctiona contraventii in domeniile enumerate de acest text, iar nulitatea de drept prevazuta de alin. 5 al aceluiasi articol priveste cazul in care s-au stabilit contraventii cu nesocotirea principiilor prevazute la alin. (2) - (4), iar nu toate actele administrative cu caracter normativ emise in executarea legii in aceste domenii, ce stabilesc doar proceduri de urmat.
Din modul de redactare a art. 64 din OUG nr. 195/2002 rezulta ca reglementarea in detaliu a procedurii poate fi realizata prin „regulament”. Acelasi enunt este reluat in art. 97 alin. 6 din OUG nr. 195/2002 (procedura aplicarii masurilor tehnico – administrative se stabileste prin regulament).
Dar, se observa ca aceste texte de lege nu fac trimitere la „Regulamentul de aplicare a OUG nr. 195/2002, pentru a fi incident art. 134 alin. 2 din aceeasi ordonanta, potrivit caruia aprobarea acestui act normativ ar trebui realizata prin hotarare a Guvernului.
Potrivit art. 84 din Lg. nr. 24/2000, Parlamentul, Guvernul si celelalte autoritati ale administratiei publice centrale si locale, stabilesc, in aplicarea normelor de tehnica legislativa prevederi in prezenta lege, regulamente proprii cuprinzand masurile metodologice, organizatorice, termenele si circulatia proiectelor de acte normative, in cadrul sferei lor de competenta.
Rezulta asadar ca autoritatile publice locale sunt indreptatite sa emita regulamente, iar legalitatea acestora este subsumata unor conditii generale de emitere a actelor administrative cu caracter normativ, cum ar fi respectarea ierarhiei normelor juridice (art. 4 din Lg. nr. 24/2000 privind normele de tehnica legislativa pentru elaborarea actelor normative)sau necesitatea respectarii unor proceduri pentru emitere (procedura de vor etc.).
Pentru toate aceste argumente, critica de nelegalitate mai sus analizata nu subzista.
Referitor la critica de nelegalitate vizand competenta dispunerii masurii ridicarii autovehiculelor (care apartine Politiei rutiere), Tribunalul a retinut:
Potrivit dispozitiilor art.1 pct.2 ultimul aliniat din Anexa nr.3 la HCL Sibiu nr. 103/2011 „pentru categoriile de autovehicule si vehicule de orice fel prevazute in alin. 2, competenta de a constata si aplica sanctiuni contraventionale apartine agentilor contestatori imputerniciti ai Primarului Mun. Sibiu.”
Conform prevederilor art. 97 lit. d din OUG nr. 195/2002, in cazurile prevazute in prezenta ordonanta de urgenta, politistul rutier dispune si una dintre urmatoarele masuri tehnico – administrative:
d) ridicarea vehiculelor stationate neregulamentar.
Totodata, potrivit dispozitiilor art.7 lit. „h” din Lg. nr. 155/2010, politia locala constata contraventii si aplica sanctiuni pentru incalcarea normelor legale privind oprirea, stationarea, parcarea autovehiculelor si accesul interzis, avand dreptul de a dispune masuri de ridicare a autovehiculelor stationate neregulamentar.
Coroborand aceste dispozitii legale, se constata ca dispozitiile art. 1 pct. 2 ultimul aliniat din Anexa nr.3 la HCL Sibiu nr. 103/2011 contravin textelor de lege mai sus invocate, care statueaza ca agentul contestator nu poate fi decat un politist, functionar public cu statut special din cadrul Serviciului de Politie Rutiera sau din cadrul Politiei Locale Sibiu.
In afara acestui cadrul legal, Primarul mun. Sibiu nu poate imputernici persoane fizice sau juridice cu calitatea de agent constatator.
Or, in speta, agentul constatator este un angajat al SC Piete Sibiu SA, imputernicit al Primarului Mun. Sibiu sa constate si sa sanctioneze contraventii stabilite prin acte normative in vigoare si prin hotarari ale Consiliului Local Sibiu, neavand asadar calitatea de politist rutier sau de angajat al Politiei Comunitare.
 In concluzie este nelegala prevederea cuprinsa in art. art.1 pct.2 ultimul aliniat din Anexa nr.3 la HCL Sibiu atat prin prisma incalcarii art. 97 lit. d din O.U.G. nr. 195/2002, cat si a dispozitiilor art. 7 lit. h din Legea nr. 155/2010 prin faptul ca autoritatea publica locala deliberativa (consiliul local) a exclus calitatea de organ constatator pentru politistul local desi acesta are atributii in a dispune masura complementara a ridicarii autovehiculelor parcate neregulamentar, iar competenta lui teritoriala se limiteaza la unitatea administrativa, cat si a primarului, operand direct o delegare de competenta catre imputernicit care ar fi trebuit dispusa numai de primar.
Pentru toate aceste considerente, instanta a apreciat ca exceptia de nelegalitate a HCL Sibiu nr. 103/2011 este intemeiata, fiind nelegale dispozitiile art. 1 pct. 2 ultimul aliniat din Anexa nr. 3 la HCL nr. 210/2011, care devin astfel inoperante in cadrul litigiului ce face obiectul dosarului Judecatoriei Sibiu.