Modificare documenta?ie de urbanism vs. indreptare eroare materiala.

Planul urbanistic general (PUG) reprezinta instrumentul de planificare operationala, constituind baza legala pentru realizarea programelor si actiunilor de dezvoltare.
Asa cum rezulta din dispozitiile art.46 alin.2 din Legea nr.350/2001, acesta cuprinde si reglementari pe termen scurt cu privire la zonificarea functionala (zonificarea functionala este definita ca fiind partea din teritoriul unei localitati in care, prin documentatiile de urbanism, se determina functia dominanta existenta si viitoare – ex. zona de locuit, zona activitatilor industriale, etc. - ; zonificarea  functionala  este actiunea impartirii teritoriului in zone functionale).
Trebuie mentionat ca in cadrul acestui capitol al Planului urbanistic general (PUG) sunt stabilite zonele si subzonele functionale, unitatile teritoriale de referinta (subdiviziune a teritoriului unitatii administrativ-teritoriale caracterizata prin omogenitate functionala), precum si reglementarile la nivelul acestora (acestea se refera la conditionarile primare, la utilizarea functionala, la conditiile de amplasare, echipare si configurare a cladirilor, posibilitatile maxime de ocupare a terenului).
In speta, se constata ca prin HCL nr.34/2016 s-a dispus schimbarea incadrarii functionale a unor parcele, din UTR U … in UTR …, fiind schimbat un element esential al Planului urbanistic general, respectiv a fost schimbata unitatea de referinta (UTR) din care fac parte terenurile apartinand   recurentilor, ceea ce reprezinta o modificare a Planului urbanistic general.


Sectia de contencios administrativ si fiscal – Decizia nr.2746/26 septembrie 2017


Prin sentinta nr…/…  a Tribunalului C. – Sectia mixta de contencios administrativ si fiscal, de conflicte de munca si asigurari sociale a fost admisa actiunea formulata de reclamantul PREFECTUL JUDETULUI C. in contradictoriu cu paratii CONSILIUL LOCAL AL MUNICIPIULUI C.N., R.R.D., B.S., B.A., B.M.V.  si  B.A.
A fost anulata Hotararea de Consiliu Local nr…/…  privind revocarea partiala a Hotararii de Consiliu Local  nr…/… de aprobare a documentatiei „Actualizare Plan Urbanistic General al Municipiului C.N.”.
A fost respinsa cererea de interventie accesorie formulata de M.F.D.  si M.M.
Impotriva hotararii instantei de fond a declarat recurs paratul CONSILIUL LOCAL AL MUNICIPIULUI C.N.
Prin cererea de recurs aceasta a solicitat casarea in tot a hotararii si rejudecand cauza sa se dispuna respingerea actiunii.
Acesta a invocat motivul de recurs prevazut de art. 488 pct. 8 NCPC.
In motivarea recursului se arata urmatoarele:
Hotararea atacata a fost adoptata in urma plangerii prealabile formulate de catre D.R.R., B.S., B.A., B.A.  si  B.M.V., in calitate de proprietari ai terenurilor afectate.
La admiterea plangerii prealabile s-a avut in vedere faptul ca nu este vorba de o modificare a incadrarii functionale a terenurilor apartinand acestora atata timp cat acestea raman tot in zona de locuinte, diferenta constand in eliminarea  cerintei ca  zona sa  fie  urbanizata  prin PUZ.
Rezulta, asadar, ca prin actul atacat s-a procedat la efectuarea unei corectii a unei erori generate de utilizarea de catre proiectant a unor informatii neactualizate la elaborarea PUG, nefiind vorba despre o modificare a documentatiei de urbanism  in sensul  Legii nr.350/2001 care sa necesite reluarea procedurii de avizare.
Temeiul juridic in baza caruia a fost facuta corectia a fost art. 2 din HCL nr… /…  prin care s-a stabilit  ca “proiectantul general i?i asuma raspunderea pentru calitatea serviciilor prestate (reglementarile prevazute in partea desenata ?i Regulamentul Local de Urbanism) si asigura consultant pentru indreptarea diverselor deficiente ce pot aparea in perioada implementarii documentatiei in practica administrativa”.
In acest context, s-a considerat ca nu se impune obtinerea avizului arhitectului-sef al judetului pentru aprobarea admiterii plangerilor prealabile la PUG 2014.
Se mai arata ca potrivit legii, obiectul avizului il constituie o documentatie astfel cum este aceasta definita la  art.39 din  Legea nr. 350/2001 si nu o cerere de natura celei solicitate prin plangerea prealabila.
Daca s-ar accepta teza potrivit careia, in situatia din speta, este obligatoriu avizul Consiliului Judetean, termenul prevazut de  art.7 din Legea nr.554/2004 pentru solutionarea unei plangeri prealabile nu ar putea fi respectat de catre Consiliul local al municipiului C.N.  avand in vedere ca nu este posibila obtinerea avizelor intr-un termen de  30 de zile. Or, spiritul si scopul legii este tocmai acela de a acorda  emitentului actului posibilitatea concreta de revocare in cadrul procedurii prealabile unei actiuni in instanta. Totodata, documentatia aferenta ar fi fost inutila  daca Consiliul local ar fi apreciat ca fiind inoportuna admiterea plangerii prealabile.
De asemenea, avizul arhitectului-sef al judetului pentru aprobarea admiterii plangerilor prealabile la PUG 2014 nu este obligatoriu si raportat la competentele/atributiile specifice ale autoritatii publice judetene stabilite prin art. 22 din Legea nr.350/2001 coroborate cu prevederile referitoare la avizul unic al Consiliului judetean din Ghidul de elaborare si aprobare a  PUG aprobat prin Ordinul 13N  din 1999.
Mai mult decat atat, Anexa nr.1 din Legea nr.350/2001 prevede in mod expres categoriile de documentatii de amenajare a teritoriului si urbanism, respectiv competentele de avizare si de aprobare a acestora. Astfel, la punctul 8 ind.2, categorie la care se incadreaza Municipiul C.N., nu este prevazuta necesitatea obtinerii avizului de la Consiliul Judetean, cum in mod eronat sustine instanta de fond.
De asemenea, potrivit reglementarilor din Ghidul privind metodologia de elaborare a PUG, GP …/… , avizul unic al Consiliului Judetean se emite pe baza exemplarului complet  al  PUG  si a extraselor din PUG inaintate in prealabil catre organismele teritoriale interesate, precum: gestionarul surselor de apa potabila si al retelelor de canalizare, administratorii teritoriali ai cailor de comunicatii, ai retelelor de transport si distributie al energiei electrice, telecomunicatii, caldura, alimentare cu gaze naturale, directia judeteana pentru protectia mediului, Inspectoratul judetean pentru sanatate publica, etc.
Mai trebuie mentionat ca atributiile arhitectului sef al judetului sunt cele expres si limitativ prevazute  in Legea nr.350/2001 si nu pot fi extinse la plangerea prealabila formulata in baza art.7 din  Legea nr.554/2004.
In opinia paratei solicitarea unui aviz consultativ obligatoriu care sa permita Consiliului Local sa se pronunte asupra unei plangeri prealabile ar constitui o limitare a atributiilor emitentului actului administrativ de a-1 revoca, drept garantat de Constitutie, Legea nr.215/2001 si  Legea  nr.554/2004.
Se mai precizeaza ca admiterea plangerilor prealabile care se refera la PUG-ul aprobat prin HCL nr…/… vizeaza chestiuni care tin de competentele exclusive ale Consiliului Local al  municipiului C.N.  tocmai pentru ca stabilirea reglementarilor de construire pe o zona din municipiu este atributia exclusiva a Consiliului Local, caruia ii revine sarcina de a gestiona dezvoltarea municipiului in concordanta cu interesul public si principiile dezvoltarii durabile, asa cum este prevazut in art.1 si 2 din Legea nr.350/2001 privind amenajarea teritoriului si urbanismului.
Din cuprinsul prevederilor legale aratate, dar si ale art.46 din lege, rezulta ca stabilirea modului de utilizare si a destinatiei terenurilor de pe raza unitatii administrativ teritoriala este prerogativa autoritatilor administratiei publice locale, carora le revine si obligatia de a gestiona dezvoltarea municipiului in concordanta cu interesul public si cu principiul dezvoltarii durabile.
Pe de alta parte, ingerinta in gestionarea bunurilor aflate in proprietatea municipalitatii ar reprezenta si o incalcare a principiului autonomiei locale.
Considera ca solutia instantei de fond este nelegala si raportat la reglementarile din cuprinsul anexei 2 la Ordinul nr. 233/2016 privind aprobarea Normelor metodologice de aplicare a Legii nr.350/2001 privind amenajarea teritoriului si urbanismul si de elaborare si actualizare a documentatiilor de urbanism din ... .Din cuprinsul Tabelului sintetic privind elaborarea planurilor urbanistice generale (P.U.G.) pe categorii de unitati administrativ-teritoriale, reiese faptul ca avizul Consiliului judetean este optional.
In drept, recursul nu este motivat.
Impotriva hotararii instantei de fond au declarat recurs si paratii R.R.D., B.S., B.A. si B.A.
Acestia au solicitat casarea hotararii atacate si, in principal, trimiterea cauzei spre rejudecare primei instantei, iar in subsidiar rejudecarea cauze cu consecinta respingerii actiunii.
In ceea ce priveste motivul de casare prevazut de art.488 alin.1 pct.6 NCPC:
Recurentii arata ca sentinta atacata nu cuprinde deloc motivele pentru care au fost inlaturate sustinerile lor.
Or, prin necercetarea tuturor motivelor si apararilor invocate de parti, nu se poate realiza un real control judiciar de catre instanta de recurs, iar recurentii sunt lipsiti de dreptul de a beneficia de o dubla analiza in fond a sustinerilor lor.
Analizand considerentele sentintei atacate se poate observa faptul ca instanta de fond nu a inteles sa se aplece asupra niciuneia dintre apararile paratilor. Astfel, instanta nu a verificat in ce masura articolele din Legea nr.350/2001 si din Anexa nr.1 invocate de catre parati sunt aplicabile spetei. De asemenea, instanta de judecata nu a facut deloc vorbire  despre apararea acestora, conform careia, prin petitul cu care a fost investita, reclamantul Prefectul Judetului C.  solicita instantei sa conditioneze repararea unei vatamari cauzate de un act nelegal de un aviz al unei terte autoritati.
Apreciaza, asadar ca instanta de fond nu a intrat in judecata fondului relativ la sustinerile  paratilor, motiv pentru care se impune ca, in temeiul art. 498 alin.2 NCPC, hotararea instantei sa fie casata, iar cauza sa fie trimisa instantei de fond.
In ceea ce priveste motivul de casare prevazut de art.488 pct. 8 NCPC:
Dupa cum a observat si instanta de fond, competentele de avizare ale arhitectului sef al judetului relativ la documenta?iile de urbanism sunt stabilite in Anexa 1 a Legii nr.350/2001.
Asadar, desi instanta a identificat corect dispozitiile legale aplicabile, aceasta a avut in vedere varianta  Anexei nr.1 la Legea  nr.350/2001, inainte de a fi completata cu pct.8, iar nu varianta in vigoare la data de … , asa cum ar fi fost corect.
Aceasta solutie se impunea raportat la principiul aplicarii imediate a legii civile noi, principiu conform caruia, de indata ce a fost adoptata, legea civila noua se aplica tuturor situatiilor ivite dupa intrarea ei in vigoare, excluzand aplicarea legii civile vechi (acest principiu este consfintit de art.6 alin.5 si 6 C.civ.).
Analizand aceasta ultima modificare a Anexei nr.1 a  Legii nr.350/2001, rezulta ca in municipiile care cuprind monumente, ansambluri sau situri inscrise in Lista monumentelor istorice consiliul judetean nu are competente de avizare a PUG-ului.  Or, este un fapt notoriu ca municipiul C.N.  este un municipiu in care se gasesc monumente, ansambluri sau situri istorice inscrise in Lista monumentelor istorice, sens in care, conform ultimei modificari a Anexei nr.1 a Legii nr.350/2001, arhitectul sef al judetului nu are nicio competenta in a aviza planul general de urbanism.
In acest context, motivul de nelegalitate al actului administrativ pe care instanta isi intemeiaza decizia ramane fara un suport legal, ceea ce inseamna ca nu exista niciun text de lege care sa fi fost incalcat prin adoptarea HCL nr. …/...
Chiar si in situati in care s-ar considera ca arhitectul-sef al judetului ar avea competente in avizarea PUG-ului municipiului C.N., sentinta atacata incalca dispozitiile Legii nr.554/2004 si ale  art.1318 C.civ.
Solutionand plangerea prealabila, Consiliul Local C.N.  a ajuns la concluzia ca actul atacat incalca legea. In acest context, in temeiul Legii nr.554/2004, acest organ a fost obligat sa revoce actul atacat.
In continuare se arata ca scopul Legii nr.554/2004 este nu doar anularea actului nelegal,  ci si repararea pagubei. Or, in speta acest deziderat nu putea fi realizat decat prin emiterea unui alt act administrativ, care sa reincadreze, corect, terenurile, conform caracteristicilor lor.
Ca si in cazul solutionarii plangerii prealabile, repararea pagubei revine tot in competenta organului administrativ care a emis actul nelegal, adica a Consiliului Local C.
Nu exista niciun text de lege care sa stabileasca vreo competenta a unei alte autoritati de a cenzura, printr-un aviz, obligatia de reparare a pagubei, deci de a conditiona repararea pagubei de o formalitate procedurala anterioara.
Acceptarea ideii ca repararea pagubei este conditionata de avizul unei alte persoane, ar adauga la textul art.1381 alin.1 C.civ., conform caruia „orice prejudiciu da dreptul la reparatie”, conditionari la care legiuitorul nici nu s-a gandit.
In drept, recursul nu este motivat.
Reclamantul Prefectul Judetului C. a depus intampinare prin care a solicitat respingerea recursului.
In motivare intampinarii se arata ca hotararea atacata este legala.
In Referatul nr…/…  intocmit de Directia Generala de Urbanism, care a stat la baza adoptarii HCL …/…, se prevede in mod expres ca „in urma discutiilor care au avut loc, a fost admisa plangerea prealabila (par?iala) si revocata Hotararea nr…/…, respectiv a fost admisa modificarea incadrarii functionale a parcelelor inscrise in C.F. nr…, …, …, …,… din UTR U … in UTR ….”
Astfel este evident ca, in speta, Consiliul Local Cluj-Napoca a aprobat modificari ale documentatiei PUG, deoarece a fost modificata incadrarea functionala a unei teren, schimbandu-se unitatea teritoriala de referinta din care face parte, din UTR U … in UTR ….
Avand in vedere acest aspect Hotararea nr…/…  trebuia sa respecte prevederile art. 22 alin. l  si 2 din  Legea  nr.350/2001.
Potrivit Adresei nr…/…   a Consiliului Judetean C.  Documentatia de Urbanism “Actualizare  Plan  Urbanistic General al municipiului C.N.” a fost avizata in conformitate cu prevederile legale, de catre Consiliul Judetean C.  prin emiterea avizului favorabil al arhitectului sef de judet nr…/…  cu o serie de observatii si propuneri/recomandari.
Avizul arhitectului sef de judet nr…/… este valabil doar pentru documentatia vizata ca anexa la aviz de catre Arhitectul  sef al judetului, astfel ca orice modificare ulterioara adusa documentatiei atrage dupa sine nulitatea avizului, conducand la obligativitatea reluarii procedurii de avizare, sub sanctiunea nulitatii.
In acest sens sunt dispozitiile  art. 64 si 65  din Legea nr.350/2001.
Cu privire la argumentul potrivit caruia „la pct.82 din anexa nr.1 la Legea nr.350/2001, categorie la care se incadreaza municipiul C.N., nu este prevazuta necesitatea obtinerii avizului de la Consiliul Judetean”, apreciaza ca acest argument trebuie respins.
Punctul 82 al Anexei 1 al Legii  nr.350/2001 cu modificarile si completarile ulterioare vizeaza obligativitatea obtinerii avizelor de la Ministerul Dezvoltarii Regionale si Administratiei publice,  Ministerul Culturii  prin directiile judetene si organisme centrale si teritoriale abilitate conform legii, in cazul categoriei de documentatie  PUG  pentru municipii, orase si comune care cuprind monumente, ansambluri sau situri inscrise in Lista monumentelor istorice.
Aceste avize prevazute  la punctul 82 al anexei  1 la  Legea  nr.350/2001, nu exclud insa obligativitatea obtinerii avizului consiliului judetean, prin institutia arhitectului-sef, conform prevederilor  art. 22 alin.2  lit. c coroborat cu punctul 5 sectiunea B din anexa 1 la  Legea nr.350/2001. Apreciaza ca in cazul documentatiei PUG  sau in cazul modificarilor aduse acestor documentatii este obligatoriu avizul arhitectului sef al judetului si, in plus, sunt necesare avizele institutiilor prevazute la punctul 82 in cazul municipiilor care cuprind monumente, ansambluri sau situri. Cele doua tipuri de avize nu se exclud ci se completeaza.
In sensul celor mai sus expuse sunt si prevederile cuprinse in Ghidul privind metodologia de elaborare si continutul-cadru al planului urbanistic general, aprobat prin Ordinul nr. 13N  emis de  Ministerul Lucrarilor Publice si Amenajarii Teritoriului.
In drept, se invoca dispozitiile art. 205 si urm. NCPC,  Legii  nr.350/2001.
Analizand recursurile Curtea a  constatat urmatoarele:
In ceea ce priveste motivul de recurs prevazut de art.488 pct.6 NCPC:
Curtea a re?inut ca hotararea este casabila in temeiul acestui motiv in urmatoarele situatii: daca exista contradictie intre considerente si dispozitiv, in sensul ca motivarea hotararii duce la o anumita solutie, cand cuprinde considerente contradictorii in sensul ca din unele rezulta temeinicia pretentiilor supuse judecatii, iar din altele netemeinicia acestora, cand lipseste motivarea solutiei din dispozitiv sau cand aceasta este superficiala ori cuprinde numai considerente straine de pricina respectiva.
In speta, nu este prezenta niciuna din ipotezele prezentate anterior (analizand considerentele hotararii atacate rezulta ca instanta a analizat probele administrate in cauza si a argumentat solutia de respingere a actiunii; de asemenea, motivele expuse nu sunt contradictorii), astfel motivul de casare invocat nu este intemeiat.
In ceea ce priveste motivul de recurs prevazut de art. 488, pct. 8 NCPC:
In cauza se impune a fi lamurit in primul rand daca prin adoptarea HCL …/… s-a realizat o modificare a documentatiei de urbanism aprobate prin HCL …/…  sau s-a realizat doar o corectie (indreptare) a unei erori generate de utilizarea de catre proiectant a unor informatii neactualizate la elaborarea Planului urbanistic general (PUG).
Curtea retine ca documentatia de urbanism cuprinde reglementari operationale, obligatorii pentru toate persoanele fizice si juridice si ca prin intermediul acesteia se stabilesc obiectivele, actiunile, procesele si masurile de amenajare si de dezvoltare durabila a localitatii.
Planul urbanistic general (PUG) reprezinta instrumentul de planificare operationala, constituind baza legala pentru realizarea programelor si actiunilor de dezvoltare.
Asa cum rezulta din dispozitiile art.46  alin.2 din Legea nr.350/2001, acesta cuprinde si reglementari pe termen scurt cu privire la zonificarea functionala (zonificarea functionala este definita ca fiind partea din teritoriul unei localitati in care, prin documentatiile de urbanism, se determina functia dominanta existenta si viitoare – ex. zona de locuit, zona activitatilor industriale, etc.; zonificarea functionala este actiunea impartirii teritoriului in zone functionale).
Trebuie mentionat ca in cadrul acestui capitol al Planului urbanistic general (PUG) sunt stabilite zonele si subzonele functionale, unitatile teritoriale de referinta (subdiviziune a teritoriului unitatii administrativ-teritoriale caracterizata prin omogenitate functionala), precum si reglementarile la nivelul acestora (acestea se refera la conditionarile primare, la utilizarea functionala, la conditiile de amplasare, echipare si configurare a cladirilor, posibilitatile maxime de ocupare a terenului).
In speta, se constata ca prin HCL …/…  s-a dispus schimbarea incadrarii functionale a unor parcele, din UTR U … in UTR ...
Or, asa cum corect a retinut si instanta de fond, prin hotararea atacata a fost schimbat un element esential al Planului urbanistic general, respectiv a fost schimbata unitatea de referinta (UTR) din care fac parte terenurile apartinand recurentilor, astfel cum aceasta a fost stabilita prin Hotararea nr…/… , ceea ce reprezinta o modificare a Planului urbanistic general.
In ceea ce priveste necesitatea obtinerii avizului arhitectului-sef:
Potrivit art.56 alin.1 din Legea nr.350/2001 avizarea si aprobarea documentatilor de amenajare a teritoriului si de urbanism se fac de catre autoritatile si organismele centrale si teritoriale interesate, potrivit prevederilor Anexei nr.1  la  prezenta  lege.
Relevante sunt si dispozitiile art. 22 alin. 2 lit. c din acelasi act normativ conform carora, consiliul judetean (institutia care coordoneaza activitatea de amenajare a teritoriului la nivel judetean), prin institutia arhitectului-sef al judetului asigura avizarea documentatiilor de urbanism apartinand unitatilor administrativ-teritoriale din componenta judetului, conform Anexei nr. 1.
In primul rand Curte retine ca desi nu se prevede expres ca pentru modificarea documentatiilor de urbanism  este obligatorie obtinerea avizelor prevazute de lege, obtinerea acestora este necesara in virtutea principiului simetriei  actelor  juridice. In conditiile in care avizul arhitectului-sef al judetului a fost necesar pentru aprobarea Planului urbanistic general (aspect necontestat de catre niciuna din parti), obtinerea acestuia este necesara si pentru modificarea Planului urbanistic general.
In sprijinul acestei concluzii sunt si dispozitiile art.65 alin.2 din Legea nr.350/2001 conform carora documentatiile de urbanism modificate fara respectarea prevederilor legale privitoare la avizarea si aprobarea acestora sunt nule.
In al doilea rand Curtea retine ca dispozitiile pct.82 din Anexa nr.1, sectiunea B a Legii nr.350/2001 trebuie interpretate coroborat cu dispozitiile pct. 5 din aceeasi Anexa, in sensul ca in cazul municipiilor care cuprind monumente, ansambluri sau situri istorice inscrise in lista monumentelor istorice, pe langa avizele necesare in cazul tuturor municipiilor, prevazute la pct.5 este necesar si avizul Ministerului Culturii prin directiile judetene. Asadar, contrar celor sustinute de recurenta, cele doua tipuri de avize nu se exclud. Aceasta cu atat mai mult cu cat competentele celor doua institutii nu se suprapun, acestea vizand domenii diferite.
Faptul ca hotararea atacata a fost emisa ca urmare a admiterii plangerii prealabile formulate de recurenti nu poate constitui un argument care sa justifice lipsa obtinerii de catre emitentul ei a unui aviz prevazut de lege.
Mai trebuie retinut ca reclamantul nici nu a pretins ca pentru admiterea plangerii prealabile s-ar fi impus obtinerea avizului arhitectului-sef al judetului, denuntand aceasta lipsa doar cu privire la hotararea prin care s-a dispus modificarea Planului urbanistic general cu nesocotirea dispozitiilor legale in materie.
Fata de considerentele expuse anterior, Curtea in temeiul art. 496 alin. 1 NCPC a respins recursurile paratilor, ca nefondate.