Principiul disponibilitatii partilor in materia dreptului administrativ care este o ramura a dreptului public

Principiul disponibilitatii partilor in materia dreptului administrativ care este o ramura a dreptului public

- Legea nr. 554/2004, art. 101  teza finala
- Cod procedura civila, art. 129

Act administrativ individual atacat de Prefect in exercitarea prerogativelor conferite de art. 3 din Legea nr. 554/2004, act ce creaza drepturi in favoarea unor terte persoane. Instanta este datoare sa supuna dezbaterii recentele introducerii in cauza a beneficiarului actului si sa puna in vedere reclamantului obligatia de respectare a contradictorialitatii procesului conform art. 101  teza finala din Legea nr. 554/2004 corelat cu art. 129 Cod procedura civila.
Esenta contenciosului administrativ este tocmai protejarea particularilor contra abuzurilor administratiei.

Prin sentinta nr.1340/2011 din 23 iunie 2011 pronuntata  de Tribunalul Mures - Sectia contencios administrativ si fiscal in dosarul nr.2779/102/2010, instanta a respins cererea formulata de reclamantul Prefectul judetului Mures, in contradictoriu cu paratul Consiliul Local al municipiului Tg. Mures ca fiind neintemeiata.
S-a admis cererea de interventie accesorie formulata de SC E.O.G. Romania SA in interesul paratului Consiliul local al municipiului Tg. Mures.
In motivarea acestei hotarari s-a aratat ca prin Hotararea nr. 283/29.07.2010, a Consiliului local al municipiului Tg-Mures s-a aprobat incheierea unei conventii de plata si garantare cu  S.C. E.O.G. Romania S.A., conform anexei care face parte integranta din hotarare, cu mentiunea ca in graficul de esalonare nu se vor inscrie sume mai mari de 1 mil. lei lunar si se va renunta la beneficiul de discutiune numai incepand cu luna martie 2011.
Prin Hotararea nr. 286/06.08.2010, Consiliul local al municipiului Tg-Mures a aprobat incheierea unei Conventii de plata si garantare cu E.O.G.  Romania, conform anexei care face parte integranta din hotarare.
Din simpla lecturare a proceselor verbale incheiate cu ocazia sedintelor Consiliului local municipal Tg. Mures din data de 29.07.2010 si 06.08.2010, instanta retine ca, hotararile atacate au fost adoptate in mod informat, chibzuit si s-a avut in vedere  interesul public al cetatenilor municipiului Tg. Mures de a beneficia   de un serviciu optim de apa calda si incalzire.  
Instanta retine ca, dreptul de apreciere a autoritatii publice locale deliberative, a Consiliului local municipal Tg-Mures nu poate fi cenzurat de instanta de judecata decat in masura in care intruneste conditiile excesului de putere.
Este de notorietate locala ca, la momentul adoptarii  hotararilor atacate cetatenii municipiului Tg-Mures racordati la sistemul centralizat de distributie a energiei termice si a apei calde aveau intrerupta furnizarea apei calde ca urmare a intreruperii furnizarii gazelor catre centralele E.
In prezenta cauza,  instanta retine ca, datorita  situatiei  urgente si exceptionale mai inainte mentionate,  exercitarea dreptului de apreciere al Consiliului local municipal Tg-Mures cu ocazia  adoptarii  Hotararilor nr. 283/29.07.2010 si nr. 286/06.08.2010 nu  a avut loc prin incalcarea drepturilor si libertatilor cetatenilor  si prin urmare hotararile in cauza nu au fost adoptate prin exces de putere respectiv cu incalcarea principiului de drept substantial  respectiv a prioritatii interesului public fata de libertatea contractuala.
De asemenea, instanta retine ca, prevederile art. 6 din Legea nr. 52/2003 vizeaza exclusiv actele administrative cu caracter normativ si  nu sunt aplicabile  Hotararilor nr. 283/29.07.2010 si nr. 286/06.08.2010 adoptate de Consiliul local municipal Tg. Mures intrucat acestea sunt acte administrative cu caracter individual.
Impotriva acestei hotarari au declarat recurs in termenul legal Consiliul local al Municipiului Targu-Mures si Institutia Prefectului Judetului Mures.
In motivarea recursului Institutia Prefecturii s-a aratat ca in cauza sunt incidente prevederile art.304 pct. a Cod procedura civila, in sensul ca prima instanta a analizat pe deplin sustinerile reclamantului si inscrisurile, ca mijloc de proba, depuse in cauza.
S-a aratat ca art.1 si 2 din HCL nr.283/2010 si HCL nr.286/2010 sunt nelegale intrucat au fost adoptate cu nerespectarea si incalcarea principiului de drept substantial respectiv a prioritatii interesului public fata de libertatea contractuala (acest principiu fiind si una din conditiile pe care trebuie sa le indeplineasca actele administrative emise sau adoptate de autoritatile administratiei publice locale). Astfel ca prin renuntarea la beneficiul de discutie conventia de plata si garantare aprobata prin actele administrative precizate devine excesiv de impovaratoare pentru Municipiul Targu-Mures avand in vedere situatia financiara a SC E. SA Targu-Mures (aflata in pragul falimentului), cat si faptul ca clauzele acestei conventii pot duce la incapacitatea de functionare a Primariei municipiului Targu-Mures si nu in ultimul rand efectele crizei financiare, prin care trece societatea romaneasca, efecte care nu pot sa se rasfranga decat in detrimentul interesului public al cetatenilor municipiului Targu-Mures.
Un alt aspect de nelegalitate al HCL nr.283/2010 si HCL nr.286/2010 decurge din nerespectarea prevederilor Legii nr.52/2003 privind transparenta decizionala in administratia publica. Potrivit acestui act normativ, autoritatile administratiei publice locale au obligatia sa parcurga procedurile privind participarea cetatenilor si a asociatiilor legal constituite la procesul de elaborare a actelor normative si la procesul de luare a deciziilor.
   In motivarea recursului declarat de Consiliul local a Municipiului Targu-Mures s-a aratat ca, prima instanta a consemnat in cuprinsul hotararii numai pozitia exprimata de acest recurent in intampinare si anume ca lasa la aprecierea instantei solutia pe care se va da. In cauza, instanta a omis sa mentioneze ca in cursul judecatii Consiliul local Targu-Mures si-a schimbat radical pozitia in sensul achiesarii la actiunea Prefectului, sens in care a dat mandat avocatului care l-a reprezentat in cauza, acest mandat fiind depus la dosar.
 Instanta trebuia sa respinga ca inadmisibila cererea de interventie in interes propriu formulata de S.C. E.O.G. Romania S.A. ori sa ia act de retragerea acestei cereri.
  La momentul in care aceeasi societate a "formulat" o cerere de interventie in interes accesoriu sau mai exact ca si-a precizat pozitia procesuala in acest sens, Consiliul local Targu-Mures  si-a schimbat pozitia procesuala in sensul achiesarii la actiunea reclamantului, astfel ca, noua cerere a S.C. E.O.G. Romania S.A. era inadmisibila deoarece nu mai corespundea intereselor Consiliului local al Municipiului Targu-Mures si nici dispozitiilor legale referitoare la o astfel de cerere ; drept urmare, aceasta cerere nu putea fi admisa in principiu si, cu atat mai mult, nu putea fi admisa pe fond.
S-a aratat totodata faptul ca prima instanta a apreciat gresit probele de la dosar, in sensul ca este eronata aprecierea instantei in sensul ca ambele hotarari au fost adoptate in mod informat, chibzuit, deoarece analiza proceselor verbale incheiate cu ocazia tinerii sedintelor in care s-au adoptat cele 2 hotarari atacate de Prefect scoate in evidenta santajul la care a fost supus  Consiliul local de catre reprezentantii S.C. E.O.G. Romania S.A., acelasi santaj este relevat chiar de refuzul aceleiasi societati de a accepta dispozitiile primei hotarari cu privire la beneficiul de discutiune.
La fel de eronata este si aprecierea potrivit careia cele 2 hotarari au avut in vedere interesul public al cetatenilor municipiului Tg. Mures deoarece instanta a omis sa valorifice consecintele unei alte constatari expuse in hotarare si anume ca cele 2 hotarari satisfaceau doar interesul cetatenilor racordati ia sistemul centralizat de distributie a energiei termice si a apei calde, cu alte cuvinte, nu toti cetatenii municipiului Tg. Mures beneficiau de efectele punerii in aplicare a celor 2 hotarari.
In fine, nu se putea afirma in mod intemeiat ca nu a fost incalcat principiul prioritatii interesului public fata de libertatea contractuala ca urmare a adoptarii hotararilor prin exces de putere si in regim de urgenta de vreme ce :
- instanta de fond nu a administrat probe din care sa rezulte, cel putin procentual, cati cetateni ai municipiului Tg. Mures beneficiau de punerea in aplicare a celor 2 hotarari;
- instanta de fond a omis din analiza sa acest aspect al problemei interesului public, altfel spus, cetatenii neracordati la sistemul centralizat de distributie a energiei termice si a apei calde nu au absolut nici un interes sa sustina financiar asigurarea acestui serviciu public concetatenilor rau platnici ori sa traga consecintele unei proaste administrari a C.E. S.A.
Intreruperea furnizarii apei calde in luna iulie nu reprezenta o situatie de urgenta si exceptionala care sa justifice cele 2 hotarari.
La randul sau SC E.O.N.E. Romania SA a formulat intampinare prin care a solicitat respingerea recursurilor ca nefondate si mentinerea hotararii primei instante, ca legala si temeinica.
In cuprinsul intampinarii la recursul formulat de Consiliul local al Municipiului Targu-Mures s-a  aratat ca recurentul Consiliul local al Municipiului Targu-Mures nu invoca si nu dovedeste existenta unei vatamari proprii rezultand din "neconsemnarea pozitiei sale", afirmatiile despre "echitatea procesului" si " impartialitatea judecatorului" fiind unele cu caracter general, fara valoare juridica si "continut juridic"
Privitor la achiesarea Consiliului local al Municipiului Targu-Mures la cererea Prefectului Judetului Mures s-a aratat ca acestea nu provoaca efecte juridice.
Ca si institutie procesuala, achiesarea consta in recunoasterea de catre parat, in tot sau in parte a pretentiilor reclamantului si are ca efect admiterea cererii, in masura recunoasterii.
Asa fiind, in opinia Consiliul Local al Municipiului Targu Mures, s-ar fi impus ca, in masura in care aceasta institutie, in calitate de parata a achiesat la cererea reclamantului Prefectul judetului Mures de anulare a actelor administrative atacate, instanta ar fi fost obligata sa pronunte o sentinta in acest sens.
O asemenea concluzie nu poate fi primita.
Aceasta deoarece nulitatea, ca si sanctiune poate fi aplicata doar de catre instanta, ca urmare a constatarii de catre aceasta, pe calea controlului judiciar si nu ca urmare a afirmatiilor partilor, a ilegalitatii actului administrativ atacat, adica a contrarietatii acestuia cu reglementarile imperative din sistemul nostru de drept.
Altfel spus, in materia contenciosului administrativ judecatorul fiind obligat a aplica sanctiunea nulitatii doar in conditiile in care constata ca prezumtia de legalitate a actului administrativ este in mod cert rasturnata de probe care dovedesc faptul ca acesta a fost adoptat cu incalcarea prevederilor legale de forta juridica superioara.
De altfel aceasta solutie este in deplina concordanta si cu reglementarea din acela moment a dreptului privat, simpla achiesare sau recunoasterea a pretentiilor reclamantului, nefiind in masura a conduce la anularea actului.
Mai mult decat atat, in conditiile in care recurentul Consiliul Local al Municipiului Targu Mures ar fi considerat ca actele administrative atacate sunt contrare legii ar fi trebuit sa le revoce, in conditiile legii.
Aceasta deoarece, revocarea fiind, ca si natura juridica, un act administrativ care permite oricarei persoane care se considera lezata de aceasta operatiune, sa isi apere drepturile si/sau interesele legitime vatamate pe calea contenciosului administrativ.
Or o asemenea posibilitate lipseste, in conditiile in care are loc o revocare simulata, "mascata" prin folosirea institutie procesuale a achiesarii in cadrul unui contencios de tutela administrativa, cu excluderea eventualelor persoane care ar putea justifica un interes.
In cea ce priveste fondul cauzei s-a aratat ca astfel, trecand peste faptul ca recurentul Consiliul Local al Municipiului Targu Mures isi invoca in aparare propria culpa, atat in ceea ce priveste adoptarea actelor administrative atacate cat si referitor la administrarea probelor in fata instantei de fond - ceea ce incalca si prevederile art. 129 alin. 51 Cod procedura civila - se omite faptul ca interesul public nu este, in prezenta cauza, o chestiune de fapt, de ordin statistic, ci una de drept, care rezulta direct si expres din prevederile legii.
Astfel, asa dupa cum rezulta din actele depuse la dosar este de necontestat faptul ca actele administrative atacate au fost adoptate de catre parata pentru a crea conditiile necesare reluarii furnizarii gazelor naturale catre E. SA, si implicit furnizarea apei calde menajere catre beneficiarii E. SA, beneficiari care erau in fapt o mare parte din populatia orasului.
Or aceasta activitate este una de interes public, asa dupa cum rezulta din prevederile art. 1 alin. 2 lit. d din Legea 51/2006 a serviciilor comunitare de utilitati publice.
In motivarea  intampinarii impotriva recursului declarat de Prefectul Judetului Mures s-a  aratat   ca in cauza nu pot fi retinute motive de nelegalitate care sa conduca la anularea hotararilor atacate.
Analizand actele si lucrarile dosarului, din perspectiva motivelor invocate si a prevederilor art.3041  Cod procedura civila, Curtea a retinut urmatoarele :
La data de 19 august 2010, Prefectul judetului Mures in exercitarea prerO.G.ativelor conferite de art.3 din Legea nr.554/2004 a solicitat Tribunalului Mures - Sectia contencios administrativ si fiscal, anularea articolelor 1 si 2 al Hotararii nr.283/2010 si a Hotararii nr.286/2010 a Consiliului local al Municipiului Targu-Mures.
Cererea de chemare in judecata a fost formulata in contradictoriu cu emitentul celor doua acte administrative atacate, respectiv Consiliul Local al Municipiului Targu-Mures.
Prin Hotararea nr.283/2010 atacata se aproba incheierea unei conventii de plata si garantare intre Municipiul Targu-Mures, SC E. SA si SC E.G. Romania prin care Municipiul Targu-Mures ofera o garantie, respectiv garanteaza datoria SC E. SA catre SC E.G. Romania SA prin   renuntarea la beneficiul de discutie incepand cu luna martie 2011.
Ulterior, prin HCL nr.286/2010 autoritatea deliberativa aproba din nou incheierea  unei conventii de plata si garantie la SC E.O.N.G. Romania SA conform anexei care face parte din actul administrativ in cauza si totodata conform art.3 se abrO.G.a prevederile art.1 din HCL. Nr.283/2010.
In fata primei instante, la data de 19 octombrie 2010 SC E.O.N.G. Romania SA formuleaza o cerere de interventie in interes propriu, iar la data de 24 ianuarie 2011, paratul Consiliul local al Municipiului Targu-Mures depune la dosarul cauzei intampinare prin care arata ca lasa la aprecierea instantei solutionarea cauzei.
La termenul de judecata din data de 20 aprilie 2011 se pune in discutie admiterea in principiu a cererii de interventie principala formulata  de SC E.O.N.G. Romania SA, ocazie cu care consilierul juridic, reprezentant al SC E.O.G. Romania SA arata ca, de fapt, este vorba de o cerere de interventie accesorie in interesul paratului.
Dupa luarea concluziilor partilor, instanta se pronunta in sensul admiterii in principiu a cererii de interventie accesorie formulata de catre SC E.O.N.E. Romania SA.
Ulterior acestui moment pozitia personala a paratului Consiliul local Tg. Mures se modifica in sensul in care paratul achieseaza la cererea de anulare formulata de catre Prefectul Judetului Mures.
Fata de aceasta desfasurare a pozitiei partilor in fata  primei instante, Curtea releva urmatoarele :
Actele administrative atacate in prezenta cauza au caracterul unor acte administrative individuale ce creaza drepturi in favoarea unor terte peroane. Cu alte cuvinte, exista un beneficiar al acestor acte administrative, respectiv SC E.O.N.E. Romania SA, care este beneficiarul conventiei de garantare aprobata prin cele doua acte administrative atacate.
Fiind parte a raportului de drept administrativ substantial, acest raport, transpus in plan procesual, confera calitate procesuala SC E.O.N.E. Romania SA ca titular al unor drepturi nascute sau modificate ca efect al actelor administrative supuse judecatii.
In situatia de fata, in care Prefectul Judetului Mures nu a inteles sa cheme in judecata beneficiarul actului administrativ dedus judecatii, instanta era datoare sa supuna dezbaterii necesitatea introducerii in cauza a beneficiarului actului si sa puna in vedere reclamantului obligatia de respectare a contradictorialitatii procesului conform art. 101  teza finala din Legea nr.554/2004 corelat cu art.129 Cod procedura civila.
Aceasta deoarece in cadrul unui proces in contencios administrativ trebuie sa se tina seama, in stabilirea continutului principiului disponibilitatii de imprejurarea ca dreptul administrativ este o ramura a dreptului public.
In aceste conditii, pe de-o parte, in continutul unui raport de drept administrativ substantial, drepturile, interesele legitime si obligatiile  particularilor  sunt intotdeauna puse in balanta de interesul public, iar pe de alta parte, partile se afla intr-o  pozitie de inegalitate juridica. Aceasta inegalitate nu trebuie sa se reflecte insa si in plan procesual prin ignorarea principiului "egalitatii armelor" pentru ca esenta contenciosului administrativ este tocmai protejarea particularilor contra abuzurilor administratiei.
In cazul de fata, beneficiarul actului administrativ atacat nu a fost chemat in judecata de catre reclamantul caruia trebuia sa i se puna in vedere aceasta obligatie, iar  instanta sa dispuna citarea beneficiarului actului administrativ atacat, fara a i se putea impune incalcarea principiului disponibilitatii care in litigiul de contencios administrativ, are un alt continut decat in litigiul civil.
Nefiind chemat in judecata, beneficiarul actului, SC E.O.N.E. SA a intervenit in cauza in singura modalitate pe care legea procesuala romaneasca i-o permite, respectiv interventia accesorie in interesul paratului.  De retinut ca SC E.O.N.E. SA  nu putea formula cerere de interventie principala, in interes propriu, aceasta deoarece printr-o astfel de cerere, care trebuie sa "imbrace" forma cererii de chemare in judecata, intervenientul trebuie (intocmai ca si reclamantul) sa solicite instantei anularea unui act administrativ si eventual, repararea pagubei ce i-a fost cauzata.
Dimpotriva SC E.O.N.E. SA, are interes sa sustina legalitatea actelor administrative atacate, de aceea  nu putea formula cerere de interventie in interes propriu.
Formuland o cerere de interventie in interesul paratului, intervenientul    SC E.O.N.E. SA  a devenit o parte procesuala subordonata partii in favoarea careia a intervenit, respectiv paratul Consiliul local al Municipiului Targu-Mures.
Daca pana la un anumit moment procesual, pozitia paratului de a lasa cauza la aprecierea  instantei, pentru a se verifica daca sunt sau nu temeiuri de nelegalitate a actelor atacate, nu a fost prejudicianta pentru intervenient, din momentul la care paratul a achiesat la cererea reclamantului, pozitia paratului a devenit  pentru intervenient prejudicianta.
Fiind subordonat paratului in calitatea sa de intervenient accesoriu, SC E.O.N.E. Romania SA  nu se poate situa pe o pozitie diferita de a paratului pe care trebuie sa-l sustina, inclusiv in demersul de achiesare la actiunea reclamantului. Orice alta sustinere a intervenientului accesoriu apare ca fiind una neavenita.
In aceasta situatie, intervenientul beneficiar al actului atacat se vede practic lipsit de posibilitatea de a-si face apararile in cauza, cu consecinta incalcarii drepturilor sale izvorate dintr-un act administrativ, prin pozitia procesuala pe care autoritatea administrativa a adopta-o. Incalcarea dreptului la un proces echitabil reglementat de art.6 din Conventia Europeana a Drepturilor Omului, pe care intervenientul ar putea-o sustine,  este evidenta.
Concluzionand, SC E.O.N.E. Romania SA, in calitate de beneficiar al actului administrativ atacat trebuie sa dobandeasca o pozitie procesuala independenta, in cauza, aceea de parat si nu una subordonata paratului si dependenta, astfel de "oscilatiile procesuale" ale acestuia.
Pentru rejudecarea cauzei in acest cadru procesual complet si corect stabilit, se impune admiterea recursurilor formulate de reclamantul Prefectul Judetului Mures si de paratul Consiliul local al Municipiului Targu-Mures impotriva Deciziei nr. 1340 din 23 iunie 2011, pronuntate de Tribunalul Mures, Sectia Contencios Adminsitrativ si Fiscal, in dosarul nr. 2779/102/2010, casarea hotararii atacate si trimiterea cauzei spre rejudecare, urmand ca instanta sa puna in discutia partilor si sa dispuna citarea in calitate de parat a SC E.O.N.E. Romania SA.