Dreptul prefectului de a ataca in fata instantei de contencios administrativ actele emise de autoritatile administratiei publice locale. Actele de dreptul muncii - exceptate de la controlul instantei de contencios administrativ.
(Domeniu: CONTENCIOS ADMINISTRATIV)
Desi prevederile art. 3 alin. 1 din Legea nr. 554/2004 nu precizeaza explicit natura actelor ce pot forma obiectul actiunii in anulare formulate de prefect, este evident ca numai actele administrative sunt susceptibile de controlul exercitat in aceste conditii, din moment ce legiuitorul face trimitere la actele administratiei publice locale, privite ca autoritati administrative.
Cum dispozitia contestata in cauza nu este emisa de Primarul comunei Mogosoaia in regim de putere publica ci in vederea incadrarii unei persoane cu contract individual de munca (in calitate de angajator), semnificand astfel nasterea unui raport juridic de drept privat (dreptul muncii), este evident ca acest act este exceptat de la controlul instantei de contencios administrativ.
(CURTEA DE APEL BUCURESTI - SECTIA A VIII-A CONTENCIOS ADMINISTRATIV SI FISCAL, DECIZIA CIVILA NR. 344/28.01.2013)
Prin cererea inregistrata pe rolul Tribunalului Bucuresti-sectia de contencios administrativ si fiscal sub nr. 38641/3/2011 reclamantul P.J.I. a chemat in judecata pe paratul P. C. M., solicitand instantei anularea dispozitiei nr.120/28.02.2011.
In motivarea cererii reclamantul a aratat ca prin mai multe dispozitii paratul a angajat un numar de 18 persoane pe cele 6 posturi de agenti de paza prevazute in structura Serviciului Public Politie Comunitara Mogosoaia, iar prin dispozitia nr. 120/28.02.2011 Primarul Comunei Mogosoaia a dispus angajarea pe perioada nedeterminata, cu contract individual de munca a numitului F. R. M., in functia de agent de paza, cu incalcarea dispozitiilor Ordonanta de Urgenta a Guvernului nr.63/2010, prin depasirea numarului maxim de posturi stabilit de acest act normativ.
Reclamantul a mentionat ca prin adresa nr.11377/FP/13.07.2010 a comunicat numarul maxim de posturi ce revin aparatului de specialitate al Primarului Mogosoaia si al serviciilor si institutiilor din subordinea consiliului local, respective 45 de posturi, dintre care 6 posturi pentru politia Comunitara si paza obiectivelor de interes public judetean. De asemenea, reclamantul a mentionat ca prin HCL Mogosoaia nr.13/31.01.2011 a fost aprobata modificarea organigramei si a statului de functii al aparatului de specialitate al primarului, iar prin HCL Mogosoaia nr.13/2011 a fost infiintat Serviciul Public de Politie Comunitara Mogosoaia, cu 5 posturi contractuale de executie - agenti de paza, si 1 post contractual de conducere-sef birou. Intrucat prin dispozitiile nr.105-122/28.02.2011 primarul a dispus angajarea unui numar de 18 de persoane, prin adresa nr.3860/GM/04.04.2011 reclamantul a solicitat revocarea dispozitiilor, solicitarea la care nu s-a promit nici un raspuns.
In drept au fost invocate dispozitiile art.123 din Constitutie, Legea nr.340/2004, Legea nr.554/2004, Codul muncii, Ordonanta de Urgenta a Guvernului nr.63/2010.
Reclamantul a solicitat judecarea in lipsa.
Paratul nu a depus intampinare.
Paratul a depus dosarul administrativ intocmit in cauza.
Prin sentinta civila nr.1950 din 7 mai 2012 tribunalul a admis actiunea si a anulat dispozitia contestata de reclamant.
Pentru a hotari astfel, tribunalul a retinut ca prin dispozitia nr. 120/2011 paratul P. C. M. a angajat pe perioada nedeterminata, cu contract individual de munca, pe numitul F. R. M. in functia de agent de paza, gradatia 1, incepand cu data de 01.02.2011 in cadrul Serviciului Public de Politie Comunitara organizat la nivel de birou din aparatul de specialitate al primarului Comunei Mogosoaia.
Reclamantul P. J. I. a solicitat prin adresa nr. 3860/GM/04.04.2011 14996/03.11.2010 revocarea dispozitiilor nr.105-122/28.02.2011, cererea neprimind raspuns. Din probele administrate in cauza tribunalul retine ca prin adresa nr.11377/FP/13.07.2010 (fila 16) reclamantul P. J. I., fata de dispozitiile pct.3 din Anexa la Ordonanta de Urgenta a Guvernului nr.63/2010, a comunicat paratului numarul maxim de posturi la nivelul Comunei Mogosoaia, respectiv 6 posturi pentru politia Comunitara si paza obiectivelor de interes public judetean, iar prin HCL Mogosoaia nr.13/31.01.2011 s-a aprobat modificarea organigramei si a statului de functii a aparatului de specialitate al primarului Comunei Mogosoaia.
Fata de dispozitiile Ordonanta de Urgenta a Guvernului nr.63/2010 (pentru modificarea si completarea Legii nr. 273/2006 privind finantele publice locale, precum si pentru stabilirea unor masuri financiare), tribunalul apreciaza ca cererea de chemare in judecata este intemeiata. In acest sens se retine ca Ordonanta de Urgenta a Guvernului nr.63/2010 a fost emisa in scopul declarat in preambul de eficientizare "a activitatii institutiilor publice locale si a imbunatatirii actului managerial in conditiile reducerii cheltuielilor bugetare locale, luand in considerare opiniile si recomandarile Fondului Monetar International, Comisiei Europene si ale Bancii Mondiale referitoare la cresterea disciplinei financiare, predictibilitatii si a transparentei executiei bugetare la nivelul unitatilor/subdiviziunilor administrativ-teritoriale, la diminuarea arieratelor inregistrate ca urmare a managementului financiar imprudent si la reducerea cheltuielilor bugetare ale unitatilor/subdiviziunilor administrativ-teritoriale", fiind "necesara adoptarea unei politici de restrangere a cheltuielilor bugetare si de intarire a disciplinei financiare, astfel incat sa se reduca deficitele dintre veniturile si angajamentele legale de cheltuieli publice locale. Arieratele bugetare inregistrate la nivelul unitatilor/subdiviziunilor administrativ-teritoriale se reflecta in deficitul bugetului general consolidat, conducand la cresterea acestuia. In considerarea faptului ca aceste elemente vizeaza interesul general public si constituie situatii de urgenta si extraordinare a caror reglementare nu poate fi amanata".
Art. III din Ordonanta de Urgenta a Guvernului nr.63/2010 stipuleaza -“(1) Pentru indeplinirea atributiilor prevazute de lege, la stabilirea numarului de posturi din aparatul de specialitate al primarului, aparatul de specialitate al consiliului judetean, precum si din institutiile publice locale infiintate prin hotarari ale autoritatilor deliberative, autoritatile administratiei publice locale se incadreaza in numarul maxim de posturi determinat potrivit anexei care face parte integranta din prezenta ordonanta de urgenta. (2) Numarul maxim de posturi prevazut la alin. (1) nu se aplica si capitolelor bugetare "Invatamant" si "Asigurari si asistenta sociala", finantate din bugetele locale, precum si capitolului bugetar "Sanatate", indiferent de sursa de finantare. (...) (7) Autoritatile administratiei publice locale si persoanele din institutiile publice locale care indeplinesc atributiile de angajare, lichidare, ordonantare si plata a drepturilor salariale raspund disciplinar, administrativ, contraventional, civil, patrimonial sau penal, dupa caz, de nerespectarea prevederilor alin. (1)-(3) si (5). (...) (10) Institutiile prefectului si directiile generale ale finantelor publice monitorizeaza incadrarea in numarul de posturi si in nivelul cheltuielilor de personal prevazute la alin. (1)-(7) si raporteaza trimestrial Ministerului Finantelor Publice situatii referitoare la modul de respectare a prevederilor legii de catre institutiile publice locale. In termen de 3 zile de la primirea situatiilor, Ministerul Finantelor Publice le comunica, in format electronic, Ministerului Administratiei si Internelor".
Avand in vedere, pe de o parte, dispozitiile anterior mentionate, iar, pe de alta parte ca prin HCL Mogosoaia nr.13/31.01.2011 s-a aprobat modificarea organigramei si a statului de functii a aparatului de specialitate al primarului Comunei Mogosoaia, hotararea de consiliu local fiind emisa in temeiul art. III din Ordonanta de Urgenta a Guvernului nr.63/2010, tribunalul apreciaza ca paratul avea obligatia respectarii dispozitiilor art. III din Ordonanta de Urgenta a Guvernului nr.63/2010 prin asigurarea incadrarii in numarul maxim de posturi comunicat de Prefectul Judetului Ilfov prin adresa nr.11377/FP/13.07.2010 (fila 16), respectiv 6 posturi pentru politia Comunitara si paza obiectivelor de interes public judetean.
Intrucat dispozitiile art. III din Ordonanta de Urgenta a Guvernului nr.63/2010 reglementeaza in mod expres numarul maxim de posturi din aparatul de specialitate al primarului, nu poate fi avuta in vedere justificarea paratului in sensul ca Ordonanta de Urgenta a Guvernului nr.63/2010 arata care este numarul de posturi aprobat la mia de locuitori si nu numarul de politisti comunitari. De asemenea, nu prezinta relevanta imprejurarea ca agentii de paza au fost angajati cu contract individual de munca intrucat Ordonanta de Urgenta a Guvernului nr.63/2010 se aplica tuturor formelor de angajare si instituie obligatia si nu facultatea primarilor de a respecta numarul maxim de posturi din aparatul lor de specialitate. In consecinta, nici prevederile art.131 ind.1 din Codul muncii nu pot justifica emiterea dispozitiei contestate, aceste prevederi vazand exclusiv munca in schimburi.
In consecinta, in conditiile in care prin art. III din Ordonanta de Urgenta a Guvernului nr.63/2010 a fost reglementat in mod expres numarul maxim de posturi din aparatul de specialitate al primarului, cu scopul declarat de eficientizare a activitatii institutiilor publice locale si a imbunatatirii actului managerial in conditiile reducerii cheltuielilor bugetare locale, tribunalul apreciaza ca paratul avea obligatia de a respecta aceasta dispozitie si de a nu angaja, indiferent de temeiul raportului de munca, nu numar mai mare de persoane decat cel al posturilor aprobate in acest sens.
In considerarea acestor argumente, tribunalul a admis cererea de chemare in judecata si a anulat dispozitia contestata.
Impotriva sentintei civile anterior mentionata a declarat recurs P. C. M., solicitand in primul rand casarea sentintei civile criticate si in subsidiar, modificarea hotararii, in sensul respingerii actiunii reclamantului ca neintemeiata.
In motivarea caii de atac, recurentul sustine ca instanta fondului a respins in mod neintemeiat cererea de amanare a judecarii cauzei pentru lipsa de aparare, precizand ca pentru termenul la care s-a judecat cauza singurul consilier juridic s-a aflat in imposibilitate de prezentare in fata instantei.
In cel de al doilea rand, recurentul sustine ca instanta de contencios administrativ nu avea competenta de solutionare a actiunii prefectului din moment ce actul contestat in prezenta cauza nu reprezinta un act administrativ, precizand recurentul ca in cauze similare instanta de contencios administrativ s-a desesizat in favoarea Sectiei conflicte de munca si asigurari sociale din cadrul Tribunalului Bucuresti.
In cel de al treilea rand, recurentul sustine ca hotararea instantei fondului este netemeinica, dispozitia criticata de reclamant fiind emisa in conformitate cu dispozitiile art.131 indice 1 din Codul muncii.
P. J. I. a depus intampinare, solicitand respingerea recursului ca nefondat.
In ceea ce priveste critica recurentului cu privire la respingerea cererii de amanare pentru lipsa de aparare depusa de parat la data de 07.02.2012, pentru termenul din data de 07.05.2012, intimatul considera ca aceasta este neintemeiata, apreciind ca recurentul a dat dovada de lipsa de interes in vederea pregatirii apararii, intrucat actiunea I. P. J. I. privind anularea Dispozitiei nr. 120/2011 a fost inregistrata la Tribunalul Bucuresti - Sectia a IX-a in data de 18.05.2011, iar citatia privind stabilirea primului termen de judecata, respectiv 07.05.2012, a fost emisa la data de 16.06.2011 si transmisa in cursul lunii iunie partilor implicate, fiind respectate astfel prevederile art. 1141 Cod Procedura Civila, conform carora "primul termen de judecata va fi stabilit astfel incat de la data primirii citatiei paratul sa aiba la dispozitie cel putin 15 zile pentru a-si pregati apararea." Mai mult de atat, insasi in sentinta recurata instanta mentioneaza faptul ca respingerea cererii de amanare pentru lipsa de aparare a avut la baza faptul ca nu s-a facut si dovada imposibilitatii consilierului juridic in fata instantei la termenul din 07.05.2012.
Prin urmare, invocarea de catre recurent a prevederilor art. 156 Cod procedura civila, conform carora "instanta va putea da un singur termen pentru lipsa de aparare, temeinic motivata", o consideram neintemeiata.
Cu privire la motivul de recurs referitor la faptul ca instanta de fond in mod gresit a respins exceptia necompetentei functionale, intimatul considera ca acesta este neintemeiat, avand in vedere urmatoarele:
Prin Legea nr. 304/2004 privind organizarea judiciara, instantele de contencios administrativ au fost investite si cu solutionarea altor categorii de litigii decat cele prevazute de Legea nr. 554/2004. Rezulta astfel ca prin contencios administrativ, in sens larg, se intelege, potrivit art. 2 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 554/2004 , activitatea de solutionare de catre instantele de contencios administrativ competente potrivit legii organice a litigiilor in care cel putin una dintre parti este o autoritate publica, iar conflictul s-a nascut fie din emiterea sau incheierea, dupa caz, a unui act administrativ, in sensul prezentei legi, fie din nesolutionarea in termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim.
In calitatea sa de reprezentant al Guvernului, prefectul are ca atributie principala, in conformitate cu dispozitiile art. 19 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 340/2004, privind prefectul si institutia prefectului, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare, "verificarea legalitatii actelor administrative ale consiliului judetean, ale consiliului local sau ale primarului".
Potrivit prevederilor art. 123 alin. 5 din Constitutie, prefectul poate ataca in fata instantelor de contencios administrativ un act al consiliului judetean, local sau al primarului in cazul in care considera actul ilegal, dispozitie preluata in art. 3 din Legea nr. 554/2004, cu denumirea marginala de "tutela administrativa" potrivit careia "prefectul poate ataca direct in fata instantei de contencios administrativ actele emise de autoritatile administratiei publice locale, daca le considera nelegale"
Din interpretarea acestor reglementari legale rezulta in mod clar si fara echivoc competenta instantelor de contencios administrativ de a solutiona litigiile prin care prefectul ataca un act emis/adoptat de o autoritate a administratiei publice locale, indiferent daca obiectul acestora priveste uneori pe functionarii publici sau personalul contractual din cadrul autoritatii publice locale.
De altfel, aceasta este si jurisprudenta constanta a instantei supreme - a se vedea in acest sens Decizia civila nr. 1545/09.04.2008 a Inaltei Curti de Casatie si Justitie - Sectia Contencios Administrativ si Fiscal, conform careia "aceasta prerogativa este instituita doar in Constitutia Romaniei, care prevede in art. 123 alin. (5) ca "Prefectul poate ataca, in fata instantei de contencios administrativ, un act al consiliului judetean, al celui local sau al primarului, in cazul in care considera actul ilegal".
Prin urmare, norma constitutionala prevede expres competenta instantei de contencios administrativ, fara a face distinctie in functie de natura actului atacat de prefect in exercitarea atributiilor sale de control al legalitatii sau de obiectul de reglementare al legii in executarea careia a fost emis sau adoptat actul respectiv.
De asemenea, instanta de fond, respingand exceptia necompetentei functionale, a avut in vedere si faptul ca intre prefect si angajatul Primariei Comunei Mogosoaia, domnul F. R. M., nu exista un conflict de munca, prefectul nefiind angajatorul acestuia, Sectia a VIII-a Conflicte de munca si Asigurari Sociale neputand avea competenta solutionarii unei astfel de cauze.
Mai mult decat atat, in cadrul Sectiei a VIII-a se judeca conflictele de munca ivite intre angajator si angajat, iar prefectul practic, in situatia in care instanta de fond ar fi admis aceasta exceptie, nu ar mai avea calitate procesuala activa.
In ceea ce priveste ultimul motiv de recurs referitor la faptul ca instanta a sustinut in contradictoriu cu decizia luata prin dispozitiv, faptul ca "prevederile art. 1311 din Codul Muncii nu pot justifica emiterea dispozitiei contestate, aceste prevederi vizand exclusiv munca in schimburi", acesta fiind de fapt si motivul pentru care parata a solicitat respingerea cererii, intimatul sustine ca prevederile art. 1311 din Codul Muncii nu pot justifica emiterea dispozitiei contestate, aceste prevederi vizand exclusiv munca in schimburi, insa aceasta a fost consecinta coroborarii mai multor prevederi legale, prevederi care de altfel se regasesc si in motivarea sentintei recurate.
Analizand actele si lucrarile dosarului curtea, in temeiul dispozitiilor art.312 alin.1 si pentru motivul prevazut de art. 304 pct.9 Cod procedura civila, va admite recursul civil de fata si va modifica in tot sentinta civila recurata, in sensul respingerii actiunii reclamantului ca inadmisibila, pentru urmatoarele considerente:
Rezulta din actele dosarului ca prin prezenta actiune P. J. I. a investit instanta de contencios administrativ cu o actiune ce vizeaza anularea dispozitiei nr.120/28.02.2011, emisa de paratul P. C. M., prin care a fost incadrat pe perioada nedeterminata, cu contract individual de munca, paratul F. R. M. in functia de agent de paza, gradatia 1, incepand cu data de 01.02.2011 in cadrul Serviciului Public de Politie Comunitara organizat la nivel de birou din aparatul de specialitate al primarului Comunei Mogosoaia.
Din cuprinsul cererii de chemare in judecata rezulta ca actiunea reclamantului a fost introdusa la instanta de contencios administrativ in exercitarea dreptului de tutela, conferit prefectului prin dispozitiile art. 3 din Legea nr.554/2004.
Potrivit dispozitiilor art. 3 alin.1 din Legea nr.554/2004, prefectul poate ataca direct in fata instantei de contencios administrativ actele emise de autoritatile administratiei publice locale, daca le considera nelegale; actiunea se formuleaza in termenul prevazut la art. 11 alin. (1), care incepe sa curga de la momentul comunicarii actului catre prefect si in conditiile prevazute de prezenta lege. Actiunea introdusa de prefect este scutita de taxa de timbru.
Desi textul legal citat nu precizeaza explicit natura actelor ce pot forma obiectul actiunii in anulare formulate de prefect, este evident ca numai actele administrative sunt susceptibile de controlul exercitat in aceste conditii, din moment ce legiuitorul face trimitere la actele administratiei publice locale, privite ca autoritati administrative.
Asa cum a aratat intimatul, in calitatea sa de reprezentant al Guvernului, prefectul are ca atributie principala, in conformitate cu dispozitiile art. 19 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 340/2004, privind prefectul si institutia prefectului, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare, "verificarea legalitatii actelor administrative ale consiliului judetean, ale consiliului local sau ale primarului".
Or, este in afara oricarei discutii ca in activitatea lor, autoritatile administratiei publice locale emit nu numai acte de drept administrativ ci si acte de drept civil, dreptul muncii, etc, in functie de calitatea in care actioneaza aceste autoritati si natura raporturilor juridice reglementate prin aceste acte.
Potrivit dispozitiilor art.2 alin.1 litera c din Legea nr.554/2004, prin act administrativ se intelege actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publica, in regim de putere publica, in vederea organizarii executarii legii sau a executarii in concret a legii, care da nastere, modifica sau stinge raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative, in sensul prezentei legi, si contractele incheiate de autoritatile publice care au ca obiect punerea in valoare a bunurilor proprietate publica, executarea lucrarilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achizitiile publice; prin legi speciale pot fi prevazute si alte categorii de contracte administrative supuse competentei instantelor de contencios administrativ.
Cum dispozitia contestata in cauza nu este emisa de Primarul comunei Mogosoaia in regim de putere publica ci in vederea incadrarii unei persoane cu contract individual de munca(in calitate de angajator), semnificand astfel nasterea unui raport juridic de drept privat(dreptul muncii), este evident ca acest act este exceptat de la controlul instantei de contencios administrativ.
Aceasta concluzie este intarita si de faptul ca numai actele emise de autoritatile publice in vederea nasterii, modificarii si stingerii raportului de serviciu cu functionarul public pot face obiectul controlului judecatoresc pe calea contenciosului administrativ, astfel cum prevede cu titlu de principiu Legea nr.188/1999, ceea ce subliniaza inca odata excluderea litigiilor privind raporturile de munca dintre autoritati si personalul incadrat in baza contractului individual de munca de la controlul judecatoresc exercitat pe calea contenciosului administrativ.
In ceea ce priveste referirea intimatului la practica instantei supreme, curtea constata ca decizia nr.1545/2008, pronuntata de Sectia de contencios administrativ si fiscal a Inaltei Curti de Casatie si Justitie nu confirma nicidecum punctul de vedere exprimat de intimat prin intampinare, fiind de subliniat ca nicaieri in cuprinsul acestei decizii(ce are de obiect solutionarea recursului declarat impotriva unei hotarari pronuntate in contestatie in anulare) nu se regaseste concluzia instantei supreme, in sensul ca prefectul poate ataca orice act al autoritatilor publice locale in fata instantei de contencios administrativ.
Fata de aceste considerente, recursul civil de fata apare ca fiind fondat, urmand a fi admis in sensul celor mai sus aratate.