Suspendare executare act administrativ emis de autoritate pana la solutionarea irevocabila a cauzei. Exceptia necompetentei functionale a Sectiei de contencios administrativ.

                                                          Art.119 - Legea nr.76/2002
                                                          Art.14, art.15 - Legea nr.554/2004

            
Prin cererea inregistrata pe rolul Tribunalului Constanta la data de 24.08.2010, sub nr.10470/118/2010, reclamantul P.D a solicitat, in contradictoriu cu AJOFM Constanta, anularea Dispozitiei nr.4113/29.06.2010 si a Deciziei de imputare nr.428/30.07.2010, precum si suspendarea executarii actelor administrative invocate pana la solutionarea definitiva si irevocabila a cauzei.
In subsidiar, a formulat cerere de chemare in garantie a AJOFMsi obligarea acesteia la plata sumei imputate reclamantului.
In motivarea actiunii, reclamantul a aratat ca in data de 01.12.2007 a fost numit in functia publica de director executiv adjunct la Directia Managementul Pietii Muncii din cadrul AJOFM Constanta. Prin Ordinul nr.281/24.04.2009 s-a dispus incetarea raporturilor de serviciu. In aceste conditii, potrivit Legii nr.76/2002 reclamantul a beneficiat de indemnizatie de somaj. Ca urmare a dispozitivului Sentintei civile nr.577/CA/2009 a fost emis Ordinul nr.348 din 24.06.2010, prin care s-a dispus reintegrarea, incepand cu data de 24.06.2010 in functia detinuta anterior.
La data de 28.06.2010 a fost emisa Dispozitia nr.4113/2010 si Decizia de imputare nr.327/2010 prin care s-a dispus incetarea platii indemnizatiei de somaj retroactiv si obligarea la restituirea sumei incasate.
Fata de motivele de nelegalitate ale Dispozitiei nr.4113/29.06.2010, a sustinut ca nu este motivata, nu se specifica in nici un fel motivul pentru care reincadrarea reclamantului ar constitui motiv de revocare retroactiva a acordarii indemnizatiei de somaj, in conditiile in care se poate dispune incetarea platii doar de la data incadrarii. Totodata, prin aceasta decizie, in mod nelegal s-a dispus incetarea acordarii indemnizatiei in mod retroactiv de la data de 11.06.2009, ceea ce constituie o anulare mascata a deciziei prin care s-a dispus initial acordarea indemnizatiei de somaj, desi aceasta intrase in circuitul civil si produse efecte juridice. Reincadrarea reclamantului in functia detinuta anterior s-a dispus prin Ordinul nr.348/24.06.2010. In aceste conditii data de la care urmeaza a inceta plata indemnizatiei este data reincadrarii definitive, potrivit art.44, lit.a.
Referitor la Decizia de imputare nr.327/28.06.2010, aceasta nu este motivata si nu sunt indeplinite conditiile art.47 din Legea nr.76/2002; fata de dispozitiile art.106 din legea nr.188/1999 raportarea cuantumului despagubirilor materiale la salariile de care ar fi beneficiat functionarul public nu schimba caracterul acestora si nu conduc la asimilarea acestor salarii. In subsidiar, solicita admiterea cererii de chemare in garantie a ANOFM, in calitatea sa de emitent a ordinului nr.281/24.04.2009 cu consecinta obligarii la plata sumei imputate reclamantului, in temeiul art.998 Cciv.
A apreciat reclamantul ca sunt indeplinite conditiile prevazute de art.15 din Legea nr.554/2004: cazul bine justificat fiind determinat de lipsa motivarii actelor administrative, incalcarea principiului retroactivitatii, incalcarea art.44 si 47 din Legea nr.76/2002. Cu privire la notiunea de paguba iminenta apreciaza ca sumele acordate prin hotararea judecatoreasca vor fi achitate in trei transe, incepand cu anul 2012, in ingrijirea reclamantului se afla tatal acestuia, bolnav de cancer si necesita ingrijiri speciale, o eventuala executare a actelor atacate fiind de natura a produce grave prejudicii si familiei sale.
Parata AJOFM Constanta a formulat intampinare, prin care a invocat exceptia necompetentei materiale a Sectie comerciale si contencios administrativ, fata de dispozitiile art.119 din Legea nr.76/2002, exceptia prematuritatii cererii de suspendare, fata de dispozitiile art.34, lit.a si b din Ordinul nr.279/2004.
Cu privire la fondul cauzei s-a aratat ca, dispozitia nr.4113/3010 a fost data in mod legal, motivat de faptul ca perioada pentru care a primit indemnizatia de somaj a fost 11.06.2009-31.05.2010, iar restituirea indemnizatiei se face incepand cu data nasterii dreptului de acordare. Aceasta motivare a dus la indeplinirea unei duble calitati : de somer si salariat; fata de dispozitiile art.44 si 47 decizia de imputare nr.327/2010 a fost emisa in mod legal.
Chemata in garantie AJOFM a formulat intampinare, prin care a invocat exceptia inadmisibilitatii cererii de chemare in garantie. In cauza nu sunt indeplinite conditiile raspunderii civile delictuale, Ordinul nr.281/24.04.2009 fiind emis in aplicarea OUG nr.37/2009. Totodata actele administrative contestate de reclamant nu au avut temei ordinul nr.281/2009. Nu se poate stabili o legatura de cauzalitate intre indeplinirea obligatiilor stabilite in sarcina ANOFM si emiterea de catre aceasta institutie a dispozitiei 4113/2010 si deciziei de imputare nr.428/30.07.2010. Cu privire la debitul constatat a fi produs la bugetul asigurarilor de somaj, nu poate constitui un prejudiciu cauzat de ANOFM, suma mentionata reprezentand indemnizatie de somaj acordata in mod necuvenit.
S-a invocat lipsa calitatii procesual pasive a ANOFM, fata de capetele de cerere privind anularea si suspendarea executarii actelor administrative, fata de dispozitiile art.1 alin.1, art.5 alin.1 lit.a din Legea nr.202/2006, art.18 lit.j si art.24 alin.5 din HG nr.1610/2006, art.38 si 39, art.47 alin.1 si alin.2 din Legea nr.76/2002.
Pe fondul cauzei, a aratat ca, fata de redobandirea de catre reclamant a statutului de salariat, ca urmare a reintegrarii acestuia in functia publica de conducere detinuta anterior, s-a facut aplicarea art.44 lit.a privind incetarea indemnizatiei de somaj. Cu privire la cererea de suspendare nu exista elemente de natura a determina indoieli serioase asupra legalitatii actelor administrative si nici existenta unei pagube iminente, actele medicale depuse la dosar nefiind in masura sa conduca la ideea ca tatal reclamantului nu ar beneficia de asistenta medicala gratuita, in conditiile legii.
Din oficiu, s-a dispus atasarea documentatiei ce a stat la baza emiterii actelor administrative contestate, raspunsul fiind atasat la dosar.
La termenul de judecata din 02.12.2010, instanta a respins exceptia necompetentei functionale a Tribunalului Constanta - Sectiei comerciale si de contencios administrativ; exceptia inadmisibilitatii cererii de chemare in garantie a apreciat-o ca fiind o aparare de fond ce urmeaza a fi avuta in vedere la solutionarea cauzei, asupra exceptiei lipsei calitatii procesual pasive, fata de cererea de chemare in judecata si precizarile reclamantului, instanta a constatat ca ANOFM nu are calitate procesual pasiva in actiunea principala, chiar daca poate formula aparari, ci vizeaza numai obligarea la plata sumei imputate reclamantului, astfel ca exceptia a fost respinsa ca lipsita de obiect.
Prin Sentinta civila nr.1554/CA/02.12.2010 Tribunalul Constanta a respins exceptia prematuritatii cererii de suspendare a actelor administrative si, in temeiul art.15 din Legea 554/2004 a admis cererea reclamantului, dispunand suspendarea Dispozitiei nr.4113/29.06.2010 si a Deciziei de imputare nr.428/30.07.2010 emise de AJPFM Constanta, pana la solutionarea definitiva si irevocabila a cauzei.
Pentru a pronunta aceasta hotarare, tribunalul a retinut urmatoarele:
Exceptia prematuritatii cererii de suspendare a fost respinsa pentru urmatoarele considerente:
In speta, a fost emisa dispozitia nr.4113/2010 si decizia de imputare nr.327/2010 prin care s-a dispus incetarea platii indemnizatiei de somaj retroactiv si obligarea la restituirea sumei incasate. Potrivit art.34 lit.a si b din Ordinul nr.279/2004 deciziile de imputare constituie titluri executorii. Faptul ca nu suntem in prezenta unei contestatii la executare nu are nici o relevanta, parata confundand art.403 Cpc, cu art.15 din Legea nr.554/2004, ce constituie o lege cu caracter special. Suspendarea executarii actului administrativ se justifica prin urgenta si caracterul provizoriu al masurii si nu are legatura cu executarea silita a acestuia. Suspendarea actului administrativ vizeaza chestiuni de legalitate, pe cand suspendarea executarii vizeaza chestiuni legate de desfasurarea procedurii, prevazuta de art.3711 si urmat. Cpc.
Tocmai pentru ca actul administrativ constituie titlu executoriu si poate fi pus oricand in executare, reclamantul are interes de a solicita suspendarea aplicarii acestuia.
Cu privire la fondul cererii de suspendare s-a retinut:
Prin Ordinul nr.557/26.11.2007 reclamantul P.D a fost numit in functia publica de director executiv adjunct la Directia Managementul Pietii Muncii din cadrul AJOFM Constanta, iar prin Ordinul nr.281/24.04.2009, s-a dispus incetarea raporturilor de serviciu.
Prin Decizia nr.3196/26.06.2009 s-a stabilit in favoarea reclamantului dreptul la indemnizatia de somaj incepand cu 11.06.2009. Prin sentinta civila nr.577/CA/2009 a Curtii de Apel Constanta, ramasa definitiva prin decizia nr.2358/06.05.2010, s-a dispus anularea Ordinului nr.281/2009, repunerea partilor in situatia anterioara si obligarea paratei la plata de despagubiri.
Ca urmare a acestui dispozitiv a fost emis Ordinul nr.348/24.06.2010, prin care s-a dispus reintegrarea reclamantului, incepand cu data de 24.06.2010 in functia detinuta anterior. La data de 28.06.2010 a fost emisa dispozitia nr.4113/2010 prin care s-a dispus incetarea platii indemnizatiei de somaj incepand cu data de 11.06.2009 si decizia de imputare nr.327/2010 prin care a fost obligat la restituirea sumei incasate.
Actul administrativ unilateral cu caracter individual se bucura de prezumtia de legalitate, fiind el insusi un titlu executoriu. Suspendarea actului administrativ, ca operatiune juridica de intrerupere vremelnica a efectelor acestuia reprezinta o situatie de exceptie de la regula executarii din oficiu. Astfel suspendarea actului administrativ se circumscrie notiunii de protectie provizorie a drepturilor si intereselor particularilor pana la momentul la care instanta competenta va cenzura legalitatea actului, consacrata prin mai multe instrumente juridice internationale.
Din acest punct de vedere legea romana raspunde recomandarilor Comitetului de Ministri din cadrul Consiliului Europei, pentru ca prevede atributia instantei de a ordona masuri provizorii de protectie a drepturilor si intereselor particularilor, atunci cand acestea sunt supuse unui risc iminent de vatamare, pentru a se evita exercitarea abuziva a prerogativelor de care dispun autoritatile publice. Insa, simpla referire la instrumentele juridice nu poate fundamenta, prin ea insasi, luarea unei masuri provizorii, reclamantul trebuind sa faca dovada existentei "cazului bine justificat" si a "pagubei iminente".
In ceea ce priveste existenta unui caz bine justificat, potrivit art.2 lit. t din L.nr.554/2004, acesta vizeaza " imprejurarile legate de starea de fapt si de drept, care sunt de natura sa creeze o indoiala serioasa in privinta legalitatii actului administrativ". Indoiala serioasa asupra legalitatii actului administrativ trebuie sa poata fi distinsa cu usurinta, in urma unei cercetari sumare a aparentei dreptului, pentru ca in cadrul procedurii suspendarii executarii actelor administrative, pe calea careia pot fi depuse numai masuri provizorii, nu este permisa o prejudecare a fondului litigiului.
Sub acest aspect, s-a apreciat ca imprejurarile concrete de fapt si de drept in care actele contestate au fost emise creeaza o indoiala serioasa in privinta legalitatii acestora, sustinerile reclamantului avand caracterul unor indicii de natura aparente care sa rastoarne prezumtia de legalitate a actelor administrative supuse controlului judiciar.
In privinta conditiei "pagubei iminente" instanta  a retinut ca simpla afirmare ca prin executarea deciziei reclamantul a ramas fara venituri nu este suficienta si concludenta, paguba insemnand consecinta executarii si nu executarea insasi. Altfel s-ar ajunge la concluzia ca cerinta referitoare la iminenta producerii unei pagube este presupusa in majoritatea cazurilor executarii unui act administrativ, ceea ce contravine caracterului de exceptie al institutiei suspendarii. Insa, faptul ca desi reclamantul beneficiaza de despagubiri, egale cu salariile de care ar fi beneficiat, ce au fost amanate la plata, pe o perioada de 2 ani incepand cu anul 2012, suma imputata - 11602 lei urmeaza a avea aplicare imediata, ca are in intretinere tatal bolnav, ce necesita ingrijiri medicale speciale, ingrijiri ce presupun eforturi financiare, data fiind situatia precara a sistemului de sanatate si certitudinea, ca faptic, asistenta medicala nu mai este gratuita. Totodata, s-a mai retinut ca reclamantul este functionar public, remuneratia fiind micsorata ca urmare a efectelor crizei economice, astfel ca o eventuala imputatie a sumei mentionate ar conduce la prejudicii serioase asupra existentei materiale a familiei reclamantului.
Impotriva acestei hotarari, in termen legal, a declarat recurs parata AJOFM Constanta, in temeiul art.304 pct.8 si 9 Cod de procedura civila, criticand-o ca fiind nelegala si netemeinica pentru urmatoarele motive:
             In mod gresit s-a retinut natura cauzei ca fiind de contencios administrativ. Avand in vedere obiectul cererii de chemare in judecata, respectiv anularea unei dispozitii date in baza Legii nr.76/2002 si a deciziei de imputare prin care s-a solicitat restituirea unei sume constituind incasare necuvenita a indemnizatiei de somaj, instanta competenta a solutiona cauza este Sectia Civila a Tribunalului Constanta - complete specializate in cauze privind conflicte de Munca si asigurari sociale, potrivit prevederilor art.119 din Legea nr.76/2002, actualizata coroborate cu dispozitiile art.36(3) din Legea nr.304/2004 actualizata.
          In mod gresit instanta de fond a admis cererea de suspendare executarii Dispozitiei nr.4113/29.06.2010 si a Deciziei de imputare nr.428/30.07.2010 pana la solutionarea definitiva si irevocabila a cauzei.
Fata de prevederile art.34 lit.a si b) din Ordinul nr.279/2004, nu ne aflam in prezenta unei contestatii la executare, neexistand o executare silita in curs, ceea ce ar presupune o somatie, fie o poprire, ceea ce in speta de fata nu exista, reclamantului comunicandu-i-se doar un act administrativ.
Neexistand o executare silita, nu se putea cere o suspendare la executare.
Intimatul reclamant, legal citat, nu a depus intampinare.
Examinand recursul prin prisma criticilor aduse hotararii dar si potrivit  dispozitiilor art.304 pct.8 si 9 C.pr.civ. si art.3041 din Codul de procedura civila Curtea constata ca este fondat, pentru urmatoarele considerente:
Prin cererea inregistrata pe rolul Tribunalului Constanta - sectia comerciala si de contencios administrativ si fiscal reclamantul a solicitat anularea a doua decizii emise de AJOFM Constanta prin care s-a dispus, pe de o parte, incetarea platii indemnizatiei de somaj iar pe de alta parte s-a stabilit in sarcina acestuia suma de 11608 lei cu titlu de indemnizatie de somaj incasata necuvenit. A mai solicitat si suspendarea executarii acestor doua decizii.
Prin intampinarea formulata, parata a invocat exceptia necompetentei functionale a sectiei de contencios administrativ a Tribunalului Constanta in solutionarea actiunii, sustinand ca potrivit dispozitiilor art.119 din Legea nr.76/2002, competenta ii revine sectiei civile, unui complet specializat in conflicte de munca si asigurari sociale.
Prima instanta a respins exceptia invocata de parata, motivand ca, in speta nu sunt incidente dispozitiile art.119 alin.2 din Legea nr.76/2002, ci sunt incidente dispozitiile art.119 alin.1 din Legea nr.76/2002, coroborate cu art.1 din Legea nr.554/2004, fara insa a arata de ce a ajuns la aceasta concluzie. Prin urmare a trecut la analizarea cererii de suspendare a executarii actelor contestate in conformitate cu dispozitiile art.14 si 15 din Legea nr.554/2004.
Examinand exceptia necompetentei functionale a sectiei de contencios administrativ a Tribunalului Constanta, reiterata de parata in motivele de recurs, Curtea constata ca aceasta este fondata.
  Potrivit dispozitiilor art. 119 din Legea nr.76/2002,
    (1) Litigiile rezultate ca urmare a aplicarii prevederilor prezentei legi se solutioneaza de catre instantele judecatoresti competente, potrivit legii.
    (2) Litigiile privind stabilirea si plata indemnizatiei de somaj se solutioneaza in regim de urgenta, potrivit normelor procedurale prevazute pentru conflictele de drepturi, chiar daca prin lege speciala se prevede altfel.
Se constata ca Legea nr.76/2002 contine o reglementare generala in ceea ce priveste competenta solutionarii litigiilor rezultate din aplicarea celorlalte prevederi pe care le contine si o reglementare speciala in ceea ce priveste competenta solutionarii litigiilor referitoare la indemnizatia de somaj.
Aceasta diferentiere nu este intamplatoare intrucat, analizand continutul legii, se constata ca aceasta reglementeaza atat masurile pentru realizarea strategiilor si politicilor elaborate in vederea protectiei persoanelor pentru riscul de somaj cat si cele ale asigurarii unui nivel ridicat al ocuparii si adaptarii fortei de munca la cerintele pietei muncii.
  Iar potrivit dispozitiilor art.110 Incalcarea prevederilor prezentei legi atrage, dupa caz, raspunderea disciplinara, materiala, civila, contraventionala sau penala.
Prin urmare, pe langa reglementarile specifice indemnizatiei de somaj legea cuprinde si norme cu privire la cresterea sanselor de ocupare a persoanelor in cautarea unui loc de munca si la stimularea angajatorilor pentru incadrarea in munca a somerilor a caror incalcare poate atrage diferite forme de raspundere, litigiile rezultate putand fi solutionate de instante diferite din punct de vedere al competentei functionale.
In virtutea acestui fapt, legiuitorul a inteles sa prevada o competenta speciala in ceea ce priveste solutionarea litigiilor ce au ca obiect indemnizatia de somaj, stabilind o procedura urgenta, specifica litigiilor privind conflictelor de drepturi ce sunt solutionate de sectiile civile ale tribunalelor.
Curtea constata astfel, ca instanta de contencios administrativ, prin incalcarea competentei prevazuta de lege, a procedat la solutionarea cererii de suspendare a executarii deciziilor contestate.
Pe cale de consecinta, in temeiul dispozitiilor art.312 C.pr.civ., Curtea va admite recursul, va casa sentinta recurata si va trimite cauza spre competenta solutionare Tribunalului Constanta - Sectia civila.