Adresa unei autoritati publice. Act administrativ

Prin cererea inregistrata pe rolul Tribunalul Dambovita - Sectia comerciala, contencios administrativ si fiscal sub nr. 6773/120/24.12.2010, reclamantul TS a chemat in judecata pe parata Unitatea Administrativ Teritoriala a Municipiului T si Primaria Municipiului T, pentru ca prin sentinta ce se va pronunta sa se dispuna suspendarea actului administrativ materializat prin adresa nr. 21831 - dosar II/5 din 25.08.2010.
In motivarea cererii, reclamantul a aratat ca, pentru edificarea unei constructii  locuinta P+M, a obtinut din partea paratelor autorizatia de construire nr. 140/23 aprilie 2010, constructie ce urma sa fie edificata in municipiul T, str. Tudor Vladimirescu nr. 100, judetul D, iar prin adresa nr. 21831 dosar II/5 din 25.08.2010, i s-a comunicat ca s-a dispus sistarea lucrarilor, intrucat nu ar fi respectat prevederile documentatiei care au stat la baza obtinerii autorizatiei de construire, ca imobilul s-ar afla in raza de protectie a monumentului  "Sant de aparare nr. 1645" si ar fi obligatorie si obtinerea unui aviz de la Directia pentru Cultura, Culte si Patrimoniu Cultural National Dambovita.
De asemenea, reclamantul a aratat ca nici una din sustinerile facute de catre parate nu sunt adevarate, deoarece a respectat intru-totul prevederile documentatiei care a stat la baza autorizatiei de construire, iar pe de alta parte - demersurile facute la Consiliul Judetean Complexul National Muzeal Curtea Domneasca, le-au fost comunicate prin adresele nr. 5/10.02.2010, 2678/28.10.2010, 1257/6.11.2010, 3027/16.12.2010 punctele de vedere ale acestei institutii, conform carora "supravegherea arheologica efectuata nu a surprins urme sau complexe de locuire care sa prezinte interes din punct de vedere arheologic, propunandu-se eliberarea autorizatiei de construire pentru efectuarea racordurilor de utilitati, proprietara terenului avand in continuare un contract valabil de supraveghere a excavatiilor necesare pentru executarea racordurilor respective" si "Complexul National Muzeal Curtea Domneasca prin reprezentantii sai a respectat termenele contractuale convenite de comun acord, iar probleme ivite in finalizarea obiectivului de investitii din T, str. Tudor Vladimirescu nr. 100, sunt de alta natura ".
Reclamantul a mai aratat ca prin adresa nr. 1628/21.11.2007 a Ministerului Culturii si Cultelor, s-a invederat faptul ca in urma supravegherii arheologice nu s-a eliberat certificat de descarcare de sarcina arheologica, asa cum se pretinde de catre cele doua parate prin adresa nr. 21831/25.08.2010, astfel ca s-a adresat cu cererea nr. 23328/9.09.2010 pentru eliberarea autorizatiei in vederea racordarii la canalizare si la gaz natural, insa prin adresa nr. 23328 dosar II/5 i s-a comunicat faptul ca nu i se va elibera aceasta autorizatie pana la ridicarea interdictiei de construire.
Totodata, prin cererea inregistrata sub nr. 29716, reclamantul a solicitat ridicarea interdictiei de construire si eliberarea autorizatiei pentru racordarea imobilului la gaz natural si canalizare, insa pana la momentul formularii prezentei cereri, parata a refuzat sa-i raspunda, fapt care i-a produs o paguba, in sensul ca acoperisul imobilului nu este definitivat, existand posibilitatea reala de infiltrare a precipitatiilor in pereti, structura de rezistenta a imobilului, iar  neracordarea acestuia la reteaua de canalizare si gaz natural fac imposibila continuarea lucrarilor la interior, cunoscut fiind faptul ca in aceasta perioada lucrarile in constructii in aer liber, datorita intemperiilor sunt sistate, iar manopera pentru executarea amenajarilor interioare este mult redusa, de altfel si pretul materialelor care au o cautare mai mica pe piata.
Paratele au formulat intampinare, prin care au invocat exceptia inadmisibilitatii actiunii, raportat la dispozitiile art. 2 lit. c din Legea contenciosului administrativ, intrucat aceasta adresa nu este un act administrativ, ca, desi termenii energici folositi in continutul sau par a sugera exercitiul puterii publice, totusi adresa este lipsita de orice efect juridic, intrucat prin aceasta autoritatea administrativ nu stabileste, ci aduce la cunostinta reclamantei existenta unor obligatii care sunt stabilite prin lege, si anume oprirea imediata a lucrarilor de constructie executate cu nerespectarea autorizatiei de construire nr. 140/2010, fapta ce constituie infractiune potrivit art. 24 alin. 1 lit. a din Legea nr. 50/1991 si intrarea in legalitate, respectiv obtinerea unei noi autorizatii de construire, pe baza unei documentatii care sa cuprinda modificarile survenite in executie fata de proiectul initial, astfel ca aceste obligatii aduse la cunostinta reclamantei prin adresa si care incumba acesteia, nu isi au sursa in adresa administratiei, ci intr-un act normativ, ceea ce face ca natura juridica a actului contestat sa nu fie cea de act administrativ, iar pe fond au solicitat respingerea actiunii, intrucat nu sunt intrunite cerintele atat ale art. 14 din Legea nr. 554/2004, cat si ale Legii nr. 50/1991, privind autorizarea lucrarilor de constructie.
Dupa administrarea probei cu inscrisuri, prin sentinta nr. 301 din data de          7 februarie 2011, Tribunalul Dambovita a admis exceptia inadmisibilitatii actiunii, a respins cererea formulata de reclamanta T S, ca inadmisibila, retinand in esenta ca, prin actiunea formulata, reclamantul a solicitat suspendarea executarii adresei nr. 21831/25.08.2010, prin care reclamanta a fost somata sa sisteze imediat lucrarile si sa se prezinte la Primaria municipiului Targoviste pentru inceperea demersurilor de intrare in legalitate, respectiv obtinerea unei noi autorizatii de construire, precizandu-se ca lucrarile vor ramane sistate pana la obtinerea noii autorizatii de construire, precum si ca, potrivit art. 24 alin. 1 lit. a din Legea nr. 50/1991, executarea de lucrari fara respectarea prevederilor autorizatiei de construire pentru imobile aflate in raza de protectie a unui monument, constituie infractiune, situatie in care va fi sesizat IPJ Dambovita - Serviciul de Investigare a Fraudelor.
Prima instanta a concluzionat ca somatia adresata reclamantei, materializata in adresa nr.21831/25.08.2010,  reprezinta o incunostintare adusa acesteia cu privire la initierea demersurilor privind eventuala savarsire a infractiunii mai sus mentionate, astfel ca adresa ce face obiectul cererii nu reprezinta un act administrativ in sensul prevazut de art. 2 alin.1 lit. c) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, nefiind un act emis in vederea organizarii executarii legii sau a executarii in concret a legii, care sa dea nastere, modifice sau stinge raporturi juridice.
Instanta de fond a apreciat ca un argument in sensul precizat anterior il reprezinta si dispozitia art. 32 alin.4, care prevede ca in situatiile prevazute la art. 24 organele de control vor putea cere instantei sa dispuna prin hotararea de condamnare, masurile mentionate la alin.1, organele de control competente, potrivit legii, pot cere organelor de urmarire penala sesizate si, dupa caz, instantei sa dispuna oprirea temporara a executarii lucrarilor pe tot parcursul procesului penal, or, nefiind urmata aceasta procedura, adresa nr. 21831/25.08.2010, nu poate fi considerata ca producand consecinte juridice care sa-i confere statutul de act administrativ.
Impotriva acestei sentinte a formulat recurs reclamantul T S, solicitand  admiterea caii de atac, respingerea exceptiei inadmisibilitatii, cu consecinta admiterii actiunii si suspendarii obligatiei de sistare a lucrarilor.
In motivarea recursului, s-a aratat ca adresa nr.21831 reprezinta un act administrativ, care produce efecte juridice si determina raporturi juridice ce creeaza obligatii sau modifica situatii juridice preexistente, in mod gresit instanta de fond apreciind ca actiunea este inadmisibila, in conditiile in care consecinta evidenta si directa a emiterii actului administrativ este refuzul de racord la utilitati, pentru imobilul situat in T, str. Tudor Vladimirescu, nr. 100, refuz exprimat prin adresa nr.23328, ca urmare a nerespectarii interdictiei de sistare a lucrarilor.
Recurentul a mai aratat ca, in conditiile in care adresa nr.21831/2010 nu este act administrativ, se naste intrebarea privind importanta pe care paratele o acorda acestei instiintari fara valoare de act administrativ in emiterea refuzului de racord la utilitati, motivat de faptul ca autorizatia de racord nu se elibereaza pana la ridicarea interdictiei de construire, stabilita prin adresa a carei executare s-a solicitat a fi suspendata, adresa ce este un act administrativ de obligare, si nu de recomandare, in conditiile in care stabileste o interdictie de construire, cu consecinta fireasca a incetarii lucrarilor si crearea unui prejudiciu constand in deteriorarea imobilului, datorita intemperiilor anotimpului de iarna, cat si a nepunerii in functiune la termenul stabilit in documentatia beneficiarului.
Recurentul a sustinut ca respectivul control materializat prin procesul verbal 15 din 28.07.2010 a avut loc in lipsa titularului autorizatiei, fara ca T S sa fie incunostiintat, sa i se consemneze punctul de vedere, fara a se verifica la fata locului documentatia de construire, procesul verbal nu este inregistrat in evidenta paratelor, nu are numar de inregistrare, iar adresa in litigiu este emisa dupa aproximativ o luna, prin aceasta adresa comunicandu-i-se interdictia de construire, desi in procesul verbal de control nu se recomanda nicio sanctiune legala si nici nu cuprinde o recomandare de sesizare a organelor de politie, adresa nr.21831/2010 reprezentand un abuz, in conditiile in care art. 32 alin.4 si art. 24 din Legea nr.50/1991, prevede ca organele de control  vor putea cere instantei sa dispuna prin hotarare oprirea temporara a executarii constructiei pe tot parcursul procesului penal, astfel ca o atare competenta de sistare a lucrarilor de construire au numai instantele judecatoresti.
De asemenea, solutia instantei de fond a fost criticata sub aspectul analizei superficiale si neacordarii eficientei actelor depuse de T S, respectiv, adresele emise de Consiliul Judetean, Complexul National Muzeal Curtea Domneasca nr. 5, 2678, 1257, 3027/2010 din care rezulta ca supravegherea  arheologica efectuata nu a surprins urme sau complexe de construire care sa prezinte interes din punct de vedere arheologic, propunandu-se eliberarea autorizatiei de construire, pentru efectuarea racordurilor de utilitati, proprietara terenului avand  in continuare un contract valabil de supraveghere a excavatiilor necesare pentru executarea respectivelor racorduri.
Prin intampinare, intimatele-parate au solicitat respingerea recursului, ca nefondat, si mentinerea solutiei instantei de fond.
  Prin decizia nr.1116/16.05.2011, Curtea de Apel Ploiesti - Sectia Comerciala de Contencios Administrativ si Fiscal a admis recursul, a casat sentinta si a trimis cauza la prima instanta, pentru solutionarea cauzei pe fond.
Pentru a pronunta aceasta hotarare, Curtea a retinut ca instanta de fond a fost investita de recurenta-reclamanta cu o cerere intemeiata pe disp. art. 14 din legea contenciosului administrativ, solicitandu-se suspendarea actului administrativ, materializat prin adresa nr. 21831 dos. II/5 din 25.08.2010, prin care T S a fost somata sa sisteze imediat lucrarile de construire ce se executau in baza autorizatiei de construire 140/23.04.2010 pentru "construire locuinta P+M", recurenta fiind invitata sa se prezinte la Primaria Municipiului T pentru inceperea demersurilor de intrare in legalitate, precizandu-se ca lucrarile de construire vor ramane sistate pana la obtinerea unei noi autorizatii de construire, facandu-se referire si la dispozitiile art. 24 alin.1 lit.a din Legea 50/1991, potrivit carora executarea de lucrari fara respectarea prevederilor autorizatiei de construire, aflate in raza de protectie a unui monument, constituie infractiune.
Potrivit art. 2 alin.1 lit.c din legea contenciosului administrativ, actul administrat este actul unilateral, cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate publica, in regim de putere publica in vederea organizarii executarii legii sau a executarii in concret a legii, care da nastere, modifica sau stinge raporturi juridice, conditii pe care le intruneste adresa 21831 dos. II/5 din 25.08.2010.
Astfel, Curtea a apreciat ca respectiva adresa este un act unilateral, cu caracter individual, intrucat este emisa de autoritatea publica locala executiva - Primarul orasului Targoviste - in regim de putere publica, in vederea executarii in concret a legii, respectiv Legea nr.50/1991, iar prin emiterea acestui act se nasc raporturi juridice reprezentate de sistarea lucrarilor de construire ce se executau de T S in baza autorizatiei de construire 140/23.04.2010 la obiectivul construire locuinta P+M.
Imprejurarea ca adresa nr.21831 dos II/5 din 25.08.2010 produce efecte juridice reprezentate de sistarea lucrarilor de construire, in sarcina recurentei luand nastere o atare obligatie, precum si cea de a se prezenta la Primaria municipiului T pentru inceperea demersurilor de intrare in legalitate este dovedita si de adresa 23328 dos. II/5 din 13.09.2010 emisa de aceeasi autoritate publica locala, prin care nu s-a aprobat racordarea la canalizare, solicitata de TS pana la ridicarea interdictiei de construire dispusa in 25.08.2010.
Curtea a apreciat ca apararea intimatelor-parate - potrivit careia adresa contestata nu este un act administrativ, intrucat prin acest act nu se stabilesc, ci se aduce la cunostinta recurentei existenta unor obligatii statuate de lege, respectiv oprirea imediata a lucrarilor de constructie executate cu nerespectarea autorizatiei de construire - nu poate fi retinuta, intrucat prin Legea nr.50/1991 sunt prevazute astfel de masuri pentru toti destinatarii normei legale, insa, in concret, acestea se stabilesc de  autoritatile publice locale cu atributii in acest domeniu, in baza efectuarii de verificari privind un anumit destinatar, astfel ca prin adresa nr.21831 din 25.08.2010, in sarcina lui TS a fost stabilita obligatia de a sista lucrarile de construire si de a se prezenta la Primaria municipiului T pentru intrarea in legalitate, respectiva adresa producand efecte juridice, asa cum s-a aratat mai sus.