Anulare act administrativ Sentinta civila nr. 1940 din data de 05.12.2012
pronunțată de Tribunalul Bacau

Prin cererea inregistrata la data de 11.01.2012 sub nr. 179/110/2012 pe rolul Tribunalului Bacau, reclamanta Comuna L., prin primar G.C. a formulat contestatie impotriva Notei de constatare si a procesului -verbal de control nr. 016189/06.05.2011 incheiat de I.T.M. Bacau, solicitand anularea acestora ca nelegale.
Cererea este scutita de plata taxei judiciare de timbru, in conformitate cu art. 17 din Legea 146/1997.
In motivarea actiunii se arata ca la data de 4.05.2011, la sediul Primariei L. s-a deplasat o echipa de control alcatuita din agenti ai I.PJ Bacau, ai G.F. si ai I.T.M. Bacau pentru a verifica modul de respectare si aplicare a prevederilor art.16, alin.(l) din Legea 53/2003, asa cum a fost modificata si completata prin Legea nr. 40/2011. Cu aceasta ocazie au fost identificate doua persoane care se aflau in perimetrul dispensarului comunal la care se efectuau lucrari de reabilitare de catre S.C. S.C. S.R.L.
In baza declaratiilor date si a fiselor de identificare completate in fata inspectorului de munca de cele doua persoane, a notelor de relatii date de administratorul societatii care desfasura lucrarile de reabilitare si de primarul Comunei L., echipa de control a intocmit un proces -verbal de control, o nota de constatare si un proces-verbal de constatare si sanctionare a contraventiilor.
Prin procesul -verbal de control s-a dispus, ca masura, obligatia unitatii administrativ -teritoriale de a incheia contracte de munca celor doua persoane si de a transmite in Registrul General a de evidenta a salariatilor contractele de munca pentru P.R. si A.V..
Arata reclamanta ca asa cum reiese din Nota de constatare, controlul a fost efectuat de o echipa constituita din reprezentanti ai mai multor institutii insa, atat aceasta cat si Procesul-verbal de control nr.016189 din 6.05.2011 sunt incheiate si semnate numai de inspectorul de munca, ca a fost incheiat procesul verbal dupa doua zile, la sediul ITM, in lipsa reprezentantului comunei, ca procesul-verbal de control nu contine nici o mentiune cu privire la persoanele in prezenta carora s-a efectuat controlul, ca nu este semnat de reprezentantul legal al comunei. Se mai invoca si aspectul ca s-a precizat in procesul verbal ca in perioada 4-6 mai 2011 "s-a controlat modul cum se respecta prevederile legislatiei in vigoare in domeniul securitatii si sanatatii in munca si al relatiilor de munca la comuna L.".
In principiu, arata reclamanta ca art.14, alin.(l) din Legea nr.53/2003 defineste notiunea de angajator ca fiind persoana fizica si juridica, ce poate, potrivit legii, sa angajeze.
Avand in vedere aceasta definitie, raportat la atributiile unitatii administrativ-teritoriale prevazute la art.21 din Legea nr.215/2001, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare, aceasta nu poate avea calitatea de angajator. In acest context, raspunderea comunei in ceea ce priveste primirea la lucru a unor persoane, fara a avea incheiat un contract individual de munca, nu poate fi angajata si, pe cale de consecinta, nu poate fi retinuta savarsirea contraventiei de catre unitatea administrativ-teritoriala.
Calitatea de angajator, in conformitate cu art.63, alin.(5), lit."e" din Legea nr.215/2001, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare, o are numai primarul comunei care, in conformitate cu art.61 din acelasi act normativ, indeplineste o functie de autoritate publica.
Actele intocmite cu ocazia controlului au fost elaborate la sediul I.T.M Bacau, in baza declaratiilor celor doua persoane gasite la munca, a notelor de
relatii date de primarul comunei si administratorul societatii care efectua lucrari de reabilitare, precum si a unor fise individuale intocmite, asa cum se mentioneaza in continutul lor, la locul de munca S.C. S.C. S.R.L
In Nota de constatare se mentioneaza ca primarul a declarat ca el este cel care a dispus celor doi sa "efectueze lucrari de izolare termica a cladirii dispensarului din comuna”, mentiuni care se contrazic cu cele facute in nota de constatare si cu cele declarate de cei doi lucratori, precum si cu cele mentionate in fisele individuale.
Aceste probe care au stat la baza intocmirii procesului-verbal de control si care contin mentiuni contradictorii si fapte incorect retinute, le apreciaza ca insuficiente si neconcludente pentru masurile ce au fost dispuse.
Potrivit art.19, lit."b" si "c" din Legea pentru infiintarea si organizarea Inspectiei Muncii, nr. 108/1999, cu modificarile si completarile ulterioare, organele de control aveau obligatia "sa solicite conducerii persoanei juridice sau persoanei fizice documentele si informatiile necesare pentru realizarea controlului‘ si "sa ceara prezentarea documentatiei pe care o considera necesara".
Cu toate acestea, inspectorul de munca, semnatar al actelor de control s-a rezumat doar la cele declarate de cele doua persoane, de administratorul societatii ce efectua lucrarile de reabilitare si de primarul comunei, fara sa solicite si sa verifice alte documente din care sa rezulte realitatea celor declarate, pentru a justifica legal motivul pentru care a dispus Comunei incheierea contractelor individuale de munca.
Masurile dispuse prin procesul-verbal de control sunt nelegale si practic nu pot fi duse la indeplinire avand in vedere urmatoarele intrucat in statul de functii si organigrama aparatului de specialitate al primarului comunei L. nu exista posturi de natura celor pentru care s-a dispus masura incheierii contractelor de munca (muncitor necalificat potrivit pregatirii lor); nu respecta prevederile imperative ale art.22 din O.U.G nr.34/2009 cu privire la rectificarea bugetara pe anul 2009 si reglementarea unor masuri financiar - fiscale, aprobata prin Legea nr.227/2009 care suspenda ocuparea prin concurs sau examen a posturilor vacante din autoritatile si institutiile publice, prevedere mentinuta ulterior si prin articolul unic al O.U.G nr.23/2011 pentru modificarea si completarea art.22 din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 34/2009 cu privire la rectificarea bugetara pe anul 2009 si reglementarea unor masuri financiar-fiscal.
In drept au fost invocate prevederile Legii nr.215/2001, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare, ale Legii nr.53/2003 cu modificarile si completarile ulterioare, ale Legii nr. 108/1999, cu modificarile si completarile ulterioare, ale Legii nr.554/2004 si ale O.U.G nr.34/2009, cu modificarile si completarile ulterioare.
Prin intampinarea depusa la dosar parata ITM Bacau a invocat exceptia tardivitatii formularii actiunii aratand ca nu a fost parcursa procedura prealabila, in sensul ca aceasta procedura prealabila nu a fost efectuata in termenul de 30 zile prevazut de art. 7 al.1 din Legea 554/2004.
Cu privire la aceasta exceptie instanta retine ca procesul verbal de control a fost incheiat la data de 06.05.2011 ( fl.35 dosar) si a fost comunicat reclamantei la data de 17.05.2011. Aceasta a formulat plangere inregistrata la sediul Primariei L. in data de 17.05.2011 sub nr. 27.18 si comunicata catre ITM. Acest aspect rezulta si din adresa de la fila 19 dosar, de unde rezulta ca s-a primit aceasta adresa la data de 27.05.2011 si s-a pus rezolutie „ la compartimentul juridic” in data de 30.05.2011.
Chiar si in conditiile in care plangerea prealabila ar fi fost informa, aceasta nu la admiterea unei exceptii de tardivitate a formularii plangerii prealabile.
Pe fondul cauzei instanta retine:
In perioada 04-06 mai 2011 a fost efectuat un control la Primaria L. ce viza domeniul securitatii si sanatatii in munca si al relatiilor de munca.
Asa cum rezulta din nota de constatare la procesul verbal de control nr. 16189/06.05.2011 au fost identificate doua persoane ce desfasurau lucrari de izolare-anvelopare exterioara a dispensarului din com. L.. Cele doua persoane, P.R. si A.V. au declarat ca lucreaza din data de 25.04.2011. Ulterior, primarul comunei a declarat ca el a dispus ca cele doua persoane sa efectueze lucrarile la dispensar.
Prin urmare, s-a stabilit ca P.R. si A.V. au fost primiti la lucru de catre conducerea primariei L..
S-a intocmit procesul verbal de control nr. 016189/06.05.2011 iar ca masura s-a stabilit ca pana la data de25.05.2011 angajatorul sa intocmeasca contracte individuale de munca.
S-a incheiat si procesul verbal de constatare si sanctionare a contraventiilor. Acest proces verbal de sanctionare a fost contestat in instanta, iar prin decizia civila nr. 608/11.09.2012 pronuntata in dosarul nr. 3467/270/2011 al Judecatoriei Onesti s-a admis recursul promovat de primaria L., s-a modificat sentinta recurata si s-a admis plangerea contraventionala si s-a anulat procesul verbal de constatare si sanctionare a contraventiilor.
In ce priveste actele contestate in contencios administrativ, respectiv procesul verbal de constatare si nota de control, instanta retine ca reclamanta are interes in prezenta cauza, in conditiile in care masura luata prin procesul verbal de control a fost aceea de a se incheia contracte individuale de munca.
La solutionarea cauzei instanta va avea in vedere ca potrivit art. 14 din legea 53/2003 „(1) In sensul prezentului cod, prin angajator se intelege persoana fizica sau juridica ce poate, potrivit legii, sa angajeze forta de munca pe baza de contract individual de munca.
(2) Persoana juridica poate incheia contracte individuale de munca, in calitate de angajator, din momentul dobandirii personalitatii juridice.”
In conformitate cu art. 61 al.5 lit e) din legea 215/2001 primarul „numeste, sanctioneaza si dispune suspendarea, modificarea si incetarea raporturilor de serviciu sau, dupa caz, a raporturilor de munca, in conditiile legii, pentru personalul din cadrul aparatului de specialitate, precum si pentru conducatorii institutiilor si serviciilor publice de interes local;”
Se retine ca, in cauza, a fost efectuat controlul la Comuna L., or, din dispozitiile mai sus invocate, rezulta ca unitatea administrativ teritoriala nu poate avea calitate de angajator.
In raport de dispozitiile art.276 din Codul muncii coroborat cu dispozitiile art.2 lit.f si art.14 din Codul muncii rezulta ca reclamanta petent nu are calitatea de angajator sau producator si nu a avut intentia sa incheie contract individual de munca cu persoanele respective, intrucat in schema primariei nu exista posturi pentru constructori.
Pe cale de consecinta nu este posibil ca intre parti sa se fi urmarit incheierea unui contract de de munca. Legea impune angajatorului obligatia de a incheia in forma scrisa contractul individual de munca, nerespectarea acestei obligatii constituind contraventie, care se sanctioneaza cu amenda, potrivit art.276 alin. 1 lit. e din Codul muncii.
Conform dispozitiilor art.276 alin.1 lit.e din Legea nr.53/2003 constituie contraventie primirea la munca a persoanelor fara incheierea unui contract individual de munca, potrivit art.16 alin.1, si se sanctioneaza cu amenda de la 10.000 lei la 20.000 lei pentru fiecare persoana identificata fara a depasi valoarea cumulata de 100.000 lei. Se retine ca obligatia pe care legea o impune, conform art.16 din Codul muncii, este aceea de a incheia contracte de munca tuturor persoanelor pe care angajatorul le primeste la munca. Potrivit aceluiasi text legal, contractul individual de munca se incheie in baza consimtamantului partilor, in forma scrisa, in limba romana. Obligatia de incheiere a contractului individual de munca in forma scrisa revine angajatorului. Angajatorul persoana juridica, persoana fizica autorizata sa desfasoare o activitate independenta, precum si asociatia familiala au obligatia de a incheia, in forma scrisa, contractul individual de munca anterior raporturilor de munca.
In consecinta, intrucat elementele definitorii ale unui contract de munca sunt functia, salariul si obligatiile specifice postului, iar acestea nu au fost dovedite prin probele administrate in cauza de catre agentul constatator, instanta nu poate retine ca intre reclamanta si cele doua persoane mentionate in procesul verbal de constatare a contraventiei pot exista raporturi de munca
Potrivit art.10 din Codul muncii, contractul individual de munca este contractul in temeiul caruia o persoana fizica, denumita salariat, se obliga sa presteze munca pentru si sub autoritatea unui angajator, persoana juridica sau fizica in schimbul unei remuneratii. Avand in vedere ca munca se presteaza in cadrul unor raporturi juridice diverse, de drept civil, de drept comercial etc., de esenta raportului de munca sunt subordonarea salariatului fata de angajator, ceea ce implica dreptul angajatorului de a da salariatului ordine si dispozitii executorii si de a controla munca salariatului sau, precum si dreptul salariatului la un salariu. In baza art.16 din Codul muncii, se instituie obligatia angajatorului de a incheia contractul individual de munca in forma scrisa, dar in cazul in care nu a fost indeplinita aceasta obligatie, partile pot face dovada prevederilor contractuale si a prestatiilor efectuate, prin orice alt mijloc de proba.
Dreptul la un proces echitabil, garantat de art. 6.1 din Conventia europeana a drepturilor omului si libertatilor fundamentale, include, printre altele, dreptul partilor de a prezenta observatiile pe care le considera pertinente pentru cauza lor. Intrucat Conventia nu are drept scop garantarea unor drepturi teoretice sau iluzorii, ci drepturi concrete si efective (Hotararea Artico impotriva Italiei, din 13 mai 1980, seria A, nr. 37, p. 16, paragraful 33), acest drept nu poate fi considerat efectiv decat daca aceste observatii sunt in mod real "ascultate", adica in mod corect examinate de catre instanta sesizata. Altfel spus, art.6 implica mai ales in sarcina "instantei" obligatia de a proceda la un examen efectiv al mijloacelor, argumentelor si al elementelor de proba ale partilor, cel putin pentru a le aprecia pertinenta (Hotararea Perez impotriva Frantei (GC), cererea nr. 47.287/99, paragraful 80, CEDH 2004-I, si Hotararea Van der Hurk impotriva Olandei, din 19 aprilie 1994, seria A, nr. 288, p. 19, paragraful 59). Obligatia pe care o impune art.6 paragraful 1 instantelor nationale de a-si motiva deciziile nu presupune existenta unui raspuns detaliat la fiecare argument (Hotararea Perez, paragraful 81; Hotararea Van der Hurk, p. 20, paragraful 61; Hotararea Ruiz Torija, paragraful 29; a se vedea, de asemenea, Decizia Jahnke si Lenoble impotriva Frantei, cererea nr. 40.490/98, CEDH 2000-IX).
In concluzie, din intreg probatoriul administrat rezulta cu certitudine reclamanta nu are calitatea de subiect al faptei contraventionale prevazuta de art.276 alin.1 lit.e din codul muncii, in primul rand intrucat acesta este supusa unor dispozitii speciale conform legii 215/2001, iar in al doilea rand nu s-a facut dovada unui raport de vointa juridica care sa reflecte consimtamantul partilor, respectiv a reclamantei pe de o parte si a celor doua persoane fizice de alta parte, in sensul ca intre parti s-ar fi dorit incheierea unui contract de munca in cadrul caruia persoanele respective urmau sa ocupe o functie anume si ca partile au negociat un salariu clar determinat.
Pe cale de consecinta, procesul verbal de control si nota de constatate sunt nelegale si netemeinice, motiv pentru care va admite actiunea astfel cum a fost formulata.