Suspendare executare act administrativ. Conditii.
Legea nr. 554/2004, republicata, art. 14 si art. 15
Dovada indeplinirii conditiei cazului bine justificat nu se limiteaza doar la invocarea nelegalitatii actului administrativ contestat, ci presupune argumente concrete ce pun in discutie legalitatea, cum ar fi spre exemplu inscrisuri care creeaza o serioasa indoiala asupra legalitatii.
Perturbarea grava a activitatii unui serviciu public determinata de executarea imediata a actului administrativ, dovedita, se poate constitui in conditia prejudiciului iminent.
Prin Incheierea nr. 1163/26 octombrie 2010, Tribunalul Mures a respins atat exceptia inadmisibilitatii cererii, cat si cererea de suspendare a executarii formulata de reclamantul Municipiul Tg.-Mures, in contradictoriu cu parata Curtea de Conturi a Romaniei.
In considerentele Incheierii, Tribunalul a retinut, in esenta, urmatoarele aspecte:
• din analiza sumara a actului administrativ atacat - in baza actelor depuse la dosar si a sustinerilor partilor -, nu se constata existenta unor imprejurari care sa arunce o indoiala serioasa asupra legalitatii actului; apararile reclamantului se refera la fondul cauzei, urmand a fi analizate cu ocazia solutionarii cererii de anulare a actului administrativ;
• in ce priveste conditia pagubei iminente, Tribunalul a retinut ca nu poate fi considerat ca prejudiciu personal, resimtit in patrimoniul reclamantului, un prejudiciu ce urmeaza a fi resimtit de o terta persoana - cu referire la suma de bani ce ar trebui imputata fiecarei persoane vizate de actul atacat; pe de alta parte, insasi executarea actului administrativ nu poate fi considerata o paguba, ci prejudiciul ar trebui sa fie format dintr-o consecinta a executarii, care s-ar produce asupra bugetului sau activitatii persoanei in cauza; masurile necesare a fi luate in vederea recuperarii prejudiciului si organizarea activitatii in acest scop au fost lasate in sarcina conducerii autoritatii.
Impotriva Incheierii nr. 1163/26 octombrie 2010 a declarat recurs reclamantul, invocand dispozitiile art. 14 din Legea n. 554/2004, solicitand a se dispune admiterea acestuia si modificarea in tot a hotararii atacate, in sensul admiterii cererii de suspendare. In esenta, recurentul a expus urmatoarele motive: de vreme ce argumentele ce releva nelegalitatea actului administrativ atacat sunt similare, atat pentru sustinerea cererii pe fondul ei, cat si pentru sustinerea cererii de suspendare, este de la sine inteleasa necesitatea invocarii acestor argumente in ambele demersuri judiciare; diferenta intre cele doua tipuri de cerere rezida doar in profunzimea analizei pe care instantele o realizeaza - in cadrul actiunii in anulare, magistratul trebuind sa stabileasca, in mod cert, daca s-a incalcat dreptul pretins de reclamant, in timp ce, in cadrul actiunii in suspendare, magistratul va stabili doar daca aparenta dreptului este in favoarea reclamantului, cu referire la existenta indoielii serioase asupra legalitatii actului; prima instanta s-a rezumat numai la afirmatia neindeplinirii conditiei cazului justificat, fara sa analizeze toate motivele invocate de reclamant; referitor la punctele 3, 5, 6, 7, 8, 9, 10 din Decizia atacata, recurentul a sustinut ca din inscrisurile la care a facut referire punctuala, atat prin cererea initiala, cat si prin cererea de recurs, rezulta o serioasa indoiala asupra legalitatii actului administrativ, conditia "cazului justificat" fiind pe deplin realizata, in speta; recurenta a sustinut ca nu a invocat in sprijinul cererii de suspendare paguba produsa tertilor (adica functionarilor si personalului contractual de la care ar urma sa se solicite restituirea sumelor de bani), astfel ca prima instanta a retinut in mod gresit o astfel de motivare a cererii de catre reclamant; paguba iminenta consta in cheltuielile necesare actionarii in judecata a personalului contractual, emiterii si comunicarii deciziilor de imputare, punerii in executare a deciziilor de imputare (aceste titluri putand fi puse in executare numai prin intermediul executorilor judecatoresti, iar nu prin organele de executare ale reclamantului), precum si in cheltuielile necesare derularii proceselor avand ca obiect contestatiile la executare formulate de persoanele fata de care se vor porni executarile silite; referitor la paguba constand intr-o perturbare grava a activitatii autoritatii publice (Primaria), prima instanta a confundat efectele Deciziei cu cele ale executarii silite a unui titlu prin executorii judecatoresti - Decizia este titlu executoriu doar in raport cu reclamantul, creand, in sarcina acestuia, obligatia de a recupera sumele de bani, iar in baza Deciziei trebuie desfasurate o multitudine de activitati de catre aparatul propriu pentru recuperarea sumelor de bani, aratandu-se si faptul ca o parte din persoanele care ar trebui sa execute aceste dispozitii sunt dintre cele care trebuie sa restituie sume de bani; practic, "organizarea" activitatii de recuperare a sumelor inscrise in Decizia atacata produce cheltuieli si perturbarea grava a activitatii reclamantului.
Intimata nu a formulat Intampinare.
Examinand actele si lucrarile dosarului, Curtea de Apel - investita cu solutionarea recursului potrivit motivelor invocate, precum si potrivit regulilor statornicite de dispozitiile art. 3041 Cod proc. civ., a retinut urmatoarele aspecte:
Norma speciala cuprinsa in art. 14 din Legea nr. 554/2004 statorniceste doua conditii, care trebuie indeplinite si analizate cumulativ, pentru ca persoana vatamata sa poata cere si obtine suspendarea actului administrativ, pana la pronuntarea instantei de fond (asupra cererii avand ca obiect anularea actului, recunoasterea dreptului pretins sau a interesului legitim si repararea pagubei ce i-a fost cauzata - art. 1 alin. 1 din Legea nr. 554/2004) - cazul bine justificat si prevenirea unei pagube iminente.
In conformitate cu dispozitiile art. 2 alin. 1 lit. t din Legea nr. 554/2004, constituie cazuri bine justificate imprejurarile legate de starea de fapt si de drept, care sunt de natura sa creeze o indoiala serioasa in privinta legalitatii actului administrativ. Potrivit dispozitiilor art. 2 alin. 1 lit. s din Legea nr. 554/2004, paguba iminenta este definita ca fiind prejudiciul material viitor si previzibil sau, dupa caz, perturbarea previzibila grava a functionarii unei autoritati publice sau a unui serviciu public.
Existenta unui caz bine justificat nu presupune prezentarea unor dovezi de nelegalitate evidenta a actului administrativ atacat, fiindca o astfel de cerinta si o astfel de interpretare ar echivala cu prejudecarea fondului cauzei - analiza pe care instanta nu are abilitarea sa o realizeze in cadrul unei cerere avand ca obiect suspendarea executarii actului administrativ atacat (IC.C.J., Sectia de contencios administrativ si fiscal - Decizia nr. 3015/23 septembrie 2008). Instanta poate acorda masura suspendarii executarii unui act administrativ, in raport cu ansamblul circumstantelor si intereselor prezente, atunci cand executarea actului este de natura a cauza pagube grave (raportat la cuantumul sumei in discutie si la specificul activitatii reclamantului, executarea silita putand genera dificultati reale in executarea propriilor obligatii, ducand la sistarea serviciilor, precum si la grave probleme sociale), dificil de reparat si cand exista un argument aparent valabil de nelegalitate a acestuia (IC.C.J., Sectia de contencios administrativ si fiscal - Decizia nr. 2199/14 aprilie 2009).
Curtea retine - cu privire la conditia cazului justificat - faptul ca reclamantul nu s-a limitat la invocarea nelegalitatii actelor administrative atacate, in ansamblul lor ori in general, ci a relevat, in mod concret, argumente ce pun in discutie legalitatea partiala a acestora, respectiv inscrisuri care creeaza o serioasa indoiala asupra legalitatii punctelor nr. 3, 5, 6, 7, 8, 9, 10 din Decizia nr. 812/2 iunie 2010 a Curtii de Conturi a Romaniei, reluate prin Incheierea nr. VI/215/12 august 2010 a Curtii de Conturi a Romaniei.
In acest sens, bunaoara, cu privire la punctul 3 din Decizia atacata, pentru prestarea serviciilor (hrana pentru copiii proveniti din familii fara venituri din cartierul Valea Rece) si incadrarea acestora la capitolul "prestari servicii", s-au invocat, pe de o parte, atat platile facute catre F.A.T., potrivit Ordinului nr. 195/2009, cat si Conventiile nr. 503/AS/2005, nr. 367/AS/2009 (incheiate intre autoritatea publica locala si F.A.T.) avand ca obiect prestarea serviciilor mai sus mentionate, iar, pe de alta parte, Hotararile Consiliului Local nr. 96/2009 si nr. 196/2009. Nici Conventiile si nici Hotararile Consiliului Local nu au fost lipsite de efecte, nefiind atacate.
Tot astfel, de pilda, referitor la punctele 5, 6 din Decizia atacata, in cele 3 dosare anexa, depuse de reclamantul-recurent, exista inscrisuri privind persoanele implicate (specialisti) - prin dispozitii scrise, urmate de fise ale posturilor - in derularea proiectelor cu finantare internationala si in participarea efectiva la desfasurarea acestora, reclamantul-recurent invocand si Ordinul nr. 32/42/11 ianuarie 2010 al Ministrului Muncii, familiei si protectiei sociale, in baza caruia s-a efectuat controlul asupra statelor de functii (transmise organelor fiscale si, apoi, Agentiei pentru prestatii sociale), iar prin adresa nr. 296/24 martie 2010, care aduce la cunostinta reclamantului-recurent rezultatul controlului, nu s-a mentionat existenta unor nereguli. Sunt depuse, de asemenea, contracte de finantare, insotite de rapoarte de activitate, reclamantul-recurent deruland 24 de proiecte cu finantare internationala nerambursabila, alte 7 proiecte fiind in etapa de pregatire. Fata de aceste inscrisuri si atata timp cat temeiurile juridice evocate de parti pentru acordarea procentajului de 75% specialistilor implicati in proiectele cu finantare internationala, precum si pentru calificarea sumelor acordate sunt diferite (Legea nr. 339/2007, sustinuta ca temei de catre reclamantul - recurent sau O.G. nr. 10/2008, respectiv Legea nr. 154/1998, sustinute ca fiind incidente, in speta, de catre parata-intimata), se pune in mod serios problema clarificarii suportului legal al titlului anterior punerii acestuia in executare. Aceeasi problema se pune si in cazul punctului 9 din Decizia atacata, reclamantul-recurent sustinand ca, atata timp cat profesorii nu sunt angajati de I.S.J., ci de unitatile scolare, in conditiile Legii nr. 84/1995, Legii nr. 193/2006 si H.G. nr. 1317/2006, iar finantarea unitatilor de invatamant preuniversitar cuprinde si finantarea de baza, in cadrul careia se inscriu cheltuielile de personal (inclusiv cele cu acordarea tichetelor-cadou), aceasta finantare se asigura si din venituri ale bugetelor locale; ca suport legal al acordarii drepturilor, recurentul a facut trimitere la Hotarari ale Consiliului Local - nerevocate, neatacate, neanulate -, precum si la Hotararea Comisiei Paritare Patronat - Sindicate la nivelul I.S.J. Mures - depusa la dosar, odata cu explicatiile date de recurent intimatei. Pe de alta parte, parata-intimata sustine ca profesorii sunt angajati de I.S.J. - pe baza deciziei de repartizare semnate de inspectorul general potrivit art. 11 alin. 5 din Legea nr. 128/1997 - si ca, in speta, se aplica Legea nr. 53/2003, coroborata cu O.U.G. nr. 37/2008 si cu Legea nr. 193/2006.
La fel, de exemplu, in legatura cu punctul 10 din Decizia atacata, reclamantul - recurent a facut trimitere la Contractul - Acord colectiv de munca, inregistrat la D.M.S.S.F. Mures sub nr. 65/14 martie 2008 si la Actul aditional nr. 53788/31 martie 2009 - act in fiinta, producandu-si efectele -, precum si la Hotararile Consiliului Local nr. 217/2008 (de aprobare a Contractului colectiv) si nr. 99/2007 (de cuprindere in bugetul local a sumelor reprezentand "contravaloare masa calda").
Fara a trece la analiza motivelor mai sus expuse, evocate de reclamantul-recurent, precum si a inscrisurilor punctuale la care a facut trimitere, Curtea a retinut ca, in speta, exista argumente aparent valabile care creeaza o serioasa indoiala cu privire la legalitatea partiala a actelor administrative atacate.
In ce priveste a doua conditie - paguba iminenta -, se impune distinctia intre aducerea unor sume de bani la bugetul local (ca finalitate a executarii actelor administrative atacate, mai exact a Deciziei nr. 812/2 iunie 2010 a Curtii de Conturi a Romaniei) si cheltuirea unor sume de bani pentru punerea efectiva in executare a Deciziei. In acest sens, cheltuielile enumerate de reclamantul-recurent (pentru procesele declansate impotriva personalului contractual - cu privire la aceste persoane reclamantul-recurent neputand emite decizii de imputare, ca in cazul functionarilor publici -, pentru emiterea si comunicarea numarului mare de decizii de imputare, functionarilor publici, pentru punerea in executare, de catre executorii judecatoresti, a acestor titluri executorii, pentru plata cheltuielilor de judecata, atat in actiunile avand ca obiect obtinerea titlurilor executorii, cat si in contestatiile la executare introduse de persoanele nemultumite de procedura executionala - functionari publici si personal contractual -, in ipoteza pierderii proceselor de catre reclamantul-recurent, respectiv a castigarii acestora de catre personalul contractual si functionarii publici) sunt reale si reprezinta o paguba considerabila in bugetul recurentului, cu atat mai mult cu cat instanta de contencios administrativ nu a confirmat, inca, legalitatea masurilor dispuse de organul de control. Prejudiciul grav este determinat si de faptul ca, astfel cum reprezentantul recurentului a aratat expres in sedinta publica din 25 ianuarie 2011, datorita lipsei unei remunerari, dupa emiterea actelor administrative partial atacate, specialistii implicati in programele cu finantare internationala au refuzat sa mai lucreze peste program, ducand la intarzieri in derularea procedurilor si chiar la periclitarea desfasurarii programelor, cu riscul pierderii fondurilor europene. Asadar, executarea actelor administrative atacate ar duce la perturbarea grava a activitatii unui serviciu apartinand recurentului.
In fine, Curtea a adus si o clarificare procedurala. Desi prin Intampinarea depusa in prima etapa procesuala, parata-intimata a invocat exceptia inadmisibilitatii capatului de cerere privind suspendarea executarii actelor administrative atacate, in fapt, parata a adus exclusiv argumente ce tin - in opinia ei - de neindeplinirea cumulativa a conditiilor cerute de dispozitiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, analizand, din perspectiva legalitatii actelor administrative, cererea de suspendare si formuland aparari cu privire la acest petit, bazate pe constatarile organului de control.
In consecinta, a constat indeplinirea cumulativa a conditiilor stipulate de dispozitiile art. 14 alin. 1 din Legea nr. 554/2004, Curtea a admis recursul si a modificat in tot Sentinta atacata - art. 312 alin. 1 teza I, alin.3 teza I Cod proc. civ.-, in sensul admiterii cererii de suspendare a actelor administrative, pana la solutionarea fondului cauzei avand ca obiect cererea de anulare partiala a Incheierii nr. VI/215/12 august 2010 si a Deciziei nr. 812/2 iunie 2010, acte emise de Curtea de Conturi a Romaniei.