Functionari publici. Reducerea salariului cu 25% in perioada 1.07 - 31.12.2010. Legalitatea masurii

 Prin cererea adresata Tribunalului Suceava - Sectia comerciala, de contencios administrativ si fiscal si inregistrata sub nr.12.180/86/2010 din 29.10.2010, reclamanta Z.A. a chemat in judecata pe paratii Institutul National de "X" si Directorul executiv al Directiei Judetene de "X", solicitand ca prin hotararea ce se va pronunta sa dispuna anularea Deciziei nr.64/8.07.2010 a Directorului executiv al Directiei Judetene de "X" si a Deciziei nr.1518/03.08.2010 a Institutului National de "X", precum si obligarea paratilor la plata cheltuielilor de judecata.
In motivarea cererii, reclamanta a aratat ca, prin Decizia Directorului executiv al Directiei Judetene de "X" nr.64/2010 s-a dispus ca in perioada 3.07.2010 - 31.12.2010 cuantumul brut al salariului de baza sa se diminueze cu 25%.
Prin Decizia nr.1518/2010 a Institutului National de "X" - Directia Judeteana de "X", cererea de revocare a deciziei nr.64/2010 a fost respinsa.
Ca temei legal in emiterea actului contestat au fost invocate dispozitiile Legii nr.118/2010 privind unele masuri necesare in vederea stabilirii echilibrului bugetar.
  A mai sustinut reclamanta ca, Legea nr.118/2010 incalca in mod evident toate principiile sistemului de salarizare, reglementat de Legea nr.330/2009.
Intrucat dreptul salarial al functionarilor publici constituie "un drept de proprietate" in sensul Conventiei si a Protocoalelor aditionale, reducerea cuantumului acestuia prin diminuarea cu 25% echivaleaza cu o veritabila expropriere. Practica exproprierii sau a anularii partiale a dreptului la salariu, cu efect definitiv reprezinta violarea principiilor fundamentale si contravine masurilor de acordare a asistentei financiare cuvenite de Comisia Europeana.
Conchide reclamanta ca, emiterea actului contestat, respectiv a Deciziei Directorului executiv al Directiei Judetene de "X" numai in considerarea aplicarii prevederilor Legii nr.118/2010 reprezinta o nesocotire a tuturor principiilor de salarizare.
Desi a fost verificata din punct de vedere constitutional legalitatea diminuarii cu 25% a drepturilor salariale, devenita ulterior lege, fiind pronuntate in acest sens Deciziile nr.872 si 874 din 25.06.2010 de catre Curtea Constitutionala, exista obligatia, consacrata de art.20 alin.2 din Constitutia Romaniei de a da prioritate principiilor internationale atunci cand "...exista neconcordante intre pactele si tratatele privitoare la drepturile fundamentale ale omului, la care Romania este parte, si legile interne...".
In drept, reclamanta a invocat disp.art.1 din Legea nr.554/2004.
Prin intampinarea formulata, prim paratul Institutul National de "X" Bucuresti a invocat, in primul rand, exceptia lipsei calitatii procesuale pasive, motivat de faptul ca deciziile care se solicita a fi anulate au fost emise de catre directorul executiv al Directiei Judetene de "X" Suceava si nu de presedintele Institutului National de "X". Mai mult decat atat, arata ca Directia Judeteana de "X" este institutie cu personalitate juridica.
In al doilea rand a invocat exceptia de necompetenta materiala, fata de disp. art10 alin.1 din Legea nr.554/2004. A solicitat admiterea exceptiei si declinarea competentei in favoarea Sectiei comerciale, de contencios administrativ si fiscal a Curtii de Apel Suceava, intrucat, potrivit prevederilor HG nr.957/2005, republicata, cu modificarile ulterioare, Institutul National de "X" este organ de specialitate al administratiei publice centrale, in subordinea Guvernului si in coordonarea secretarului general al Guvernului.
Totodata, pe cale de exceptie a invocat exceptia lipsei timbrajului, fata de prevederile art.20 din Legea nr.146/1997.
Pe fondul cauzei a solicitat respingerea actiunii ca neintemeiata. A aratat ca adresa nr. 1518/3.08.2010 emisa de directorul executiv al DJS Suceava este de fapt raspunsul la cererea prealabila a reclamantului si nu este o decizie asa cum reclamanta a inteles sa solicite anularea acesteia.
Mai sustine parata ca actele administrative prin care s-a aplicat masura reducerii cu 25% a salariului de baza au fost emise in baza si cu respectarea prevederilor Legii nr.118/2010, art.1 alin.1 din acest act normativ a fost examinat de Curtea Constitutionala care a constatat ca aceste dispozitii sunt constitutionale.
Reclamanta prin raspunsul la intampinare depus la filele 20,21 dosar a solicitat respingerea exceptiilor.
Reclamanta, avand in vedere disp. art.14 alin.2 din Legea nr.226/2009, conform caruia Institutul National de "X" este organizat si functioneaza ca organ de specialitate al administratiei publice centrale cu personalitate juridica in subordinea Guvernului, in coordonarea Secretariatului general al Guvernului, a solicitat introducerea in cauza, in calitate de parati, a Guvernului Romaniei-prin Secretariatul General al Guvernului si a Ministerului Finantelor Publice Bucuresti.
Prin intampinarea formulata Ministerul Finantelor Publice a invocat exceptia lipsei calitatii procesuale pasive, motivat de faptul ca emitentul actelor contestate de reclamanta nu este paratul A.F.P.
Pe fondul cauzei a solicitat respingerea actiunii ca nefondata.
Prin intampinarea formulata, paratul Guvernul Romaniei a invocat exceptia lipsei calitatii procesuale pasive, solicitand admiterea exceptiei si respingerea actiunii fata de aceasta autoritate, ca fiind formulata impotriva unei persoane fara calitate procesuala pasiva.
A precizat ca reclamanta trebuia sa arate in cerere imprejurarile de fapt care au determinat-o sa ceara concursul justitiei, deci sa arate concret in ce mod dreptul sau subiectiv a fost incalcat sau nesocotite catre Guvernul Romaniei.
Motivarea in fapt a cererii trebuia sa fie insotita si de motivarea in drept, reclamanta avand obligatia de a indica si cauza cererii sale, temeiul juridic al acesteia, actul sau fapta juridica care constituie fundamentul direct si imediat al dreptului reclamant.
In speta, reclamantul nu a respectat conditiile de fond, sub aspectul elementelor actiunii civile, neprecizand suficient obiectul cererii de chemare in judecata si cauza juridica a acesteia.
Reclamantul nu a aratat care sunt drepturile subiective prevazute de lege si, mai ales in ce mod acestea au fost vatamate de catre Guvernul Romaniei.
Prin sentinta nr. 1409 din 24 februarie 2011 Tribunalul Suceava a admis exceptia lipsei calitatii procesuale pasive a paratului Ministerul Finantelor Publice Bucuresti; a respins cererea formulata fata de paratul Ministerul Finantelor Publice Bucuresti, pentru lipsa calitatii procesuale pasive; a respins, ca nefondata, exceptia lipsei calitatii procesuale pasive a paratului Institutul National de "X"; a respins ca nefondata, exceptia lipsei calitatii procesuale pasive a paratului Guvernul Romaniei; a respins ca nefondata, cererea modificata formulata de reclamanta Z.A.  in contradictoriu cu paratii Institutul National de X",  Directorul Executiv al Directiei Judetene de Statistica "X", Guvernul Romaniei - prin Secretariatul General al Guvernului si Ministerul Finantelor Publice.
Examinand cu prioritate, in conformitate cu prevederile art. 137 C.p.c., exceptiile lipsei calitatii procesuale pasive a Guvernului Romaniei si a Ministerului Finantelor Publice,  tribunalul a retinut urmatoarele:
Avand in vedere ca, potrivit dispozitiilor art. 14 al. 3 lit. a si art. 17 din Legea nr. 226/2009, directiile judetene de statistica sunt finantate integral de la bugetul de stat, prin bugetul Institutului National de "X" ca si ordonator secundar de credite, aceasta institutie are calitate procesuala pasiva in cauza astfel incat instanta  a respins ca nefondata, exceptia lipsei calitatii procesuale pasive a paratului Institutul National de "X".
Ca principiu, litigiile privind functia publica au cadrul personal limitat la subiectii intre care se stabileste raportul de serviciu, dar cand este vorba de solicitari privind drepturi salariale instantele adopta de obicei o alta solutie.
Astfel, pentru a se asigura deschiderea de credite bugetare si pentru a surmonta dificultatile de executare pe motiv de inopozabilitate a titlului fata de ordonatorii superiori de credite, jurisprudenta este favorabila chemarii in judecata inclusiv a ordonatorilor primari si secundari de credite, urmarindu-se astfel prezervarea dreptului la un proces echitabil prin executarea cat mai facila a hotararii judecatoresti irevocabile privind acordarea de drepturi salariale.
Ca atare, vazand dispozitiile art. 14 din Legea nr. 226/2009, deoarece paratul Guvernul Romaniei este ordonator principal de credite fata de Directia Judeteana de "X" Suceava, tribunalul a respins ca neintemeiata exceptia lipsei calitatii procesuale pasive a Guvernului Romaniei, invocata prin intampinare.
In schimb, intre paratul Ministerul Finantelor Publice si Directia Judeteana de "X" Suceava nu exista legaturi structurale sau de dependenta financiara, iar imprejurarea ca acesta elaboreaza politica financiara a tarii si gestioneaza bugetul nu ii justifica calitatea procesuala pasiva in cauza, exceptia invocata in privinta sa fiind intemeiata.
Pe fond, tribunalul a constatat ca art. 1 din Legea nr. 118/2010 privind unele masuri necesare in vederea restabilirii echilibrului bugetar, a prevazut reducerea cu 25% a cuantumului brut al salariilor/soldelor/indemnizatiilor lunare de incadrare, inclusiv sporuri, indemnizatii si alte drepturi salariale, precum si alte drepturi in lei sau in valuta, de la 01.07.2010 pana la 31.12.2010.
Masura a fost justificata, pe fondul cresterii deficitului bugetar in contextul crizei financiare mondiale, ca avand un caracter temporar.
In cadrul controlului de constitutionalitate exercitat a priori, Curtea Constitutionala a Romaniei a respins obiectia de neconstitutionalitate a dispozitiilor Legii  privind unele masuri necesare in vederea restabilirii echilibrului bugetar, validand astfel masurile de austeritate prevazute de Legea nr. 118/2010.
In conformitate cu dispozitiile art. 147 alin. 4 din Constitutia Romaniei deciziile Curtii Constitutionale sunt general obligatorii.
Ca atare, intrucat  Curtea Constitutionala a constatat constitutionalitatea Legii nr. 118/2010, inclusiv prin raportare la dispozitiile art. 20 din Constitutie, tribunalul este tinut de decizia Curtii si nu poate repune in discutie compatibilitatea acestei legi cu principiile constitutionale ori cu pactele si tratatele internationale la care Romania este parte.
O rezerva se impune insa in ceea ce priveste posibila incalcare a art. 1 din Protocolul nr. 1 aditional la Conventia Europeana a Drepturilor Omului, din moment ce Curtea Constitutionala a analizat in abstract proportionalitatea ingerintei, respectiv justul echilibru care trebuie sa existe intre interesul general al comunitatii si imperativul protejarii drepturilor fundamentale ale individului.
Insa, in speta, nu au fost decelate argumente privind efectele concrete produse de Legea nr. 118/2010 asupra situatiei particulare a reclamantei, drept care instanta nu are motive pentru a se indeparta de rationamentul Curtii Constitutionale, in sensul de a stabili ca echilibrul impus de exigentele Conventiei a fost distrus, iar titulara dreptului a suferit o sarcina disproportionata (exorbitanta) prin raportare la scopul legitim urmarit.
Impotriva acestei sentinte a promovat recurs reclamanta Z.A., apreciind  ca hotararea instantei de fond  a fost data  cu aplicarea gresita a legii, motiv de casare, prevazut de art. 304 pct. 9 Cod procedura civila.
Reiterand sustinerile invocate la instanta de fond, reclamantul arata ca reducerea salariului cu 25%, operata prin aplicarea Legii nr. 118/2010, in lipsa totala a despagubirilor cuvenite, se produce o atingere excesiva a dreptului de proprietate, la respectarea bunului - valoare protejata  de Protocolul nr. 1 al CEDO.
Desi aceasta diminuare are aparent caracter temporar, prin indicarea unui anumit interval de timp (3.07.2010 - 31.12.2010), in realitate este de notorietate faptul ca aceasta s-a   transformat intr-o masura cu caracter definitiv care opereaza si in prezent.
Prin decizia nr.12180/86/2010, Curtea de Apel Suceava - Sectia Comerciala, de Contencios Administrativ si Fiscal a respins recursul, ca nefondat.
Prin Decizia nr. 64/8.07.2010 emisa de Directorul executiv al Directiei Judetene de "X" Suceava, reclamantei-recurente i s-a diminuat salariul de baza cu 25%,  intemeiat pe dispozitiile Legii nr. 118/2010.
Fiind un act administrativ, decizia contestata trebuie sa indeplineasca  anumite conditii de legalitate: 1) sa fie emis de catre organul competent, in limitele competentei sale; 2) sa fie emis in forma si procedura prevazuta de lege; 3) sa fie conform cu Constitutia si celelalte acte normative in vigoare, in executarea carora a fost emis.
Deoarece competenta emitentului, conditiile de legalitate formala si procedurala nu au fost contestate, Curtea va analiza numai conformitatea actului administrativ cu actele normative cu forta juridica superioara in executarea carora a fost dat.
Potrivit art. 1 din Legea nr. 118/2010, forma in vigoare la data emiterii actului contestat "Cuantumul brut al salariilor/soldelor/indemnizatiilor lunare de incadrare, inclusiv sporuri, indemnizatii si alte drepturi salariale, precum si alte drepturi in lei sau in valuta, stabilite in conformitate cu prevederile Legii-cadru nr. 330/2009 privind salarizarea unitara a personalului platit din fonduri publice si ale Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 1/2010 privind unele masuri de reincadrare in functii a unor categorii de personal din sectorul bugetar si stabilirea salariilor acestora, precum si alte masuri in domeniul bugetar, se diminueaza cu 25%".
Deci, Decizia nr. 64/8.07.2010 emisa de Directorul executiv al Directiei Judetene de "X" Suceava este conforma actelor normative cu forta juridica superioara, in aplicarea careia a fost data.
 Pe de alta parte, in cauza nu este posibila nici aplicarea art. 20 alin. 2 din Constitutie, privind eventuala prioritate de aplicare a tratatelor referitoare la drepturile fundamentale ale omului la care Romania este parte, respectiv Protocolul aditional nr. 1 la Conventia europeana a drepturilor omului.
Desi, reclamanta a aratat ca diminuarea salariului de baza, cu 25%, stabilita in baza unei dispozitii legale si ulterior abrogate expres, nesocotesc notiunea de "bun" data de CEDO si Comisie, este de retinut ca salariile sunt asimilate veniturilor viitoare si nu intra sub sfera de incidenta a Protocolului aditional nr. 1, nefiind creante certe, lichide si exigibile.
Curtea si Comisia au stabilit campul de aplicare a articolului 1 din Protocolul nr. 1, prin intermediul unei succesiuni de hotarari, in care au aratat care sunt tipurile de drepturi garantate de textul conventional, deci care este sensul notiunii autonome de "bun" in sensul Conventiei.
Astfel s-a stabilit ca protectia oferita de articolul 1 din Protocolul nr. 1, se intinde asupra bunurilor actuale, deja dobandite, si nu garanteaza dreptul de a le dobandi.
Asa cum reiese din "Lucrarile preparatorii", nu este acordata nici o garantie pentru dreptul de a accede  la proprietate sau la bunurile cu caracter economic, in general. Protectia nu poarta decat asupra bunurilor actuale si nu garanteaza dreptul de a dobandi altele ( Hotararea van der Musele impotriva Belgiei).
De remarcat ca, in jurisprudenta sa, Curtea de la Luxemburg s-a sprijinit constant pe principii fundamentale, precum principiul securitatii juridice si cel al protectiei increderii legitime. In acelasi timp, in doctrina europeana s-a recunoscut dreptul legislativului de a revoca, cu efect pe viitor, acte normative care confera avantaje particularilor, atunci cand un interes public major o impune precum si in ipoteza schimbarii circumstantelor de fapt sau de drept. Totusi, recunoscand legiuitorului aceasta prerogativa, s-a admis exercitarea ei in conditii stricte, care sa asigure respectarea principiilor fundamentale.
Pornind de la expunerea de motive a legii privind unele masuri necesare in vederea restabilirii echilibrului bugetar se poate observa ca masura reducerii salariului cu 25% a avut loc in conditiile financiare dificile ale Romaniei, activitate economica marcata de recesiune, crestere economica negativa, se poate spune ca legiferarea a prezentat un caracter de oportunitate. In plus Curtea Constitutionala a reliefat si caracterul temporar al masurii.
In legatura cu acest aspect, relevant este ca in mod constant Curtea Constitutionala a precizat ca Parlamentul si, prin delegare legislativa, in conditiile art. 115 din Constitutie, Guvernul au competenta de a institui, modifica si abroga norme juridice de aplicare generala si ca instantele judecatoresti nu au competenta sa anuleze ori sa refuze aplicarea unor acte normative cu putere de lege.
De asemenea, prin Decizia nr. 872/2010 Curtea Constitutionala a constatat constitutionalitatea dispozitiilor art. 1 - 8, 10 - 17 din Legea nr. 118/2010, iar prin Decizia nr. 1414/2009 aceeasi Curte a stabilit ca situatia de criza financiara mondiala ar putea afecta in lipsa unor masuri adecvate, stabilitatea economica a tarii si implicit stabilitatea nationala.
Fata de aceste considerente, Curtea a constatat ca instanta de fond a facut o corecta aplicare a legii si ca motivele invocate de recurenta nu sunt fondate.