Achizitii publice. Nulitatea absoluta a actului incheiat cu nerespectarea dispozitiilor art. 18 lit. d din Ordonanta de Urgenta a Guvernului nr. 34/2006.
- art. 966 Cod civil
- art. 18 din Ordonanta de Urgenta a Guvernului nr. 34/2006
In mod legal instanta de fond a retinut nulitatea absoluta a contractului de furnizare medicamente nr.7814/10.10.2006, avand in vedere ca acesta a fost incheiat prin frauda la lege, in conditiile in care nu au fost respectate la data incheierii lui dispozitiile de ordine publica cuprinse in OUG nr.34/2006, act normativ care nu reglementeaza, printre procedurile de atribuire a contractului de achizitie publica, procedura negocierii cu o singura sursa.
Contractul de furnizare medicamente este un contract de achizitie publica, in acceptiunea disp. art.3 lit.f) din OUG nr.34/2006, iar nulitatea acestuia,pentru frauda la lege, putea fi invocata de oricare dintre parti, inclusiv de instanta, din oficiu.
Nulitatea absoluta constituie un mijloc de garantie a principiului legalitatii si intervine in ipoteza nerespectarii la incheierea actului juridic, a unei norme de interes public, independent de existenta/inexistenta bunei-credinte a partilor la momentul incheierii actului.
(CURTEA DE APEL BUCURESTI SECTIA A VIII-A CONTENCIOS ADMINISTRATIV SI FISCAL, DECIZIA CIVILA NR. 1144/03.05.2010)
Deliberand asupra recursului de fata, constata urmatoarele:
Prin cererea inregistrata la Judecatoria Sectorului 2 Bucuresti sub nr. 13657/300/2008, reclamantul S. de P. T. "Dr. C. G." a chemat in judecata pe parata SC F. SA, solicitand instantei sa constate nulitatea absoluta a contractului de furnizare medicamente nr. 7814/10.10.2006 si obligarea paratei la ridicarea produselor farmaceutice din cadrul farmaciei spitalului.
In motivarea actiunii, s-a aratat ca acest contract a fost incheiat cu incalcarea prevederilor legislative in materia achizitiilor publice, iar parata a actionat cu rea-credinta, creand depozite de medicamente care nu sunt folosite in patologia pacientului tratat in spital si neinteresandu-se de consumul acestora.
S-au invocat in drept art. 966 C.civ., art. 18 din OUG nr. 34/2006.
Parata a formulat intampinare, prin care a solicitat respingerea actiunii, aratand ca, printre procedurile de atribuire prevazute de OUG nr. 34/2008 se mentioneaza si negocierea, iar in art. 2.1 alin. 1 din contract se arata ca produsele au facut obiectul negocierilor cu o singura sursa din data de 10.10.2006. A mai aratat ca, in acceptiunea OUG nr. 34/2006, nu mai exista formularea negociere cu o singura sursa, insa, noua reglementare prevede negocierea fara publicarea prealabila a unui anunt de participare. A mai invederat ca marfa a fost acceptata, factura insusita la plata fara obiectiuni, parata indeplinindu-si obligatiile.
In sedinta publica de la 16.03.2009, instanta a invocat, din oficiu, exceptia de necompetenta materiala, prin raportare la prevederile art. 286-287 din OUG nr. 34/2006, iar prin Sentinta civila nr.2400 din 16.03.2009 Judecatoria Sectorului 2 Bucuresti a admis exceptia invocata si a declinat competenta de solutionare a cauzei in favoarea Tribunalului Bucuresti - Sectia de Contencios Administrativ si Fiscal.
La Tribunalul Bucuresti - Sectia a IX-a Contencios Administrativ si Fiscal , cauza a fost inregistrata sub nr.16890/3/2009.
Pe baza probei cu inscrisuri administrata in cauza, Tribunalul Bucuresti - Sectia a IX-a Contencios Administrativ si Fiscal a pronuntat Sentinta civila nr.2749/14.10.2009, prin care a dispus: admiterea actiunii, anularea contractului de furnizare medicamente nr.7814/10.10.2006, obligarea paratei sa ridice produsele livrate in baza acestui contract si obligarea paratei la plata cheltuielilor de judecata in suma de 5.766,15 lei.
Pentru a hotari astfel, tribunalul a retinut urmatoarele:
Intre autoritatea contractanta S. de P. T. "Dr. C. G.s" si furnizorul SC F. SA s-a incheiat contractul de furnizare medicamente nr.7814/10.10.2006, avand ca obiect livrarea de catre furnizor la sediul achizitorului a unor produse farmaceutice, produse ce au facut obiectul negocierilor cu o singura sursa din data de 10.10.2006.
In cauza dedusa judecatii este vorba de un contract de achizitie publica, potrivit art. 3 lit. f din OUG nr. 34/2006: contract.....cu titlu oneros, incheiat in scris intre una sau mai multe autoritati contractante, pe de o parte, si unul sau mai multi operatori economici, pe de alta parte, avand ca obiect executia de lucrari, furnizarea de produse sau prestarea de servicii, in conditiile in care S. de P. T. "Dr. C. G." este o autoritate contractanta in sensul dispozitiilor art. 8 alin. 1 lit. b din OUG nr. 34/2006, parata SC F. SA este societate comerciala, un operator economic, iar obiectul contractului il constituie, asa cum rezulta din chiar titulatura sa, furnizarea de produse farmaceutice, respectiv, medicamente.
La data semnarii contractului, 10.10.2006, intrasera in vigoare dispozitiile OUG nr.34 /2006, acestea constituind actul normativ aplicabil contractului dedus prezentei judecati, iar dispozitiile art.18 din acest act normativ stipulau procedura de atribuire a contractului de achizitie publica.
In cazul de fata, fiind vorba de procedura negocierii, aceasta trebuia sa se desfasoare conform art.18 lit.d, in forma celor doua variante: - negociere cu publicarea prealabila a unui anunt de participare; - negociere fara publicarea prealabila a unui anunt de participare, insa, in cazul de fata, aceasta procedura nu a fost respectata, fiind urmata o alta procedura de atribuire, respectiv, "negocierea cu o singura sursa", procedura prevazuta de legislatia anterioara OUG nr.34/2006.
Argumentul paratei, ca partile au dorit sa spuna "negociere fara publicarea prealabila a unui anunt de participare", nu este valabil, in opinia instantei, in conditiile in care exista o diferenta calitativa neta intre cele doua tipuri de proceduri, in cea cu o singura sursa se pune accentul pe faptul ca se trateaza cu un singur candidat sau ofertant, iar in cea de-a doua situatie accentul se pune pe procedura publicitatii, nu pe numarul candidatilor, de esenta respectarii acestei proceduri fiind faptul ca are loc un proces de selectie, absent in cazul negocierii cu o singura sursa.
La dosarul cauzei nu exista dovezi privind efectuarea procedurilor de achizitie publica in forma prevazuta de dispozitiile art.18 lit.d din OUG nr.34/2006, nerespectarea acestor prevederi atragand, in opinia instantei, sanctionarea cu nulitatea absoluta a actului incheiat in acest mod, respectiv, contractul de furnizare medicamente nr.7814/10.10.2006 .
Nulitatea absoluta este o sanctiune civila prin care se urmareste respectarea normelor cu caracter de ordine publica la momentul incheierii unor acte civile sau comerciale. Normele privind incheierea contractelor de furnizare produse sunt de ordine publica, acest caracter imperativ rezultand din modul de formulare al art. 20 alin. 1 din OUG nr. 34/2006, dar in special din ratiunea pentru care a fost adoptata OUG nr. 34/2006, stipulata expres in art. 2 alin. 1 lit. d: "asigurarea utilizarii eficiente a fondurilor publice, prin aplicarea procedurilor de atribuire de catre autoritatile contractante."
In legatura cu sustinerea paratei potrivit careia, prin solicitarea de anulare a contractului pentru motivele invocate in cererea de chemare in judecata, s-ar incalca principiul "nemo auditur propriam turpitudinem allegans", reclamanta invocandu-si propriul fapt culpabil, instanta a avut in vedere ca acest principiu trebuie folosit si interpretat pentru a evita frauda la lege, nu pentru a o proteja. A invoca acest principiu in favoarea fraudei evidente la lege, ar insemna confirmarea actelor nelegale, incheiate cu incalcarea dispozitiilor imperative si, in ultima instanta, ignorarea interesului public (este vorba, asa cum s-a aratat, de fonduri publice) care in contractele administrative, asa cum este si cel de achizitii publice primeaza, conform dispozitiilor art.8 alin.2 si 3 din Legea contenciosului administrativ nr.554/2004: (2) Instanta de contencios administrativ este competenta sa solutioneze litigiile care apar in fazele premergatoare incheierii unui contract administrativ, precum si orice litigii legate de incheierea, modificarea, interpretarea, executarea si incetarea contractului administrativ.(3) La solutionarea litigiilor prevazute la alin. (2) se are in vedere regula dupa care principiul libertatii contractuale este subordonat principiului prioritatii interesului public.
In aceste conditii, tribunalul a apreciat ca actiunea formulata de reclamanta este intemeiata si a dispus admiterea acesteia, iar in baza disp. art.274 Cod procedura civila, obligarea paratei la plata sumei de 5766,15 lei cheltuieli de judecata.
Impotriva sentintei civile nr.2749/14.10.2009, pronuntata de Tribunalul Bucuresti - Sectia a IX-a Contencios Administrativ si Fiscal, a declarat recurs parata SC F. SA, sustinand ca este nelegala si netemeinica, pentru urmatoarele motive:
1. In mod eronat instanta de fond a dispus anularea contractului incheiat intre parti, retinand ca la dosarul cauzei nu exista dovezi privind efectuarea procedurilor de achizitie publica in forma prevazuta de art.18 lit.d) din OUG nr.34/2006.
In dezvoltarea acestui motiv de recurs, s-a aratat ca anularea contractului este o masura abuziva, cata vreme autoritatea contractanta este singura vinovata de situatia creata si are la indemana mijloace pentru a se indrepta impotriva celor care au incalcat legea pentru recuperarea prejudiciului creat, prin incheierea acestui contract.
Totodata, s-a apreciat ca autoritatea contractanta nu poate invoca in sustinerea intereselor sale propria culpa, in detrimentul recurentei, care a actionat cu buna-credinta la incheierea contractului de furnizare;
2. Hotararea instantei de fond se bazeaza pe aplicarea gresita a prevederilor Legii nr.554/2004 privind contenciosul administrativ, intrucat autoritatea contractanta nu se incadreaza in situatia prevazuta de art.8 alin.1 si alin.11 din acest act normativ.
In concluzie, pentru motivele aratate, s-a solicitat casarea sentintei recurate si respingerea actiunii ca neintemeiata.
Prin intampinarea formulata la data de 08.03.2010, intimatul a solicitat respingerea recursului ca nefondat, mentinerea sentintei recurate si obligarea recurentei la plata cheltuielilor de judecata, sustinand, in esenta, urmatoarele:
Instanta fondului a aplicat corect legea speciala in materia achizitiilor publice si a constatat nulitatea absoluta a contractului de furnizare medicamente nr.7814/10.10.2006, pentru nerespectarea dispozitiilor imperative privind incheierea contractelor de achizitii publice, respectiv, pentru frauda la lege in forma lipsei oricaror forme de licitatie publica prealabila si in afara prevederilor bugetare anuale cu aceasta destinatie.
Sustinerea recurentei, in sensul ca este o greseala de redactare a contractului in varianta "negocierii cu o singura sursa", este putin credibila, avand in vedere specificul contractelor de achizitii publice ca specie de contracte ce deroga expres de la legea generala.
Oricum, la data incheierii contractului in litigiu nu mai era posibila aplicarea OUG nr.60/2001, datorita intrarii in vigoare a normelor imperative prevazute de OUG nr.34/2006, norme prin care, fosta "negociere cu o singura sursa" nu mai este nominalizata expres sau macar implicit ca forma de contractare.
In domeniul sanatatii, negocierea cu un candidat se putea realiza in mod strict si exclusiv doar in cazul in care acest furnizor este singurul producator sau singurul dealer al unicului producator al medicamentului.
Or, nu aceasta este realitatea, recurenta parata nu a produs niciodata un astfel de document care sa fi indreptatit o astfel de contractare.
In speta, vechea conducere (destituita) a autoritatii contractante a incheiat contractul in litigiu in mod preferential, in afara prevederilor bugetare anuale pe anul 2006 sau in continuare pentru anul 2007 cu aceasta destinatie, fara o nota de fundamentare pentru necesarul de medicamente contractat.
Este neintemeiata critica privitoare la aplicarea gresita a Legii contenciosului administrativ nr.554/2004, intrucat nu s-au avut in vedere de catre recurenta prevederile art.286 alin.1 din OUG nr.34/2006 si nici faptul ca temeiul de drept in baza caruia se judeca aceasta cerere de catre sectia de contencios administrativ a tribunalului nu deriva direct din Legea nr.554/2004 ci din OUG nr.34/2006.
In recurs, s-a administrat proba cu inscrisuri noi, conform disp. art.305 Cod procedura civila.
Curtea, examinand sentinta recurata, prin prisma criticilor formulate, in raport de actele si lucrarile dosarului si de dispozitiile legale aplicabile, constata ca recursul este nefondat, in considerarea urmatoarelor argumente:
1. In mod legal instanta de fond a retinut nulitatea absoluta a contractului de furnizare medicamente nr.7814/10.10.2006, avand in vedere ca acesta a fost incheiat prin frauda la lege, in conditiile in care nu au fost respectate la data incheierii lui dispozitiile de ordine publica cuprinse in OUG nr.34/2006, act normativ care nu reglementeaza, printre procedurile de atribuire a contractului de achizitie publica, procedura negocierii cu o singura sursa.
Contractul de furnizare medicamente este un contract de achizitie publica, in acceptiunea disp. art.3 lit.f) din OUG nr.34/2006, iar nulitatea acestuia,pentru frauda la lege, putea fi invocata de oricare dintre parti, inclusiv de instanta, din oficiu.
Nulitatea absoluta constituie un mijloc de garantie a principiului legalitatii si intervine in ipoteza nerespectarii la incheierea actului juridic, a unei norme de interes public, independent de existenta/inexistenta bunei-credinte a partilor la momentul incheierii actului.
Prin urmare, este lipsit de relevanta faptul ca, in cauza dedusa judecatii,culpa exclusiva apartine autoritatii contractante, care a procedat la incheierea contractului de furnizare medicamente, cu incalcarea prevederilor imperative ale OUG nr.34/2006, act normativ adoptat in scopul asigurarii utilizarii eficiente a fondurilor publice, prin aplicarea procedurilor de atribuire de catre autoritatile contractante.
Nu va fi retinuta sustinerea recurentei, in sensul ca partile au dorit sa mentioneze ca modalitate de incheiere a contractului negocierea fara publicarea prealabila a unui anunt de participare, intrucat la dosarul cauzei nu exista nicio documentatie aferenta contractului, care sa evidentieze parcurgerea de catre autoritatea contractanta a acestei proceduri de atribuire a contractului, a carei esenta este reprezentata de selectarea candidatilor si negocierea cu acestia a clauzelor contractuale.
2. Dispozitiile Legii contenciosului administrativ nr.554/2004, cu modificarile si completarile ulterioare, au fost interpretate si aplicate corect de instanta de fond, intrucat contractul de achizitie publica este asimilat actului administrativ, potrivit disp. art.2 alin.1 lit.c) din acest act normativ, iar anularea acestuia poate face obiectul actiunii in contencios administrativ, in raport de disp. art.1 alin.1, art.8 alin.1 si art.18 alin.1 din Legea nr,554/2004.
In concluzie, pentru considerentele evidentiate, Curtea constata ca recursul declarat in cauza este nefondat, sub aspectul tuturor criticilor formulate si urmeaza sa dispuna respingerea acestuia, in temeiul disp. art.312 alin.1 Cod procedura civila.
In baza disp. art.274 Cod procedura civila, recurenta va fi obligata la plata catre intimata a sumei de 3.000 lei cheltuieli de judecata in recurs, constand in onorariu de avocat.
In privinta cheltuielilor de judecata aferente judecatii cauzei la instanta de fond se impune a fi precizat faptul ca nu a existat din partea recurentei-reclamante un motiv de recurs formulat in termen legal pe acest aspect, insa a fost depusa de catre intimatul-parat, ca inscris nou in recurs, chitanta nr.234/46/07.09.2009 privind plata onorariului de avocat la dosarul de fond.